广州地理研究所 广东省广州市 510070
摘要：土地规划管理作为城乡规划工作的中重点控制与实施手段，对规划方案的整体实现具有极其重要的作用。在房地产市场经济不断升温的当下，控制土地规划管理工作成为了最具有挑战性的工作之一。
关键词：土地规划管理；规划实施
前言
随着我国房地产经济的不断升温，小区建设作为房地产资金回收最便捷的方式，受到了广大房地产开发商的热爱，以至于在我国经济发展的很长一段时间里，城市中建设得最多的建筑物就是居民住宅。但这样单一的建筑体系对城市的整体经济发展是否有益？这个问题成为了当下规划设计师当下工作内容中最大的悖论点。一方面，城市房地产行业的发展能迅速提高城市的整体经济收入，但经济的单一体制也势必会导致未来城市发展的格局的局限化。因此，针对这个问题，笔者将根据自身的工作经验进行详细的分析，并提出自己关于土地规划管理与城乡规划实施关系的相关思考，以期为同行的工作人员提供相关借鉴。
1两个规划的核心矛盾与原因分析
1999年颁布的《土地管理法》对土地规划与城乡规划的相互关系进行了规定，即土地规划
定规模，城乡规划定布局。在强化规划的战略引导地位和全面统筹作用的指导思想下，城乡规划和土地规划不断变革、逐步渗透。2008年开始施行的《城乡规划法》，宣示打破城乡二元，加大农村地区的规划覆盖力度，协调城乡空间布局；2008年发布的《全国土地利用总体规划纲要》则提出严格控制城乡建设用地总规模，加强建设用地空间管制。两个规划编制内容上的重复交叉，使其核心矛盾已从建设用地规模蔓延到建设用地空间布局。
1.1 土地规划的指标分配与城市规划的科学性
在近几年的城市规划学术交流活动中，很多学者或管理者都发出了科学性很强的城市规划却要受制于几乎没有科学性的土地规划的感慨，认为城市规划的上报审查要以土地规划制定的建设用地规模指标为依据，削弱了城市规划本身应有的科学性和严谨性。
1.1.1 两规冲突的深层次原因缘于中央对地方的约束
无论是城市规划还是土地规划均由同级人民政府组织编制，部门协调和上报程序也基本相似。理论上讲，既然编制主体是统一的，那么两者在城镇建设发展目标、发展规模的选择上应该是一致的。但实际操作中两规对接困难的问题始终存在，除开部门偏见、技术标准差异外，土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根本原因。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆土地规划不仅在编制上受到上位规划的严格
约束，在实施上也受到国家、省级政府的监督和约束。土地规划管理的一项核心工作是新增建设用地（农用地转为建设用地）管理，而每年的新增建设用地计划由国土部拟定后向各省分解，省再分解到地级市，可以想见，地方政府应先争取到足够的新增建设用地计划，才能开展本年度的新增建设用地报批，而新增建设用地审批的权限在国家和省级土地行政主管部门。因此无论是新增建设用地计划的争取还是随后的用地审批，地方政府均要受到国家和省级政府的统一管理和控制。
1.1.2 城市规划的科学性在圈地热中已很难保证
自1990年代的土地有偿使用制度和“分税制”改革始，以土地为重要的融资手段，地方政府积极修编城市规划，快速推进城镇空间扩张。脱离实际的人口和城市化水平预测，已使城市规划的科学性受到广泛质疑。针对地方政府做大城市人口规模、通过城市规划修编实现圈地的倾向，2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），要求严格控制建设用地总量，严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。
1.1.3 建设用地指标分配的初衷是约束地方圈地热
土地规划的指标分配，是中央通过各级土地规划的编制统一管控全国建设用地规模的重要
手段。由于各地的土地规划均由本级人民政府组织编制，在做大城市用地规模上与城市规划的导向一致。但土地规划在建设用地总量、中心城镇的建设用地规模的确定上受到上位规划的严格约束，特大城市中心城区的土地规划甚至需要上报国土部审批备案，因此，土地规划与城市规划在城镇建设用地指标上冲突，恰恰反映了中央对地方无序扩张的打压。全国土地规划纲要向各省分配建设用地指标，而每个省份所掌握的建设用地指标远远不能满足所辖地市汇总后的建设用地需求，最终每个城市分得的建设用地指标，取决于它在本省经济发展中的地位和重要性。土地规划的指标分配，体现了自上而下的控制思路，不一定科学，但在当前以土地资源换取经济高速增长的环境下，却是有效的手段。
1.2 建设用地布局的集中与分散之争
建设用地布局集中性体现了建设规划工作的集中布局概念，在历次的城市规划发展纲要中都提到了居民城镇化，城市工业园区化的集中概念。但在实际的城市发展历程中，分散式的城市格局是城市居民价值取向的直接体现。因此，建设用地在功能上的集中与分散关系，是城市规划工作实施中的难点问题所在，主要原因在于以下几点：
1.2.1 土地规划图保留了细碎无序的现状建设用地
城市规划体系中，现况具有建设能力的建设用地多数具有无序的属性。这一部分原因是源自于当下的城市发展中，经济发展的幅度呈现阶段性的变化，在这起伏的过程里，部分建设用地由于价值取向的诉求导致了发展与建设的搁浅。此外，在当下的城市发展模式中，居民用地拆迁成本的提高也是导致建设用地无序化的主要原因之一。在我国国民文化不断巩固的当下，城市居民区具有很强的地域属性，难以被改造与替代，这也成为了当下城市布局统一化的难点之一。
1.2.2 编制层级的下移导致土地规划图面表达的细碎
在乡镇体系的规划系统中，具体的规划权利源自乡镇政府的主管部门。在当下的权证体系下，乡镇部门具备区域发展的规划权利的同时也欠缺了对城市规划发展的眼界与格局概念。因此，对整体的区域规划的整理意念相对较为薄弱，导致区域内用于经济发展的相关建筑的布局呈现散乱式的结构。
1.2.3 禁建区和限建区将是两规建设用地布局冲突的重点
既往两规冲突中，城市规划的城镇建设用地布局大于土地规划所能安排的城镇建设用地规模，新一轮土地利用总体规划通过引入城镇扩展边界概念较好地解决了两者相互衔接的问题。依据国土资厅发[2009]51号文，按照土地利用总体规划确定的城镇建设用地面积指标，划定城镇建设用地规模边界；为适应城镇建设发展的不确定性，在规模边界之外划定扩展边界，在保证城镇建设用地规模不变的前提下，允许在扩展边界内进行布局形态的调整。扩展边界和规模边界的引入使得两个规划在城镇建设用地发展边界的划定上容易取得共识，但禁、限建区内的建设用地的安排将成为两者衔接的难点。被划入禁限建区的土地多是大面积的农用地和城市山水资源保护区，也是新农村建设、乡村旅游和旅游地产的选址区。土地规划除对基本农田的保护是刚性外，对其他划入禁限建区土地上引入建设项目的控制相对较松。
2 结语
在本文中，笔者通过对当下土地规划管理与城乡规划实施的关系进行详细的分析。得到了当下城市土地规划管理中的工作难点所在。由于时间仓促，笔者希望这篇文章能起到抛砖引玉的作用，引发读者关于土地规划更多的思考内容。
参考文献
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[3]李晓江.总体规划向何处去[J].城市规划，2011（12）：28-34.
论文作者:罗宇
论文发表刊物: 《建筑学研究前沿》2017年第10期
论文发表时间:2017/9/30
标签：建设用地论文; 土地论文; 城市规划论文; 城市论文; 规模论文; 城镇论文; 边界论文; 《建筑学研究前沿》2017年第10期论文;