解放思想，开拓创新，努力把青岛开发区建成特区式开发区，本文主要内容关键词为：开发区论文,青岛论文,开拓创新论文,特区论文,努力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F127 文献标识码B 文章编号1003—8553（1999）04—0005—09
邓小平理论最鲜明的时代特征是改革开放，经济技术开发区则是邓小平理论的直接产物。党的十五大把邓小平理论确立为党的指导思想，并对开放工作作出了更全面、更深刻的论述，在许多方面有了新的突破，必将为经济技术开发区拓展新的发展空间，提供新的发展机遇。作为开发区的建设者，深入学习邓小平理论，更好地贯彻党的十五大精神，当务之急是要进一步明确开发区发展的定位和方向，这是事关开发区今后发展的一个大问题。
一
1984年春，改革开放的总设计师邓小平同志在视察深圳、珠海、厦门特区等地之后，明确指出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”根据邓小平同志的倡议，党中央、国务院于当年5 月正式决定对外开放十四个沿海城市，并设立了相应的经济技术开发区，这与此后不久设立的沿海开放地带一起形成了一个较为完善的中国沿海地区梯次推进的开放格局。
经济技术开发区经过十几年的发展，取得了令人瞩目的成绩，在推进我国改革开放进程中发挥了重要作用。到1998年底，国家首批14个沿海经济技术开发区（以下简称开发区）基础设施建设累计投资500 多亿元，已开发的总面积约为200平方公里，仅占我国国土总面积的0.002%，而累计吸收的外商直接投资达218亿美元， 占全国外商实际投资总额的10%左右；世界前500名跨国公司约有160家在开发区投资，一些城市外商直接投资的30—40%都集中在开发区；1998年首批14个开发区共创工业产值约2000亿元，完成税收234亿元，出口创汇98亿美元， 平均每平方公里的工业产值达10亿元、创造税收1.1亿元、创汇5000万美元， 每投入1亿元人民币引进外资4000万美元、创造4亿元的工业产值，单位面积的收益率和投入产出比均达到或高于国际上通行的出口加工区水平。国家级经济技术开发区已成为我国外商投资最集中、经济发展速度最快的区域之一。与此同时，各开发区努力简化办事程序，提高办事效率，初步形成了既适应国际市场要求，又符合国情的经济运行机制和管理模式，成为体制新、机制活、效率高的区域，成为实践邓小平同志改革开放理论的“试验田”。实践充分证明，党中央、国务院关于创办经济技术开发区的决策和邓小平同志关于“开发区大有希望”的论断是完全正确的。
随着实践的不断深入，开发区也出现了一些新的困难和问题。突出的表现是，在首批国家级开发区成功实践的示范作用下，由于各地对开发区宏观调控、统筹规划的力度不够，1992年以后一度出现了“开发区热”，数量大大超过了实际需要和经济自身的承受能力，造成了一定的损失，在一定程度上影响了开发区在国内外的声誉和形象。 再加上1995年开发区进入“第二次创业”以后， 国家为建立统一的社会主义市场经济体制，相继对开发区关税、财税政策进行了某些必要调整，开发区发展的政策环境受到一定影响。由于以上两方面的主要原因，在开发区今后如何发展的问题上出现了一些模糊认识。有的认为开发区经过十余年的发展，国务院原划定的区域基本开发完毕，经济实力达到一定规模，开发区已经完成了它的历史使命；有的认为国家对开发区的优惠政策调整后，开发区无优势可言，开发区已等同于或者说可以滑向一般的行政区；有的还认为开发区是靠特殊政策发展起来的，开发区的设立导致了地区差距的拉大，按照市场经济平等竞争的原则应予以取消。思想认识不统一，必将带来实践上的偏差，直接制约国家级经济技术开发区的进一步发展。面对这样的形势，开发区今后究竟应该向何处发展？路该怎么走？
一种选择，就是继续局限于原有单纯工业区的发展模式。开发区创办前期，大都坚持以工业为主、吸收外资为主、拓展出口为主，致力于发展高新技术的办区方针，在实践中已经取得显著成效。但是，随着开发区不断发展壮大，其局限性越来越突出。主要表现在：一是发展空间受到局限。随着开发区招商引资步伐不断加快，经济规模日益壮大，进一步拓展发展空间是其内在发展规律的必然要求，也是增强其辐射带动功能的客观需要。二是服务功能受到局限。随着一大批工业项目的落户，大量的外来从业人员入区，要求开发区承担相应的社会服务功能，建立与之配套的社会服务体系，发展文化、教育、卫生等社会事业，努力创造适合劳动力再生产的必要条件。据统计，目前全国首批开发区中已开发的工业区域内每平方公里容纳的劳动力一般为2万人左右， 按照国际上中等发达国家的标准，每平方公里与之相配套的城市公共投入就应当达到3—6亿元，这是一般单纯的工业区难以做到的，特别是对于那些离老市区较远、规模较大、城区配套功能独立性较强的开发区来说，需要在继续抓好工业的同时，十分注重为生产生活服务的第三产业的发展，不断完善区域的功能，向现代化、多功能的新城区目标迈进，才能较好地解决这一矛盾。
另一种选择，就是滑向一般行政区。目前就我国而言，一般行政区大都以辖区内行政社会事业管理为主。由于多年来的历史原因，在经济和社会事业管理中沿用计划体制的手段和办法比较多，因而在机构设置上垂直对口、人员臃肿、包袱过重，行政管理成本较高，体制和机制活力显得相对不足；在经济管理上微观管理、直接管理较多，影响了经济发展的活力。而开发区从设立之初就立足于发挥改革开放的先行先试效能，努力营造按国际惯例运作的投资“小气候”，具有观念新、体制新、机构简、人员精、包袱轻、效率高的比较优势，赢得了国内外投资客商的“青睐”。就机构设置而言，一般行政区党政部门大约都在60个左右，而开发区大都在20个左右，工作人员减少三分之二，政府管理成本降低一半以上。正是开发区在体制和机制上的独特优势，促进了经济的快速发展。据初步测算，1988年首批14个国家级开发区的国内生产总值和财政收入分别为19亿元和4.8亿元，1998年则分别达到790亿元、92亿元，10年的年均增长速度分别为29%和34%，分别是同期全国平均增长速度9.4%和15%的3.1倍和2.3倍， 充分显示了开发区经济发展的强大活力。如果开发区滑向一般的行政区，回归到一般行政区的管理模式上，那只能淡化和削弱开发区的优势和特色，影响对外开放的深入开展，窒息区内企业发展活力，违背国家创立开发区的初衷，也容易丧失我们实行对外开放所取得的成果。邓小平同志指出，“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”开发区的设立和发展，不仅引进了国外的资金和技术，推动了生产力的发展，而且在适应国际通行惯例的原则指导下，在经济和社会管理上借鉴了许多发达国家的先进经验，改革了行政、社会和经济管理方面诸多不适应生产力发展的弊端，形成了一些新的管理机制和模式，其某些先进的经验对我国的改革起到了积极的引导和推动作用。因此，只要我们坚持改革开放，就必须以发展的观点对待开发区，只能使开发区的管理体制和运行机制沿着改革的道路继续向前推进，而不能后退。
再有一种选择是将开发区予以取消。这是断然不可取的。众所周知，开发区是邓小平对外开放理论深入实践的产物。邓小平对外开放理论是在实践中形成的一个完整的理论体系，具有丰富的内涵和外延，包括开放的政策、开放的环境、开放的格局等等。就开放格局而言，同样也是在实践中逐步形成的。我国进行的对外开放是一项前无古人的伟大事业，没有现成的经验可以借鉴，据此，中央决定先进行小面积的试验，取得经验后再推广。正是在这样一个背景下，中央相继设立了经济特区—沿海开放城市—经济技术开发区—沿海开放地带，在1992年在邓小平南方谈话精神的鼓舞下，又设立了沿边、沿江开放地带，构筑了我国一个完整的全方位、宽领域的开放格局，从而使邓小平的开放理论具有了丰富的实践经验和完整的理论内涵。因此，开发区和特区一样都是我国对外开放格局中的重要组成部分，都是邓小平对外开放理论的重要内容。如果将开发区取消，就影响了我国对外开放格局的完整性，进而也会影响到邓小平对外开放理论的系统性。当然，形成这种梯次推进的开放格局在极大地促进经济快速发展的同时，客观上也不可避免地拉大了地区之间的差距。这种差距的出现完全符合我国国情，合乎事物发展规律。实现共同富裕需要一个过程，而这个过程绝不意味着同步富裕，只能是先富带后富。对此小平同志曾说过“解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。当然太早这样办也不行，现在不能削弱发达地区的活力，也不能鼓励吃‘大锅饭’。”虽然目前首批国家级开发区还正处在建设发展之中，但对国家的贡献已凸现出来。以青岛开发区为例，前10年开发区享受国家财政留用政策所得财力仅为1.01亿元，而1998年青岛开发区上缴国家财政收入就达2.78亿元，一年贡献远远超过10年所得优惠。1998年全国首批14个国家级开发区就给国家上缴150多亿元的税收， 而且这种贡献随着开发区发展的不断加快将日益增大。对于前几年曾经一度出现的“开发区热”，要用一分为二的辩证观点来对待，对于各种形式的开发区不能一概而论，要区别对待，对那些不符合条件的开发区应坚决清理整顿，对已具有良好发展基础的国家级开发区，不但不能因为出现了“开发区热”而简单地否定，而且要继续给予大力支持，切实解决开发区目前所面临的各种问题，为其创造一个更加宽松的发展环境。因此，当前和今后一个时期，开发区不但不能取消，而且要鼓励其更快更好地发展。
党中央国务院对开发区的发展寄予深切厚望。江泽民总书记在首批国家级开发区设立十周年时曾亲笔题词：“努力把经济技术开发区办得更好”。在党的十五大报告中又指出：“对外开放是一项长期的基本国策。面对经济、科技全球化趋势，我们要以更加积极的姿态走向世界，完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。”又要求：“进一步办好经济特区、上海浦东新区。鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放方面继续走在前面。”在新的历史时期，作为参照经济特区的某些作法兴办的经济技术开发区，必须适应面临的新形势、新任务，自觉按照中央提出的新要求，深化对开发区今后发展定位和方向的认识，不断推进开发区事业更快更好地发展。
由于各开发区所处的地域环境、承担任务和发展阶段等方面存在着差异，因此在发展定位和方向的选择上可以多种多样，有的可以依托母城发展现代化的新型产业区，有的可以向着多功能的现代化新城区的目标发展。但从一般意义上讲，开发区应继续作为对外开放的前沿阵地，不断扩大外引内联；继续作为接受国外先进技术转移的基地，致力于发展高新技术；继续作为体制创新的“试验田”，不断加大改革力度；继续学习借鉴世界上一切文明成果，努力创造高度的精神文明，成为两个文明建设的示范区。
从青岛开发区与黄岛区体制合一的实际情况出发，着眼于更好地发挥开发区的开发开放优势与黄岛区的区位优势，我们必须如下考虑其定位和方向：在定位上，它既不能局限于一般的开发区，也不能局限于一般的产业区，而必须是一个多功能的现代化新城区；在方向上，它的参照系绝不能是一般意义上的行政区，而应当也必须是特区，要以特区为榜样，努力建设特区式开发区。建设特区式开发区，就是要求开发区在今后的发展中要结合自身的实际，学习和参照特区的经验、特区的模式，切实把体制创新、产业升级和扩大开放贯穿于开发区“第二次创业”的全过程，渗透到工作的各个方面，按照与国际惯例接轨、与市场经济体制相适应的原则，努力构筑精简高效的行政管理体制、充满活力的经济运行机制、完善配套的社会服务体系，更好地促进新区政治、经济、文化的架构向着更加有利于开放开发的方向发展，努力把青岛开发区建设成为体制新、机制新、产业新、形象新的社会主义现代化国际新城区，进一步强化对母城和周边地区的示范、辐射和带动功能，闯出一条富有特色和活力的开发区发展之路。
二
经济特区是我国实行改革开放最早设立的特殊经济区域，它既不同于一般行政区，又不同于一般经济技术开发区。在改革开放的过程中，经济特区在坚持四项基本原则的前提下，充分发挥先行先试的功能，不仅成功地引进了国外大量资金技术和先进管理经验，推动了经济的高速发展，创造了高度的物质文明，而且注重经济和社会的协调发展，加大对社会事业的投入，创造了高度的社会主义精神文明。实践表明，经济特区是建设有中国特色社会主义的光辉样板。正如小平同志所说“特区姓‘社’，不姓‘资’”，特区真正走出了一条富有中国特色的经济性特殊区域的发展之路。特区的发展历程无疑给开发区发展探明了方向，作为对外开放第二梯队的经济技术开发区，就应当主动承接特区的辐射，努力向特区方向发展。
从开发区自身来看，确定建设特区式开发区的发展方向是其内在发展规律的客观要求，具体表现在以下四个方面：
第一，是开发区探索新机制、增创新优势，保持内在发展活力的客观要求。开发区创办之初，主要依靠国家的特殊政策驱动发展，这是完全必要的，也取得了较大的成功。但是，随着国家对开发区政策的调整，开发区原有的外部政策驱动力受到一定程度制约，开发区的发展越来越依赖于内部运行机制和运作方式的优化，越来越依靠自身整体优势的不断增强。而这就迫切需要开发区培育和建立一个能够极大促进生产力发展的新体制、新机制，其中最突出最紧迫的就是要建立一套有别于一般产业区、能够更好地为开发开放服务的社会事业管理机制。经济特区作为改革开放的先行试验区，自成立以来在全国范围内率先进行了企业制度改革、转变政府职能、建设市场体系和社会服务体系、建立社会保障制度等一系列超前性的改革，建立和完善了社会主义市场经济体系，初步形成了较为完善的社会主义市场经济体制的基本框架，成为全国借鉴学习的成功范例。因此，开发区必须认真学习借鉴特区的成功经验，努力构筑一套与市场相适应、与国际惯例相接轨的新机制，特别是要探索一套能为市场经济提供高效优质的社会服务监督机制。只有如此，才能使开发区不断地创新体制，增创优势，保持强大的生命力。
第二，是开发区扩大开放，适应经济全球化、区域化的客观要求。当前，世界经济全球化趋势日益增强，同时，由于经济发展的不平衡性，经济区域化倾向也越来越突出。开发区和经济特区都是区域经济发展的重要形态，长期以来由于把开发区作为单一的产业区发展，必要的贸易服务功能严重滞后，这在一定程度上束缚了区域经济的发展活力，不利于更好地开拓国际市场、适应经济全球化的需要。特区经济之所以能加速发展，就在于它积聚了相对集中的比较优势，以全方位开放的姿态，自觉融入世界经济的大循环，去角逐国际竞争中的比较利益。深圳开始的时候只是一个边贸小镇，到1998年深圳特区的进出口总额已达到453亿美元，其中出口总额达264亿美元，占到全国的14%以上，出口总额已连续六年居各大城市首位，有近20种工业产品的出口量居全国第一，而且成为若干产品世界区域加工中心。因此，开发区要适应经济全球化的大趋势，发挥区域经济优势，只有以特区为榜样，紧跟特区的步伐，承接特区的辐射，在提升产业升级的同时不断强化贸易服务功能，才能增强对国际大商社、大财团的吸引力，不断提高开放的质量和水平，保持在全国开放格局中的领先地位。
第三，是开发区增强辐射功能，发挥对母城和周边地区带动作用的客观要求。创办经济特区和开发区的根本目的在于率先进行改革开放的各种探索和试验，取得经验后向全国推广，同时通过壮大自身综合实力，辐射带动其它地区的发展。目前大多数开发区虽然外向型工业取得长足进步，但由于社会综合服务功能上的不够完善，不仅制约了自身经济的全面发展，同时也直接影响了对母城经济的带动和对周边地区的辐射带动作用的发挥。经济特区始终把“加快发展、服务全国”作为义不容辞的责任，在加快自身发展的同时，对内地的示范、辐射和带动作用日益增强。深圳特区已成为内地融资、国际贸易、技术转移、人才培养等方面的“窗口”和基地，为内地经济开拓国际市场提供了良好的舞台。目前深圳的内联企业约7000多家，其工业总产值占全市的1／3左右，同时，深圳到内地投资近200亿元，兴建项目1600多个， 企业累计投向内地的资金已远远超过过去内地对深圳投资的总和，深圳对内地的体制投资和观念投资的辐射力也越来越大。开发区只有以特区为榜样，依照特区的路子走，才能不断完善自身功能，在加快自身发展的同时，不断增强辐射带动作用，为母城和腹地的开放和发展做出更大贡献。
第四，是开发区实现更高层次发展，进一步优化全国开放布局的客观要求。在过去的20年里，我国经济每一次从低谷走向高峰时，除了有新兴产业的兴起之外，都同时伴随地区新的“增长极”出现。 譬如， 80年代初有深圳经济特区等一批增长极的涌现，90年代初有浦东新区的诞生，随之而来的便是经济的快速发展。从目前全国的开放总体布局来看，经济特区都集中在长江以南，而长江以北地区尚无经济特区。面向新的世纪，为实现十五大提出的要完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，更好地启动我国经济的新一轮腾飞，客观上迫切需要新的地区增长极的出现，特别是需要在北方沿海开放地区特别是对山东半岛、辽东半岛、环渤海中心地带，选择一些条件较好、拥有独立口岸、比较成熟的开发区，赋予类似浦东的某些功能性政策，上升到特区式开发区，以形成区域性的对外经济合作和港口贸易中心，更好地推动北方地区的开放和发展。目前，天津、大连等城市都以开发区为基地，在不断壮大开发区经济实力、增强功能优势的基础上，纷纷向周边行政区拓展发展空间，探索建立自由港模式的“新区”，这一方面充分体现了开发区自身扩大发展的客观要求，另一方面也反映了进一步优化全国开放布局的现实需要。
作为青岛开发区来讲，确立建设特区式开发区的发展定位和方向，不仅体现了开发区自身发展的客观要求，而且也有许多有利条件，为建设特区式开发区提供了可能。1992年省、市委决定将青岛开发区与黄岛全区实行体制合一，其初衷就在于完善功能、创造条件，积极争取国家在适当时机赋予浦东的某些政策，进一步扩大开发区的辐射功能，力争用二、三十年时间建成一个现代化新城区。两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了行政效率，使两区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力，整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能相对完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设特区式开发区创造了必要条件。
一是在发展基础上，不仅兴办了一批现代企业、发展了相应的社会事业，为今后的发展奠定了良好的物质技术基础，而且拥有支撑现代化经济和社会事业全面发展的良好基础设施。1998年全区国内生产总值达到50.3亿元，地方财政收入3.5亿元，可用财力达到4.8亿元。青岛开发区近10年间国内生产总值和财政收入的年均增长速度分别为23.3 %和31.2%，分别是同期青岛市年均增长速度13.6%和11%的1.7倍和2.8倍，同时经济总量在全市所占的比重也日益增大。目前区内全社会固定资产投资累计已达204.4亿元，其中区属固定资产投资100亿元；全社会基础设施投资达119亿元，其中区属基础设施投资15.1亿元； 胶州湾高速公路、前湾港、胶黄铁路、黄岛电厂二期等一批大型能源、交通设施已相继投入使用。我区已成为我国沿海基础设施配套条件优势比较明显的区域之一，具备了较强的自我配套能力和滚动发展能力。
二是在产业包容上，不仅能够发展现代工业特别是临港工业及国际国内贸易，而且能够发展现代化旅游和为构筑高质量生产生活环境的新兴服务业。近几年，通过调整优化投资结构和信贷结构，增加重点工业项目的投入，一批骨干企业迅速膨胀，为整个新区工业主导产业的框架的确立奠定了坚实的基础。1998年全区实现工业总产值101.3亿元， 其中石油、化工、化纤、机械、电子、建材等六大主导产业的产值占总产值的90%以上。同时，坚持以增强城区综合服务功能、改善投资环境为重点，积极发展适合不同层次需要的功能齐全、综合配套的第三产业体系，一批商贸、旅游、娱乐服务等项目获得健康有序发展。1998年第三产业完成增加值16亿元，占国内生产总值的31.8 %。 全区商业网点达4200多处，从业人员达1.8万余人。
三是在对外联系上，不仅已培育了一批外引内联企业成为经贸联系的载体，而且具有能够利用越来越高的知名度不断开拓新的内外联系渠道的有利条件。到1998年底，我区已吸引来自国内20 多个省市、 国外47个国家和地区的投资者，兴办外引内联企业3000多家，其中三资企业1072家，累计合同利用外资19.8亿美元，实际利用外资10.2亿美元。世界500强企业已有12家落户我区，特别是英荷的壳牌、 法国的罗纳普郎克、瑞典的伊莱克斯、芬兰的耐斯特、日本的松下、住友、丸红和伊滕忠等一批国际跨国公司，以及洛阳玻璃、齐鲁石化、济南轻骑、青岛海尔、北海船厂、澳柯玛、海信、双星、颐中等一批国内著名的大企业、大集团纷纷在我区兴办项目，为我区进一步扩大外引内联开辟了更为广阔的前景。
四是在区域功能上，不仅同时具有开发区和行政区的双重功能，而且拥有保税区、高新技术产业开发试验区、旅游度假区的特殊政策和功能。青岛保税区1992年11月经国务院批准设立，总体规划面积2.5 平方公里，拥有国际贸易、仓储、出口加工等功能，是我国开放度最大、政策最优惠的经济区域。1992年国务院批准设立的青岛高新技术产业开发试验区，规划面积0.825平方公里，现已引进发展了现代生物、 机电一体化、精细化工、电子信息等一批高新技术企业。薛家岛旅游度假区是山东省1995年批准设立的，规划面积9.8平方公里，拥有水清滩平、 沙细如粉、长达3.5公里的金沙滩，具有开发建设海上游乐、 避暑度假等旅游项目的优越自然条件。
五是在管理机制上，已初步构筑了一套适应开发开放的精简高效、运转协调、行为规范的行政管理机制，较好地实施了“一条龙”服务、“一站式”审批、“一个窗口”收费，极大地提高了行政管理的效率；初步形成了一套符合现代企业制度要求的产权清晰、管理科学、自我约束、自我发展的企业管理运行机制，全区国有、集体企业全部完成了改制任务；初步形成了一套能为市场经济提供高效优质服务、发挥协调监督职能的社会服务机制，人才和劳动力市场以及会计师和律师事务所等一批社会中介服务机构得到了较好的发展。同时，还逐步培育造就了一支能够操作这一整套管理体系并不断进行体制创新的机关干部队伍和企业经营者队伍。
六是在地域位置上，原国家批准的青岛开发区面积是15平方公里，因其毗邻前湾港，区位优势明显，我们规划了临港工业和出口加工区。原黄岛区面积200多平方公里， 为整个新区未来的发展提供了比较广阔的空间。我们为配合青岛市工业基地转移，对临近黄岛油港的区域规划为重化工业区，同时，为完善新城区功能，为现代工业的发展更好地进行配套服务，我们在黄岛区内又规划了行政商务、综合旅游、“菜篮子”工程三个功能区。至此，整个新区形成了布局合理、相互配套、优势互补的六大功能区，奠定了现代化新城区的基本框架。整个新区地理位置优越，位居环渤海经济圈内，拥有广阔的内陆腹地，具有建造亿吨以上大港潜力的相对独立的完整口岸，是整个大青岛发展的重要一翼，战略地位十分突出。
综上所述，我们提出建设特区式开发区是开发区自身发展的内在要求，是青岛开发区现实发展的正确选择，我们完全有可能也有条件学习借鉴特区的模式和经验，把青岛开发区的各项事业推向一个新的水平。
三
我们确立建设特区式开发区的发展方向，是开发区发展新的战略抉择，是开发区向更高层次跨跃的历史性契机，是一项富有开创性、挑战性的探索。为把这一战略抉择落到实处，在今后一个时期内，我们将结合自身的实际，以特区为榜样，进一步完善特殊的功能、构筑特殊的体制、优化特殊的政策、营造特殊的环境，使开发区与经济特区一样，仍然作为经济性特殊区域保持旺盛的生机和活力。具体来说，建设特区式开发区应达到以下四个方面的基本标准和工作要求：
1.完善特殊的功能。青岛开发区在今后的发展中，应当同经济特区一样，始终作为开放的“窗口”和改革的“试验田”，重点强化以下四个功能：
一是要成为国内外经济结合的一个连接点。今后要充分发挥开发区的开放优势，坚持“外引内联并举、以内引外、以外为主”的工作方针，坚定不移地抓好招商引资工作。要积极引进世界著名跨国公司到开发区投资办厂或建立地区分部，吸纳国际资本，利用其先进技术、管理经验辐射带动部分国内经济走向国际市场，参与世界分工。同时，要扩大对内开放，努力吸引国内大企业、大集团及要素市场集聚开发区，培育更多地载体与国外企业开展合资合作、真正形成“内地—开发区—国外”互惠互利的经贸合作体系。
二是要成为所在城区的主要经济增长点。开发区作为对外开放的新型区域，具有加快经济发展的诸多有利条件。在促进经济增长的投资、出口、内需三个主要因素中，首先是投资拉动表现最为突出。近几年国内大多地区利用外资呈下降趋势，而青岛开发区继续保持稳定的增长势头，利用外资总量始终占全市的四分之一以上。由于招商引资步伐加快，开发区每年的固定资产投资一直保持高速增长，年均速度在40%以上，具有老城区不可比拟的生机和活力。就出口拉动而言，青岛开发区的产品出口市场已遍及18个国家和地区，出口值占工业总产值的50%以上，并出现了逐年增长的态势，有力地拉动了经济的发展。今后开发区应继续发挥自身基础设施的巨大潜力，积极兴办技术先进、出口量大的临港工业大项目，培育壮大工业支柱产业，有效扩大工业经济规模，尽快形成新的产业优势，成为全市经济发展和产业升级最具活力的增长源，为全市的产业优化升级和经济发展做出更大贡献。
三是要成为国内外贸易的交汇点。青岛开发区内的前湾港位于亚欧大陆桥和太平洋的海陆交会地带，既是我国黄河流域各省市最大的出海口之一，也是中亚、东南亚、东北亚诸国拓展对外贸易的重要中转口岸，目前已发展成为我国最大的进口油中转基地、我国北方最大的矿石中转基地以及我国重要的集装箱和煤炭中转基地。具有形成国际航运中心的优越条件。青岛保税区具有独特的国际贸易和保税仓储功能，港区功能的有机结合将为国内外贸易开辟更为广阔的发展空间。开发区现有贸易企业1000多家，出口加工企业65家，自营进出口企业7家，1998 年进出口总值达到18.4亿美元，对外贸易占全市的比重已达30%以上，已具有对外贸易的良好基础。今后青岛开发区要进一步发挥前湾港和保税区的优势，实现功能互补、联动发展，积极开拓国内外两个市场，大力发展国内外贸易，努力建成区域性货物集散中心。
四是要成为体制改革的“试验田”。建立和完善我国社会主义市场经济体制，就必须吸收借鉴国外的先进经验。在一个较大的行政区域范围内借鉴试验某项管理经验往往会产生较大的震动，难度较大；而开发区已经积累了许多国外的先进经验，在这个区域范围内搞试验比较适合，一方面它的接受能力强，另一方面产生的震动性比较小，能够收到较好的效果。因此，青岛开发区要继续发挥敢“闯”敢“冒”的精神，大胆借鉴世界各国和地区的成功经验，积极地进行探索和试验。同时，中央、省市应当赋予开发区更加充分的改革“试验权”，对于政治经济体制改革中的某些政策措施，先在开发区进行小面积的试验，取得经验后再推广。
2.构筑特殊的体制。要按照与国际惯例接轨和与社会主义市场经济体制相适应的总要求，大胆地借鉴和使用人类共同创造的不带阶级和制度烙印的一切文明成果，积极推进体制创新，努力构筑起一整套更加有利于开放和开发、更加充满生机和活力的行政管理体制、企业运行机制和社会服务机制，以机制活力求得发展动力。
在政府管理体制方面，开发区的行政机构要以促进项目快速膨胀、使企业盈利最大化为目标，更多地采用国际上通行的经济管理体制和机制，充分利用财政、税收、金融、土地等经济杠杆对企业进行调控，为企业发展创造良好的生产经营条件、创造良好的社会环境。因此，开发区要与这一主要任务和工作特征相适应，进一步调整机构，转变职能，提高效率，尽快建立起重点突出、运转协调、精简高效的全新行政管理体制，更好地发挥政府的规划协调和监督服务作用。
在企业经营机制方面，核心是要建立现代企业制度，使企业成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的法人实体和市场竞争主体。由于开发区企业建立时间短、外商投资比重大、包袱轻，大多数企业特别是三资企业采用了较为先进的经营机制，因此，开发区很重要的是要为所有企业创造一个平等的市场竞争环境，让企业获得充分高度自由，自由选择劳动组合形式、自主选择所有制实现形式等等，真正做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。对一些老企业要在坚持“三改一加强”、切实加强企业内部管理的同时，充分发挥开发区的开放优势，学习借鉴外商投资企业的先进管理经验，并把企业改制与合资嫁接相结合，与联合兼并相结合，促进企业经营机制的转换。
在社会服务机制方面，突出的是要把政府机构中承担的社会性有偿服务职能剥离出来，积极发展和完善各类中介服务机构，加快组建协会、商会等行业性组织，更好地发挥中介组织的监督、服务、沟通、协调作用。同时，加强商品市场和要素市场建设，加快构建起功能齐全、机制完善、结构合理、特色鲜明、高度开放的现代化市场体系，增强市场机制对各种经济资源的配置功能。
在人才机制方面，要与开发区的工作任务相适应，按照建设一支高素质的人才队伍、形成开发区特有的人才优势的总要求，建立一套更加完善的人才工作新机制。其中突出的是要在坚持党管干部的原则下，不断完善对外公开招聘、对内竞争上岗的干部选拔方式和以业绩为标准，进一步完善“能上能下、能进能出”的干部管理新机制，与此同时要改革分配制度，把工资报酬与工作业绩和责任风险紧密挂钩，让有突出贡献者合法取得高收入，进一步增加对优秀人才的吸引力。
3.优化特殊的政策。市场经济的平等竞争原则与创办政策“飞地”以让其完成特殊历史使命的做法是并行不悖的，世界上发达的市场经济国家几乎都没有特区。例如，美国开办的各类经济特区就有70多个。创办经济性特殊区域，以优惠政策吸引外资，已成为一种国际惯例。因此，与特殊功能地位相适应，开发区应当享有区别于一般行政区的特殊政策和所在市的经济管理权限。
在机构设置上，由于诸多原因，目前要求开发区机构上对口设置、向一般行政区的旧体制复归的压力较大，这既制约了开发区行政管理体制的创新，也影响了行政工作效率。为保持行政管理体制的先进性，开发区应坚持精简高效的原则，在控制编制和机构总量的前提下，拥有确立内设机构的自主权，并可不与上级机构对口设置。
在财政政策上，从1999年开始，国家赋予开发区的财政返还政策到期，财政收入中很大一部分将上缴国家。而目前的开发区正处在加速发展中，大规模的开发建设需要大量的资金，加之开发区进入还债高峰期，财政面临的压力非常大。因此，当前在中央实施积极财政政策中，应对开发区的基础设施建设给予倾斜，对事关开发区功能完善的重大基础设施项目，比如连接青岛老市区与开发区的跨海大桥等项目，应优先立项、优先安排资金。在收费问题上，应把所在城市管理范围内的各类地方性收费权限全部下放给开发区，由开发区据此自行确定收费标准，逐步减少以至消除各类规费的收取，尽快建立与国际惯例接轨的税制管理体制。同时，国家应支持开发区运用财政杠杆调控区域经济运行，在开发区的地方财力范围内，根据国家的产业政策研究制定一些积极的财政政策，对市场潜力大、发展后劲足的优势企业给予一定的财政支持，促进主导产业的培育发展，培植长远财源。
在金融体制上，开发区大规模的开发建设对资金的需求量较大，对外经贸业务日益频繁，因此迫切需要一批与之相适应的具有贷款权、结汇权的金融机构。目前青岛开发区的金融机构全部为支行，大都无贷款权、结汇权，在一定程度上制约了区内的招商引资和企业经营业务的开展。为进一步完善开发区的金融功能，应积极争取征得上级金融部门同意，或在区内设立分行，或赋予现有金融机构相应的贷款权和结汇权，同时努力引进外资金融机构，为经济发展提供更大的资金支持。
在社会保障体制上，考虑到开发区特殊情况，在省市的统一体制下可以在开发区内部建立相对独立的社会保障体制，开发区可根据外商投资企业承受能力和现有保障金支付的需要，经上级主管部门批准适当降低保险金的征收比例；在保险金的管理上，可在省市统筹、垂直管理的基础上切出一块留存在开发区，设立专门账户，以充实开发区金融机构的存款规模。
在项目审批上，国家对开发区应侧重于实行产业控制，取消对项目投资额度的限制。目前，国家一方面强调要发展合理经济规模，另一方面又严格控制项目的审批权，对开发区新上项目投资额实行3000万美元的审批限制。根据合理经济规模，许多项目投资都在几亿甚至几十亿元。各地由于受审批权限限制，被迫把一个大项目分成若干小项目，这既造成了项目本身的管理混乱，也增加了以后项目再增资的麻烦，从而限制了项目的膨胀发展，不利于提高对外开放水平。
在土地规划上，国家应给予国家级开发区更大的土地使用权。按照新的土地法，国家对全国的工业开发用地应相对集中、实行总量控制，这是必要的，但是在执行过程中不能简单地搞一刀切，应区别对待。特别是已经确定的沿海国家级经济技术开发区，由于它单位土地面积所创造的产值和产生的效益是一般县城区的几倍甚至十几倍，其较高的土地收益率使区域财政收入增长的转移支付能力日益增强，能够拿出较多的资金来支持内陆地区的发展，因此，在土地使用上应给予开发区更大的自主权。
为了更好地鼓励和规范开发区的发展，迫切需要制定全国统一的《国家级经济技术开发区管理条例》，明确开发区在法律上的地位、作用、功能和权限，为开发区健康有序发展创造良好的法制环境。此外，还要注重从开发区内部挖掘政策潜力，着眼于经济和社会发展的实践，加强自身区域性经济政策的研究开发，努力形成具有更强吸引力和辐射力的区域性政策优势。
4.营造特殊的投资环境。项目是开发区的生命线，招商引资是开发区各项工作的重中之重，而招商引资的竞争最关键的是投资环境的竞争。因此，开发区要以投资者获得合法利益最大化为目标，不断完善服务体系，规范政府行为，改进服务方式，提高服务质量，努力营造仿真的国际投资环境，使开发区成为投资成本最低、投资收益最高、投资吸引力最大的地区之一。在今后一个时期，要努力优化新区六大环境：
一是配套先进的基础设施环境。要坚持基础设施适度先行的方针，不断加大区内财政对水、电、交通、通信的投入，特别要坚持可持续发展的战略，着力搞好污水处理、中水回用、垃圾处理等环保工程建设，不断改善城区功能，优化生产、生活的设施环境，为开发区长远发展积蓄后劲。
二是特色鲜明的城区建设环境。按照“新区要有新形象”的要求，强化精品意识，切实提高城区规划设计和管理水平。借鉴国内外先进城市规划工作的成功经验，对新区风貌进行总体设计，对不同区域按照不同功能规划设计不同的特色和风格。进一步强化环境保护意识，高标准地搞好城区绿化、亮化、美化，努力建设一流的现代绿色生态工业园区。
三是高效优质的服务环境。要继续实施以降低企业投资成本、提高投资收益为主要内容的安商富商工程，切实帮助外商投资企业解决实际困难，为企业营造宽松的生产经营环境，坚定外商在开发区投资的信心，促进外商投资企业追加投资、扩大生产，实现以商招商。
四是优惠透明的政策环境。突出的是要依法保障投资客商的合理收益，科学确定企业合理承担的地方性各类费用的征收力度和时限，坚决取消不合理的摊派和收费。要研究运用经济政策，特别是对先进工业项目在土地出让价格上采取“低门槛”政策，在财税政策上给予适当扶持，以此换取源源不断的税收收入，使开发区长远获得更快更好地发展。
五是优美舒适的生活环境。努力营造适合外籍人员及子女居住、教育、医疗、休闲、娱乐的生活环境。
六是安全稳定的法制环境。要加强社会治安综合治理，确保外商的人身、财产安全。要规范管理、依法行政，加强对外贸企业和外商投资企业的规范化管理，进一步完善外商投诉、协调、服务、监督职能，切实维护投资各方合法权益。
总之，我们提出建设特区式开发区，最关键就是要象特区人那样，以敢为人先的气魄，以敢闯敢干的胆识，解放思想，勇于开拓，发扬特区那样的创业精神，努力造就特区那样的辉煌业绩，使开发区在跨世纪的征途上，真正展现特区那样的旺盛生机，把一个功能完善、高度文明的社会主义现代化国际新城区带入二十一世纪。
收稿日期：1999—06—08