论我国宏观调控法律制度，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,法律制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，改革开放后，随着经济体制改革的不断深入，计划体制进行了全面改革，其职能已发生了根本性变化。党的十四大在总结实践经验的基础上，确定了社会主义市场经济体制改革目标，并提出了加快宏观调控法律建设的任务。在这个条件下，如何建立科学的宏观调控法律制度，以加强和改善宏观调控，保证宏观调控的权威性和有效性，促进国民经济健康发展和社会全面进步，是摆在我们当前和今后一个时期工作中的重大课题。
一、关于宏观调控法律体系
建立健全宏观调控法律体系，是宏观调控法制化的前提和基础。改革开放以来，特别是确立社会主义市场经济体制改革目标以来，我国宏观调控立法工作取得了很大进展，但与社会主义市场经济发展的要求相比，还有很大的差距。因此，当前迫切需要加快宏观调控法律体系建设。
（一）宏观调控法的概念及规范的主要内容
宏观调控法，是指各种规范和调整宏观调控关系的法律的总称。宏观调控法的立法目的，是要将国家的宏观调控行为，包括宏观调控的主体、任务、手段、程序、法律责任等一系列问题纳入法制的轨道。其规范的主要内容是：
1、宏观调控的主客体。由于市场经济条件下的宏观调控已从过去直接的计划管理转变为间接调节，因此，宏观调控的主体是国家，企业和其它社会经济组织（以下简称企业）作为独立的实体和市场竞争主体，不可能成为宏观调控的主体，而只能成为宏观调控的客体。
2、宏观调控的任务和总体目标。市场经济条件下，宏观调控与市场调节一样，其作用范围是覆盖全社会的，但与市场调节不同的是，这种调控是一种“有形的手”，它的任务是要纠正市场的自发性、盲目性和滞后性，弥补市场的缺陷和不足。因此，宏观调控的总体目标是要保持经济总量基本平衡，促进经济结构优化，提高国民经济的整体素质和效益，保持经济和社会的协调发展。这是经济总量的均衡，而不是微观经济单位企业或局部地区、部门的局部均衡，更不是对某些个别行为和现象的直接干预和处理。
3、宏观调控的手段。宏观调控作为政府对整个国民经济综合的总量的调控，其调控手段必然是综合性的。既包括经济政策，也包括计划的，甚至指令性计划手段；既包括法律手段，也包括某些必要的行政手段。
4、宏观调控的范围。宏观调控就本质而言，是对经济社会生活的调控，其作用范围应界定为全社会经济以及教育、科技、文化、广播、电视、人口、就业、生态环境等各个发展领域。有一点需要指出的是，宏观调控范围虽然涉及上述各领域，但这些领域特别是社会发展领域中的有关立法，并不都是宏观调控法。这一点在下文还要探讨。
5、宏观调控体系的建构。在建构宏观调控体系时，关键要处理好宏观调控主体之间、宏观调控手段之间、中央与地方之间的关系。(1)关于宏观调控主体之间的关系。这实际上涉及到各宏观调控部门的职责划分问题。在我国，国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行是四大宏观调控部门，它们在国家宏观调控中各自的地位、职能、权力以及责任如何，关键是要通过宏观调控法用法的形式长期地、相对稳定地固定下来，不因领导人主观意志的变化而随意变化。(2)宏观调控手段之间的关系。宏观调控手段多种多样，但最主要的是计划、金融和财政手段。这三大手段都有各自的作用。(3)关于中央与地方之间的关系。这实际上涉及中央与地方的职权划分问题。十四届三中全会决定明确指出，“宏观经济调控权，……必须集中在中央。我国国家大，人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法律、政策和规则；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动。”显而易见，由于宏观调控作用范围的全社会性，地方只有本地区经济调节权，没有宏观调控权。因此，那种把地方有关经济调节的立法也包括在宏观调控立法体系中的观点，是值得商榷的。
（二）宏观调控法律体系的基本框架
宏观调控法律体系区别于其它法律体系的一个重要方面是，它突出国家宏观调控手段的运用及其效果，尽管其中不能回避宏观调控主体的有关职权关系问题，但这都是为宏观调控的任务服务的。因此，在建立我国宏观调控法律体系的基本框架时，我们应主要从宏观调控手段的法律方面进行构架，并同时考虑宏观调控主体、目标、协同运作等综合内容的法律。
1、关于宏观调控手段的法律。在我国社会主义市场经济发展的现阶段，最重要、最基本的宏观调控手段是国家计划、财政政策和金融政策，除此之外还有产业政策、投资政策、收入政策、区域政策、价格政策、国际收支政策等。运用的经济杠杆大致有：财政、信贷、利率、价格、税率、工资、汇率等。因此，从宏观调控手段或经济杠杆方面进行立法的宏观调控法律应有计划法、固定资产投资法、中央银行法、预算法、税收基本法、各种税法、产业政策法、经济结构调整法、价格法、地区经济协调发展法、对外贸易法、外汇法、外商投资法等。
上述宏观调控法律都是基础性法律。为了实施或细化这些法律，可以在其下制定一系列从属性的法规。但总的原则是，这些从属性法规必须是对基础性法律的补充和细化，不得对基础性法律创立的基本原则和制度做任何改变。
2、关于对宏观调控主体、目标、程序、协调运作等综合问题的法律。从世界上一些宏观调控搞得好的国家的经验和我国改革实践来看，要保证宏观调控体系的协调运作和灵活高效，必须通过立法调整好各宏观调控主体和手段之间的良性关系。因此，很有必要制定一部规范、统一的宏观调控法，在我国可以定名为《国民经济稳定增长法》。该法的主要内容应该包括：立法的宗旨和目的；宏观调控的基本原则和范围；宏观调控的目标和手段的运用；各宏观调控主体的组织系统、职权、相互关系以及必要的工作协调制度；法律责任，等等。
这里需要指出的是，与宏观调控一样，宏观调控法律作用的范围也涉及到经济社会的各个领域，但只有上述两方面的法律才是宏观调控法。除此之外，这些领域的有关立法，如统计法、环境保护法、农业法、劳动法等等，都不属于宏观调控法律体系，而应分别归属于规范市场主体关系、规范市场行为和市场秩序、规范劳动和社会保障、振兴基础产业和支柱产业、保护环境资源等其它法律体系。但从一定意义上讲，这些立法体系都为宏观调控的实施创造了良好的经济和社会环境，促进了宏观调控的顺利进行。
（三）目前宏观调控法律体系存在的问题
经过多年的努力，我国的宏观调控立法取得了很大成绩，颁布实施了《预算法》、《中国人民银行法》、《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《价格法》等法律，制定了一批实施条例，为建立宏观调控法律体系奠定了初步基础。但我们也应看到，我国宏观调控法律体系建设还存在不少问题，主要表现在：一是立法的步伐不快，体系建设远不适应市场经济发展的要求。一些重要的宏观调控立法项目，如计划法、投资法、国民经济稳定增长法等至今仍未出台。二是宏观调控法律起草过程中协调工作艰难，影响了法律的正常出台。宏观调控法律大都涉及一些重大的复杂问题，立法部门委托国务院有关职能部门负责起草，本来是为了加快立法步伐，协调立法过程中的各方面关系。但是，有些部门往往从本部门的利益出发，在一些问题上甚至细节问题上互相扯皮，阻碍法律正常起草进程。三是与已出台的宏观调控法律、法规相配套的制度措施滞后，宏观调控法律之间缺乏统一的协调，不仅影响了现行法律的实施，而且也阻碍了宏观调控法律体系的形成。
二、关于依法进行宏观调控
宏观调控法律体系的建立，必然要求宏观调控部门按照宏观调控法的规定，依法进行调控。要做到依法进行宏观调控，应当把握以下几点：
1、宏观调控主体的合法性。上文已经指出，宏观经济调控权必须集中在中央。唯有中央政府才有可能反映总量运行的经济要求，并具备制定克服总量失衡，推动经济结构优化升级的制度及政策的能力。因此，宏观调控的主体是中央政府，而不是地方政府。而且，在中央政府，行使宏观调控权的也不是所有的经济管理部门。根据有关法规的规定，目前我国行使宏观调控权的分别是国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部和中国人民银行等四部门。据此，任何其他部门、任何地方政府，都不得以宏观调控主体的名义，行使宏观调控权，其职能只能是根据国家宏观调控政策和措施，在相应的经济领域，采取相应的具体政策和措施，保证中央宏观调控措施落到实处。
2、宏观调控手段的合法性。在宏观调控过程中，由于调控赖以进行的基础是千变万化的市场，调控客体是千差万别的企业、部门和地方，任何单一的调控手段显然是无法奏效的，因而必须采取多种手段，从不同角度、不同切入点综合作用于调控中介和调控客体。而且，市场经济条件下的企业是独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，政府不能再象计划经济体制下那样，通过权力一直把手伸向企业内部，或者直接充当生产经营者角色。它所采取的调控措施只能主要从企业外部进行有效而正当的干预。因此，国家所采取的宏观调控手段以经济的、法律的间接手段为主，直接的行政性手段只是在必要的范围内，根据国民经济运行的失衡状况有针对性地采用。近几年来我国的宏观调控实践也证明了这一点。1993年《中共中央关于加强和改善宏观调控措施的通知》中提出了16条宏观调控措施，其中有14条主要强调了运用经济手段。这就要求有相应的法律规范提供明确的依据和有力的保障。只有依据宏观调控法律的规定，使宏观调控各手段形成合力，才能有效地发挥宏观调控的作用。
3、宏观调控手段之间及其与地方经济调节和微观管理之间的协调运作。首先，是计划、金融、财政三大宏观调控手段的协调运作。要保证宏观调控功能的高度有效，必须建立完善这三大手段之间相互配合，而不是相互拆台、相互制约，也不是各自为政的关系。党的十四届三中全会决定指出，“要建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制”，党的十四届五中全会进一步指出，“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”计划作为宏观调控的一个重要手段，要按照保持社会总供给与总需求基本平衡的原则，对经济增长率、通货膨胀率、投资率、信贷货币、国际收支等重要宏观经济指标进行衔接协调，明确宏观调控的目标、任务和重点，为具体制定各方面的宏观经济政策和措施提供依据，还要综合协调各项经济政策和经济杠杆的运用。实践证明，这是发挥国家计划的总体指导作用，使各种宏观调控手段协调运作的重要保证。其次，要搞好宏观调控与地方经济调节的关系。省一级的经济调节是贯彻落实国家宏观调控措施的重要环节。各地区要严格按照国家宏观调控的基本要求，结合本地的具体情况，搞好省一级经济调节与国家宏观调控的衔接，维护国家宏观调控的统一性和严肃性。再次，要搞好宏观调控与微观管理的协调。社会主义市场经济要求微观管理主要是企业自身的权力和责任，提高企业的效益水平。宏观调控则是弥补市场之不足，减少社会损失，为企业公平竞争和健康发展提供良好宏观环境。两者相辅相成，缺一不可，只有其协调运作才能实现资源的优化配置。
三、关于对宏观调控的监督
宏观调控法实施的重点和难点在于作为其主体的政府能否真正严格依法办事，以及在出现违法行为时能否真正地落实相应的法律责任。因此，加强对宏观调控的监督，是宏观调控法律制度的又一重要内容。宏观调控作为政府的重要经济职能，能否得到有效监督，是依法进行宏观调控的重要保证。通过加强对宏观调控的监督，有利于政府部门广泛听取民意，增强宏观调控的民主化和科学化，提高效率，减少失误。
1、权力机关的监督。即全国人大及其常委会对宏观调控工作的监督。根据《宪法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》等法规的规定，权力机关对宏观调控的监督主要包括：(1)审查、批准国民经济和社会发展年度计划、五年规划、长远规划和计划执行报告草案；(2)审查、批准国家预算和国家预算执行情况报告草案；(3)审查、批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；(4)对国民经济和社会发展计划、国家预算的执行情况进行监督，对计划中安排的国家重点建设项目，可以根据需要听取汇报，进行监督；(5)全年经济运行发生重大变化时，国务院应当向全国人大常委会会议报告，作出说明，全国人大常委会可以根据需要，听取并审议国务院经济工作方面的专题汇报；(6)有关专门委员会可以召开全体会议，听取国务院有关部门的专题汇报。
2、政府监督。宏观调控部门是国务院的职能部门，其宏观调控活动应当始终置于国务院的监督之下。一方面，宏观调控部门起草的国民经济和社会发展计划草案建议、国家预算草案建议等要报国务院审议；另一方面，国民经济和社会计划、国家预算执行过程中发生的一些细微调整，以及其他重要宏观调控措施，都必须经国务院批准后才能执行。
3、社会群众监督（包括新闻监督）。为了增强宏观调控的民主化和科学性，充分发挥社会群众监督的作用，是一个有效的途径。让广大群众真正参与到宏观调控的某些环节中来（比如在某些宏观调控措施的制定过程中广泛听取社会各界的意见），并明确其权利和义务，是我国宏观调控法律制度的又一要求，也是又一特色。
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