城市化和非农化：中国乡镇企业职工养老保险体制的设想，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,企业职工论文,乡镇论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当我们跨进21世纪门槛的时候，中国的社会结构变迁也提出两个巨大的挑战。其一，由于长期实行的城乡分离的户籍制度，中国的产业结构和城乡结构发生严重的背离。到1998年，在国内生产总值中，农业的比重已经降到18%，农业和非农产业的产值比例结构是18:82，但农业和非农产业的劳动力比例结构仍然是49.8:50.2，而乡村和城市人口的比例结构是30:70。城市化水平如此严重地滞后于工业化水平，这在世界现代化历史上都是很罕见的。不仅1.25亿乡镇企业职工至今依然是农民身份，就是已经在城市就业的约6000～8000万民工，在统计上和体制待遇上也依然属于乡村人口。其二，由于生活水平的改善，中国的人均预期寿命显著提高，加之长期实行人口控制政策，特别是在城市实行严格的一胎化政策，中国在还没有完成工业化的时候，已经过早地提前进入了老龄化社会。到1999年，中国已经达到或超过了老龄化社会的临界点，即60岁以上人口占总人口的比重已经超过10%或65岁以上人口已经达到7%，据1998年1‰人口变动抽样调查，中国的负担老年系数已达到10.89%。在城市中，这种情况就更为严重。
这两大挑战，从城市化和老龄化的不同角度，提出了约2亿乡镇企业职工和进城就业民工的养老保障问题。这一问题还由于1999年城市社会养老保险体制改革的一项重大举措而变得更加紧迫和具体化了。1999年，根据政府新的法规，为了保护职工的合法权益，建立公平的市场竞争环境，城市社会基本养老保险从原来的国有部门强制性地扩展到城市一切非国有就业部门。但问题在于，在城市就业的6000～8000万民工，其工作的流动性很大，而目前在不同所有制部门和不同地区之间，还没有建立起社会养老保险帐户的合理有效的转移机制。另外，如果城市民工被纳入了社会养老保险体制，乡镇企业职工显然难以再游离在社会养老保险体制之外，因为这两方面之间的流动太频繁了。目前从操作上来看，由于利益协调和管理上的问题，把乡镇企业职工也纳入城市社会养老保险，几乎是没有可能性的。所以，只可能有两种选择：一是将进城民工纳入城市的统一社会养老保险体制，而为乡镇企业职工设计有差别的社会养老保险体制；二是为进城民工和乡镇企业职工建立专门的与城市有差别的社会养老保险体制。
由于中国的地区差异很大，乡镇企业的发育程度和职工的一般收入水平都有很大的不同，在社会养老保险方面，各地也都有一些自己的作法，所以本文不想讨论那些具体的缴费方法以及缴费标准的测算，因为那样很容易陷入无法理清的争议。本文的讨论，主要侧重于建立乡镇企业职工社会养老保险体制应当确立的基本原则。
一、坚持制度创新要以实践经验为基础的原则
关于制度的起源，在理论界历来就存在着很大的争论。争论的焦点在于：一项有效的资源配置制度的形成，究竟是学者和政府从理性原则出发设计和建立的，还是从实践的交易和交往关系中自发产生的，政府和学者的工作不过是把有效的经验作法制度化和完善化。从社会发展的现实和学术界的争论结果来看，人们愈来愈倾向于后一种观点，即认为任何一种有效的资源配置制度，都要经过实践中利益主体间的多次博弈才能逐步形成，也只有这样确立起的制度，才能是比较节约交易成本并具有较好的操作上的可能性。因此，乡镇企业职工社会养老保险体制的设计，不能无视已有的经验作法而另起炉灶，也不能完全套用一种假定的理性原则，必须在认真总结各地已有的乡镇企业职工社会养老保险经验的基础上，来设计一种能够被普遍接受的、与目前的经验作法有所衔接的制度。在新制度建立的过程中，要特别防止地方政府因改变原有的制度承诺而丧失信誉。
二、坚持社会保险的原则
在为乡镇企业职工提供养老保险服务时，有一种设想是，能否使乡镇企业职工的养老主要依赖商业保险，或者个人储蓄保险和家庭互助。从发展的效率原则看，并不是没有这种可能性。例如香港已达到人均收入很高的水平，但多数非公务员领域和中小企业，其职工多数都还是依赖储蓄养老或商业保险养老。但是，关键在于建立一种体制的目标是什么，这一目标与现有的社会结构是否具有相容性。
社会保险与商业保险的最大区别是，社会保险的目标是社会公平，它的机制是抑富济贫、调剂余缺，人们缴纳的社会保险分摊费（或税）根据收入而有所不同，但享受的社会保障标准是根据同样的原则，也就是说，社会保险的收入是具有转移支付的功能的；而商业保险的目标是规避风险，人们根据要规避的风险的大小而缴纳不同的保险金，因缴纳不同的保险金而享受不同的保险赔偿权利。
中国是一个社会主义国家，老有所养既是一种体制目标，也是一种传统文化积淀的社会心理要求。在社会养老保险缺位的情况下，遇到个人或家庭无法抵御的养老风险，实际上仍然需要国家财政或集体出钱以社会救助的方式给予帮助，而国家财政最终还要依赖各种税收。各国的实践都证明，具有专项使用目标的税收（如社会保障税）要比一般税收（如所得税、增值税）更容易征收。而且，在市场化的过程中，单纯由国家和集体来承担养老的责任已经不太可能了，所以必须建立起一种与市场经济相配套的社会保障成本的分摊机制。这种分摊机制，在经济增长情况较好的时期，也许容易被人们所忽略，但在经济低迷的时期，就会突出地显示出它的重要性。亚洲金融危机以后，很多亚洲国家和地区都加大了完善社会保障体制的力度，原因也在此。所以，中国乡镇企业职工养老保险体制的设计，可以借鉴商业保险的某些运作机制，加强基金自身规避风险的能力和提高运作的效率，但是还是应当把社会保险作为体制设计的原则和出发点。
三、坚持低水平、广覆盖的原则
社会保障制度的建立、在工业化的高增长时期往往变得更加迫切，因为工业化带来的各种社会问题使社会冲突尖锐化了，所以需要完善的社会保障体制来协调利益关系。但人们建立社会保障体制的时候，往往容易从当时的经济增长情况出发，而后来的发展则使社会保障成为经济增长的沉重负担，产生社会保障基金入不敷出的“福利病”。
经济增长和社会保障遵循着不同的发展规律：经济增长是有周期性的，有繁荣也有萧条，而社会保障是刚性增长的。一个国家在起飞阶段，经济增长速度会很快，但随着经济总量的基数变大和市场竞争的激烈，经济的增长速度会有所放缓。对于起飞过程中的发展中国家，5%的增长率可能已经是低速度了，但对于发达国家来说，3%的增长速度就是高速度了，4%的增长速度可能就是经济过热了。社会保障支出与经济增长的一个很大不同，就在于社会保障的水平只能上难以下，在经济增长放缓甚至出现负增长的情况下，社会保障支出依然会增长，谁想改变这种规则，就必然触及各种利益群体的敏感神经，轻则是大规模的抗议，重则是政府下台，这就是社会保障的“陷阱”。某些福利国家的问题已经是前车之鉴，而中国自己这方面的问题也不谓不严峻。中国的国内生产总值，1991～1995年平均每年增长11.6%，1996～1998年平均每年增长8.7%，但与此同时，国有经济单位的保险福利费用总额从约900亿元增长到近2500亿元，增长了1.8倍，而且退休人员的比重增加的很快，退休与在职人员之比从1985年的约8:1演变为目前的约4:1。
另外，劳动力成本也应当是一个考虑的因素。在全球化的趋势下，比较优势成为竞争的关键所在。中国在资金和技术方面都不具有突出的比较优势，具有比较优势的是劳动力供给充足，而且成本较低。但是，目前中国国有企业各种涉及保障福利的提取额目前已经占到工资总额的约50%，如果计入各种企业保障福利设施和人员的投入，目前工资外的人工成本大约占实际工资成本的80%以上。在这种情况下，就人工成本的比例关系来说，国有部门也几乎已丧失人工成本的比较优势。
考虑到以上的因素，中国在建立乡镇企业中国社会养老保险体制的时候，起点相对来说一定要比较低，以便给以后的发展保留较大的弹性空间，但覆盖面要广，否则就很难具有社会保障的功能。
四、坚持城乡资源配置公平合理的原则
在中国建立统一的社会养老保险体制，应当是完善社会保障体制的最终目标。但是，必须考虑到中国城乡之间存在的巨大的发展差距和长期以来城乡分割的现实。在中国改革开放以前，由于国家实行优先发展重工业的战略，所以长期实行通过压低农产品价格为工业提供积累的作法，这也就是学术界所说的，在工农业产品之间存在着巨大的“剪刀差”，农业的利润流向工业。其结果是，农民的生活水平长期得不到提高，农民的生产积极性受到打击，对农业的汲取成为竭泽而渔。改革开放后，农民生产积极性的调动，也正是从放权让利、提高农产品价格开始的，这是农村改革能够首先获得突破和成功的关键。近几年农村消费市场难以启动，仍然与农民收入水平提高缓慢，农业生产比较利益过低有关。
在为已经转变成工人的农民建立社会养老保险体制的时候，必须坚持城乡资源配置公平合理的原则，防止在社会保障领域出现新形式的“剪刀差”。例如，在现有的社会统筹和个人帐户相结合的社会养老保险体制下，大量到城市就业的民工或到发达地区乡镇企业就业的落后地区民工，他们在返回农村和原来居住的地区时（尽管可能相当多数不返回），能够带走的只是他的个人帐户部分，而他在社会统筹方面的权利则完全丧失。这就是使很多民工对社会统筹的贡献留在城市或发达地区，而他们作为贡献者却与这贡献应当享受的权利无缘。而且，这种体制缺陷也给企业老板逃避社会保障征收留下借口，因为老板们更能够在保护职工利益的名义下，把对社会统筹贡献的部分在老板和职工之间分享，而职工当然是与其得不到全部，何不如得到部分。
因此，必须设计一种城乡资源配置公平合理的机制，在各利益主体之间建立起一种利益的平衡，而做到这一点，在技术上并不存在不可克服的障碍。
五、坚持有利于城市化的原则
在21世纪，中国的城市化是一个大的趋势，任何一个国家的城市化水平都不可能长期滞后于工业化的发展。在即将出台的国民经济和社会发展第10个“五年计划”和未来15年的长远规划中，城市化将会成为国家重大发展战略的选择之一。中国城市化的任务，不仅是要把几亿农业劳动者转变为非农产业劳动者，而且是要把几亿乡村人口转变为市镇人口。
进入20世纪90年代以后，随着乡镇企业的产业结构调整，资本和技术替代劳力的趋势明显，乡镇企业吸纳劳动力的能力开始降低，而由于城市化的滞后，乡村工业化地区目前还缺乏工业以外的服务业就业机会，这样农民外出务工经商就开始成为农村剩余劳动力的转移的主渠道。但是，社会保障制度的不健全以及与此相连的户籍制度的障碍，造成了社会成本很高的民工们的“钟摆式”返乡流动。
在设计乡镇企业职工社会养老保险体制的时候，尽管基于目前的现实，可能必须建立一种起点比较低的（或个人帐户部分比例较大的）、与城市社会养老保险体制有差别的新体制。但是，从城市化发展的总趋势来看，这种新体制必须考虑到与城市社会养老保险体制的衔接，必须找出一种社会养老保险帐户在城乡之间转移的有效办法，要防止使建立起的新体制成为城市化的新障碍和城乡之间新的制度壁垒。
六、坚持有利于形成劳动力市场的原则
在中国市场化的改革过程中，涉及到物的市场比较容易建立（如商品市场），但涉及到人的市场（如劳动力市场）就比较难形成，因为这将触及现有的利益格局，影响到很多人的既得利益。劳动力市场难以形成的主要原因之一，就是非国有部门缺少社会保障待遇。很多在非国有部门就业的人员，尽管工资可能高一点，但往往是在吃“青春饭”，没有养老保障，对生活的未来前景缺乏安全感。而很多国有部门尽管冗员很多、人浮于事，甚至已经停工停产，工资都发不出来，但下岗职工即便已经找到了新的工作，也仍不愿意与所在单位解除劳动合同，其根本原因，也是顾及以后的养老问题。所以说，在非公有制企业中建立起普遍的基本养老制度，是形成真正的劳动力竞争市场的一个必要条件。
新的乡镇企业职工的社会养老保险体制，应当是比现有的社会保障体制更有利于组织效率的，同时，新体制应当有利于劳动力市场的形成，有利于劳动力在城乡之间、在不同地区之间和在不同所有制单位之间自由流动。所以，新体制的设计，应当从中国总体的社会保障体系的角度，考虑乡镇企业职工社会养老保险体制的位置和功能，设计好它与总体系的其他部分的衔接、协调和配合，防止在城市职工、本地民工和外地民工之间出现新的劳动力市场的制度障碍。
为乡村企业职工，或者说为所有农民户籍身份的非农劳动者建立基本社会养老保险体制，还由于城市化和非农化的加快而变的非常迫切了。实际上，在中国的二元经济社会结构下，保障和福利长期以来都是向城市居民倾斜的，这种政策的一个假定，就是农民拥有土地，农民只有就业不足，没有真正的失业，土地是农民的最后保障，而城市职工一旦失业，就没有任何赖以生存的生产资料。然而，生态环境的恶化、城市和工业发展对耕地的占用、农村人口的增加、农产品市场风险的增加……都使土地对农民的生活保障功能受到削弱。大量的实证调查研究结果都表明，在城市化和非农化的大趋势下，在比较利益的驱动下，对于大多数到非农产业就业的农民来说，这是一条不归路。中国目前的消费市场在强刺激下依然低迷疲软，也说明最广大的消费群体对未来的生活保障存在着不稳定的预期。在某些情况下，民众的心理因素会对经济形势产生难以预料的重大影响。因此，为农民身份的非农劳动者建立基本社会养老保险体制，对于稳定目前人们的未来生活保障预期是十分必要的，也为在农村建立社会保障安全网开辟道路。