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目前，教育智库在我国炙手可热。但“头脑振奋”之余，更需“头脑冷静”。教育智库的相关机构建立起来是否作用发挥就顺理成章、水到渠成？如若不是，智库作用发挥面临何种困境？智库究竟该扮演何种角色？概言之，对于智库，喜悦之外的反思审视，从第一阶段应然层面的价值肯定，转向第二阶段实然层面的影响力发挥探究，在当下显得尤为迫切。 一、教育智库作用发挥的限度 兰德公司、布鲁金斯学会等智库的骄人咨政业绩，往往使人们聚焦于智库施加积极影响的光辉一面。但思维停留于此，则未免失之简单，因为智库作用发挥会受何种影响、智库是否皆能施加积极影响等尚需深入深究。 1.政策过程的影响力限度 智库作用的发挥更多体现在其对政策过程的参与方面。除却智库本身的社会声誉，国家政策过程的开放度，政策问题的复杂度，影响作用于政策周期的哪些阶段——议题确立阶段、方案论证阶段、政策执行或终结阶段，决策方的咨询是“象征性”拟或“实质性”等，皆会影响智库的参与度及作用力发挥。 在此方面，已有学者开展了智库影响力的评估研究。唐纳德·E.埃布尔森曾通过对美国、加拿大两国智库的比较研究，发现两国智库在作用发挥上表现出巨大差异。[1]即便是在同一国家，不同智库作用发挥的方式也有很大不同。智库作用发挥并不是一种全面影响——遍布政策周期全过程，顶多涉及其中一个或几个阶段而已。 如此，可以把对智库影响力的研究，从简单化认可延伸至更深和层面——所“镶嵌”的国家政治体制结构差异、智库是以何种大相径庭的方式作用于政策周期不同阶段、评估智库表现的指标等方面。 2.研究成果的效度 对智库作用的评定，研究成果是重要的衡量指标。国外在此方面提供了很好的注解，“邦克姆”奖由美国亚利桑那州立大学教育政策研究部门和科罗拉多大学的教育与公共利益中心合作创设，旨在为教育决策者和公众分辨研究成果的价值提供参考。从性质上来说，该奖项可谓是“开涮式”的评奖，因为"bunkum"与"nonsense(胡说、废话)"词义相当，指的是一些由智库撰写的毫无意义、让人困惑、欺骗性的和科学垃圾几乎没有什么差别的教育报告。华而不实的研究，往往使决策者无法做出正确判断。[2]当然，奖项作为一种评价机制，某种程度上试图发挥鞭策激励作用，通过严厉的批评，意图使智库产生更好的思想。2006年，在对来自10个智囊团的13份报告进行评价后，只有2份左右的报告基本上通过专家评估。而参与研究的，不乏大腕级智库，如卡托研究所、胡佛中心、曼哈顿政策研究所、弗里德曼基金会等。[3] 通过该奖项评定发现，或源于错误的假设，或存在意识形态、信仰对研究方法的误导，或源于赞助者的利益俘获，或样本选择缺乏代表性，或将多变量导致的变化简单地归于某一变量等等，导致教育智库研究结论谬误或数据分析无法支撑结论。 由此观之，以为设立了智库就可以保障政策质量的想法相当危险。反观被寄予厚望的我国教育智库，唯有对作用发挥的前提条件、逻辑困境进行深刻反思，方有助于智库更好地发挥功效。因此，有必要探讨哪些因素影响着智库作用的发挥。 二、影响教育智库作用发挥的因素 现实中对教育智库的倚重主要在于其技术分析。有哪些因素导致教育智库作用的发挥？ 1.“确定性”的错误预设 对教育智库崇信的背后暗含的是一连串预设：有一个清晰的可以界定的问题，有一个明白无误的目标，可以通过技术理性来解决问题，而智库的分析无疑可以增加政策分析的科学性，并增进共识。 但现实是我们生活在一个不确定性的时代，某些情景下，如涉及价值判断而不是事实判断时，不确定性是不可减少的。以为通过技术分析可以降低不确定性并进而增进政治共识的想法，往往为技术分析提供了“过度的客观性”，忽视了技术分析的政治化——被当作意识形态争论中战略及战术上的资源，为特定立场精挑细选甚或错误地使用、“编造”信息，提供根据。[4]同时，也忽略了增加新的不确定性的可能性。 对前述预设，英国学者科尔巴奇做出回应，挑战了传统认识中“政策是什么、谁制定了政策、在哪里制定政策、政策为了什么”等看似简单已经有了“共识”的回答。传统主流范式认为，政策即政府的决定，好的政策是政府能确立正确的政策目标，用恰当的手段实现它。但在“渐进”决策与“理性”决策的争论中，林德布洛姆批评了将政策视为追求实现已知目标的最佳路线的观点。他主张政策分析是有限理性而非全面理性的，对好政策的检验，与其说是实现了已知目标，还不如说是人们对实现这个决策过程的一致同意。[5] 为制定出好的政策而诉诸专家并不能解决问题，因为不存在单一的专业领域，需要运用的专业知识往往是不同种类的，因此也会有不同的方式来定义问题。此外，不仅不同的专家对同一政策问题的回答不同，甚至也不能设想这是同一个问题。专家不仅是在回答问题，同时也在构建问题，这也不是一个中立的过程，包含着对资源分配的暗示。问题被建构的方式是与谁负有政策责任、结果会产生什么样的资源主张紧密相连的。[6] 总之，传统范式把制定政策作为方向，将政策视为对目标的系统追求，结果便成为关注重点。新范式则将政策视为一个过程，关注交互作用。新旧对立的背后反映的是不同的观察维度。垂直维度聚焦“谁制定政策”、可欲结果(目标)、整体性体系的逻辑，水平维度关注“谁参与政策过程”、制定过程、参与者逻辑。垂直维度提供着合法性，水平维度提供着合理性(效力)。[7] 换言之，当我们聚焦于“为政策的分析”(study for policy)——“设计出好的方案”时，恰恰忽略了“对政策的分析”(study of policy)——“如何做出好的政策选择”。而后者更为重要，因为制定政策与其说是门“建筑学”，不如说是门“外交学”。[8]走出关于确定性的迷思，也就为教育智库作用的发挥确立了一个比较合理的定位。 2.“政治论”与“技术论” 政治与行政二分的观念带来的后果之一即是混淆政治与政策的关系，以为两者存在泾渭分明的界限。现实情况是，所有的政策制定都必然要涉及政治，有时政治和政策也会发生冲突。[9]因为政策关注结果，而政治与过程有关。政策只是一个决定，而政治则涉及协商、谈判、博弈、妥协。决策的后果关涉“谁获益、谁受损、谁生存、谁死亡”，技术分析被错误地利用，将导致坏的决策，继而是僵局。 当对政策的考量遮蔽了政治，将决策的责任置于专家身上时，便陷入“技术统治论”的幻想。[10]“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”，[11]已经点明了其中蕴含的道理。 技术统治论者相信，降低科学意义上的不确定性必然导致降低政治上的不确定性。但问题并不简单，小罗杰·皮尔克形象地引入“龙卷风政治”与“堕胎政治”来说明，在差异化的决策情景中，技术分析能否起到作用。“龙卷风政治”指当有报告称龙卷风要来时，科学分析(是否真的要来)对决策(是否需要迅速撤离)所能起到的重要作用；“堕胎政治”则借指一种充斥不确定性、低价值共识为特征的决策环境。在此情景下，科学分析对有效决策贡献甚微，因为问题远非一个科学问题，只能通过政治过程(如政治辩论等)得以解决。[12] 智库研究是一种政策分析，不妨再从政策分析的价值层面加以探讨。德博拉·斯通关注价值的重要性，意图说明政策分析人士或决策者必定会将自身的价值带到相关内容中去。因此，要将政策分析看作政治主张本身，而不是赋予其作为普遍真理的特权。因为人们用来设定政策目标、界定政策问题和判定政策方案的每一个分析标准都是具有政治意义的构造；从而批判了那种以为通过理性分析就可以找到一个共同标尺的传统认识，并揭示出这些范畴本身所充满的悖论，而悖论常常只能通过冲突的政治过程来予以消解。[13] 在教育领域中，中等教育“升学”与“就业”、培养尖子与面向多数、高等教育学术性与职业性、人才培养的博与专、高考区域公平与考试公平、减轻负担与保持难度、统一考试与选拔专才的两难问题，表现的即是一种“鱼与熊掌无法兼得”的困境。此外，分省定额、招生属地化、异地高考、异地就学等迟迟难以解决，反映的何尝不是单一价值诉求的局限，以及既得利益与新生利益诉求间的政治博弈。因此，对于悖论、两难问题，贵在将其视为一个政治过程，创设一种博弈互动的机制。 由此观之，缺乏对政治过程的足够关注，使智库充当技术专家的角色。只会促成对问题狭隘的纯粹技术性分析。当提高科学分析客观性的同时，便贬低了价值观的重要性。同时陷入一种误区，即假定政策分析是一种可以得出公正真理的客观、科学的形式。 回到现实，我们会发现一种改革“内卷化”的现象：采取措施改革了，但结果没变，于是继续改革，结果“为了改革而改革”。事实上，这已经超出了单纯的智库技术分析可以左右的范畴，因为“议题往往会变成政策过程不同环境下的人质”，议题的标签即便仍然相同，但内容却在不断变化。结果，看起来为最初界定的议题而辩论的政策制定者，实际上为那些对他们自身更重要、有利的其他问题而辩论。[14]毕竟再合理的分析，往往也会受分化了的部门利益(包括委托人利益)、结论被考虑的政治环境的干扰。外部的政治考虑往往是影响产生合理建议的更为关键的因素，考虑环境因素愈少，冲击政策建议的因素愈不确定。如果研究报告不能与公众信念的当前方向一致，科学分析往往会在“媒体狂暴”面前败下阵来，而纯粹的“客观”分析也将很快被排除出决策层的视野，因为官员除考虑报告的技术有效性外，还须考虑对民众的吸引力、对个人职业前程的影响等。[15] 目前，国内学者已着手尝试回答一个反直觉性的问题：政策变迁反过来会否影响专家参与，意图揭示政策变迁和专家参与之间的因果关系。研究涉及这么一个问题——专家的研究是一回事，研究成果会否被决策层采纳则完全是另外一回事。除却专家个人能力要素(研究能力、影响渠道)外，政策变迁的属性要素——体制内的利益受损者、观点接受者、知识复杂性等，都会对专家行动策略选择(发挥影响力)产生影响。[16]这已经跳出单一的技术理性逻辑，开始考虑背后政治过程的影响，而这正是目前教育智库作用发挥应充分予以重视的。 3.“民主论”与“精英论” 从对智库的倚重看，主要以精英视角为主，假定精英可以代替公众做出选择，在“精英论”与“民主论”间，价值天平自然地倾向于前者。 不能否认的是，智库政策分析的方法论必然会带有某种规范性选择，涉及价值标准。而对公共利益的定义可谓千差万别，无论智库专家多么精通某个领域，都不能将其价值立场强加于公众。[17]因为现实中的情景更为复杂，可能兼具“龙卷风政治”与“堕胎政治”双重特征，存在不可减少的不确定性，知识本身或许具有争议性，在目标和方法上甚至会存在强烈的价值冲突等。 反映在教育领域的问题，越来越需要一种复杂性思维，需要“跳出教育看教育”，这已绝非单一领域专家即可轻松解决。鉴于民众参与决策的不易，能否为普通公民留有一席之地，使各种利益得以聚合与表达更值得关注。在此情况下，重要的便是评价科学分析能否对民主过程做出贡献。[18]因为技术论范式并不必然排斥民主论范式，对决策科学化的强调，不能以牺牲决策民主化为代价，缺乏民主价值观的技术高超的分析往往是缺乏建设性的分析。 换言之，分析的理性方法仅构成解决问题的一种方法，且经常不是最有效的方法。定量分析、成本效益分析等往往使专家将注意力放在演算、预测上，而大众的关切和政策情景则淡出视野。 特别是忽视改革的道德要求和政治实用性——相互冲突的信仰和非理性定位不是变态而是政治系统的固有事实，[19]政治系统被既得利益集团的规制俘获、结论被考虑的政治环境等等，只会高估智库分析报告说服力的价值观，而低估决策者、民众价值观的重要性。在以价值中立谎言与技术理性神话意图增进政策合法性的同时，也往往使分析越来越背离民主价值理念。严重的精英化倾向，使政策分析非但不能解决利益分歧，反而会强化不公，构成“专家暴政”。 后实证主义分析范式的出现，使实证向解释转变，强调沟通理性、协作理性，重视对话和论辩的价值，重新定位专家的作用(为决策者，同时也为利益相关者提供支持，协助创建对话环境)，由对专家专业知识的强调转向关注利益相关者自身的知识运用。[20]概言之，在专家精英决策与大众协商决策间需保持一种必要的紧张性，实现咨询民主与协商民主的统一，方有助于推进教育治理的现代化，实现决策的科学化与民主化。 三、角色定位：“倡导辩护者”或“诚实代理人” 对教育智库该扮演何种角色，常见观点是：一类是不卷入政治，充当技术人员，作纯技术分析；另一类是扮演更为激进的角色，积极参与政策倡导。那么，教育智库的角色定位是否即是一种非此即彼的选择？ 1.两难困境 一方面，从教育智库的作用发挥看，不受政治压力影响、保持分析的独立性是发挥“旁观者清”功能，作为“外脑”存在的价值所在；另一方面，如前文所析，对政治过程的忽视，从影响力角度看是致命的。因为，除却问题本身存在的价值悖论外，官员也更侧重有限的技术性分析，以方便实施。当然，不是必须要在技术狭隘和政治激进立场问做出选择。优化技术分析，同时增强人际关系，使分析吸引决策者也是可能的。不过，这似乎有把问题简单化的嫌疑。为此，需要更细致的分析。 2.专家角色定位的启示 借鉴国外有关专家角色的研究，可以丰富智库角色定位的认识。罗杰·皮尔克从民主政治和科学观点两个维度，结合决策情景的不确定性程度和价值共识程度，阐述了专家在政策和政治中的理想化角色，并以一个“以不同方式向询问者提供就餐信息”的简单故事，点出专家可扮演的四种角色： 一是作为“纯粹的专家”，提供健康饮食的特性，至于客户如何选择，是他自己的事。二是作为“仲裁者”，如客人问，“离这里最近的餐馆有多远”、“在哪可找到最便宜的餐馆”等，仲裁者随时准备回答，但并不告诉决策者该偏向哪种选择。三是作为“观点的辩护者”，即试图说服客人去某一个特定餐馆吃饭。通过提出某种选择优于其他的理由，告诉客人该喜欢什么(不排除存在私益而故意诱导的情况，如自己的亲朋在经营着某家餐馆)。四是作为“诚实的代理人”，提供附近所有餐馆信息，让客人自己进行缩小范围的决策。该类型的特征是努力扩展决策选择的范围，赋予决策者选择的自由，使其可以根据自己的偏好和价值观去决策。 需指出的是，上述类别间的界限并非那么分明，而是一个从严格地缩小选择到扩展选项的连续谱。表面上，前两种角色并不关心特定决策，只是发挥信息资源的作用。但正如科学研究不能做到与科学应用分离一样，两者经常会滑向“秘密的观点辩护”。观点辩护者试图操纵特定决策，而政策选择的“诚实的代理人”则赋予决策者选择的自由。[21] 相比较而言，罗杰·皮尔克还是倾向于“诚实的代理人”角色。因为专家的分析往往难以做到价值中立，尽管基于特定立场的政治辩护对健全民主很重要，但可能会缩小决策范围，而“诚实的代理人”则尽可能地拓展决策选择，为解决问题提供着新的可能。专家角色选择带来的启示是，智库在角色定位上，除观点辩护倡导外，还应尽可能地拓展决策选择，这是应予以考虑的重点所在。 3.分类定位与联盟互动 教育智库，大体可分为官方智库、非官方智库。非官方智库，特别是大学智库完全可以超脱一些，扮演“诚实的代理人”角色，从而使认识更全面一些，拓展决策空间，为问题最终解决提供更多选择；官方智库，有着较为顺畅的联络渠道，为其扮演“政策企业家”角色，在政府与社会、官方与学界间“穿梭”互动，为沟通观点、凝聚共识、政策倡导提供了便利。此外，官方智库、非官方智库间确立联盟伙伴关系，也可纠正“观点辩护倡导”失之片面的不足。 换言之，区分不同类型(官方与非官方)智库特长优势所在，分类角色定位，或不同类型智库开展联盟互动以优势互补，都是弥补智库角色定位偏失的可取选择。 教育智库的建立并不意味着其功能的正常发挥，对教育智库的倚重，回避不了的是一系列有问题的预设及作用发挥的困境，特别是决策者和研究者之间现实主义和理想主义的“两种文化”的差异。对教育智库作用的质疑，并非是诋毁对教育问题做精确分析的必要性，而是通过将智库研究置于政治环境中，增强对智库研究功能局限性的理解。 对技术理性的质疑、对政治过程的强调、对智库创设民主协商平台的呼吁、对智库角色定位的分析，皆是为了走出技术统治论、精英化倾向的“专家俱乐部”“迷墙”，更多关注政治过程、民主价值观，重新反思角色扮演，并倡导一种参与式政策分析模式，为利益相关者的利益聚合与表达创设平台、提供支持。如此，方能使智库走出替公众作价值判断的合法性危机，实现其应有的功效。