制度的预期与结果：中国电信业市场改革历程分析，本文主要内容关键词为：电信业论文,中国论文,历程论文,制度论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度是制度制定者为协调人与人之间的关系而制定出来的（注：对于制度的形成和博弈的关系的理解，不同的学者持不同的见解。持博弈规则论的经济学家倾向于设计的观点，即规则制定是立法者、官僚资本或从事机制设计的经济学家明确设计的结果；而坚持博弈均衡论的经济学家们认为制度是自发形成的秩序以及是制度的参与者自己的决策以及别人的决策相结合的策略（青木昌彦，2000）。本文是支持第一种观点的。）。经济学家们研究制度就是将制度的设计与经济绩效联系起来，希望建立恰当的理论来解释制度和社会以及制度和经济间的关系。20世纪末发生在世界各地的一系列历史事件，如俄罗斯的私有化的制度改革的失败（注：俄罗斯国有企业的大规模的迅速私有化并未如其制度制定者所愿。俄罗斯的大规模私有化于1992～1993年开始时，大规模私有化的支持者希望当私有化带来的效率刺激因素占据主导地位时，俄罗斯经济将会迅速走出低谷并增长。但事与愿违，俄罗斯大规模私有化的“认股权证拍卖”（Voucher Auctions）一定程度上是诚实的，但后来的结果是，私有化“拍卖”意味着俄罗斯将大量极为重要的公司以很便宜的价格，移交给许多互相勾结的“盗窃者”，这使政府遭受巨大损失。
从宏观层面上，俄罗斯经济惨淡经营到1998年中期，而后再度跌入1991～1992年私有化之前那样的崩溃深渊。俄罗斯卢布贬值，政府无力偿还到期的美元和卢布贷款，大多数银行均已破产，腐败蔓延，税收糟糕，资金外逃普遍，新投资短缺（伯纳德·布莱克等，2000）。）、韩国经济模式受到的批评（注：自1997年爆发经济危机以来，韩国的经济发展模式一直受到严厉批评。事实上，许多批评都认为政府与大企业的“风险伙伴关系”（risk partnership）导致金融部门低效率，导致公司部门出现高杠杆比率并受到道德风险困扰。一些批评者（主要来自西方国家）甚至认为韩国体制不过是腐败和裙带资本主义的温床（[韩]菲利浦·W·林，2001）。但是，韩国的经济制度，在30年的时间里将韩国从世界上最贫穷的国家之一带领到OECD成员的行列，不能说韩国的制度是失败的。但为什么最近时期出现了严重的问题呢？这是一个需要研究和回答的问题。）等等，证明制度安排的预期与实际效果的差异是如此巨大，以至于许多学者开始重新认识诸如经济制度的转型、全球一体化市场和政策，以及政府和非政府组织的作用及其影响等一些与制度密切相关的理论。特别是对于中国而言，随着经济体制改革的不断深化，不少经济领域曾出现过一些困难和阻力，而中国的经济学家们从上世纪90年代开始，也开始对这些问题的制度经济学本质产生了兴趣。
本文所关注的领域是中国电信业市场管制的改革过程。20世纪末以来的10多年间，中国的电信业市场经历了一个从行政性垄断到通过引入竞争而逐步实现市场开放的过程。这个历程是分阶段的、渐进的。和其他国内外的任何一次制度变迁过程一样，我们研究发现，在中国电信业市场管制的改革过程中，制度安排的预期与实际效果也存在着一定偏差。那么，为什么制度在实施后，会产生背离制度制定者初始预期甚远的结果？为了回答这个问题，本文建立了关于制度预期与结果的“四原则框架”，并且运用此分析框架勾勒出10年前中国电信市场管制的改革的历史轨迹。
一、中国电信业管制的改革历程
（一）背景和行政性垄断阶段
建国以来至1994年，中国基础电信业（主要指电话）都是由邮电部独家垄断经营的。邮电部既是国家电信政策的制定者和监督执行者，又是国家唯一授权的承担投资、经营者——中国电信总局。这样的制度安排使中国的电信业的基础设施建设迅速发展起来。另外，从基础设施来看，中国的通信建设长期以来形成了某种独特的“二元结构”，即“公用网”和“专用网”并存。前者是由邮电部统一规划的公共电信网，后者是各部门为满足自身需要而建立的独立于公用网的电信网，如军队系统、铁路系统和电力系统等全国性的电信网有30多个。
（二）“双寡头”竞争阶段
直到1993年前，中央虽然一直没有改变对我国电信业管制政策的态度，但社会上已经出现了要求放松电信垄断讨论（注：如1989年两位院士联名向中央提交的《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》的报告建议打破垄断，以及1990年邮电部向国务院递交的《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示》的报告作为上述《建议》的回应。）。1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建联通公司的请示报告（注：值得注意的是，这件事发生在邓小平同志关于进一步深化改革的南巡讲话后不久。）。1993年，国务院发布了影响中国电信业的3个重要文件：第55号文件《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理的意见的通知》，第178号文件《国务院关于同意组建中国联合通信公司的批复》，以及国务院、中央军委第128号令发布的《无线电管理条例》。其中，最重要的标志是《国发[1993]178号》文件同意由上述3家部门共同组建中国联合通信有限公司，该文件指出，“组建联通公司是我国电信体制深化改革的初步尝试”。178号文件也规定了联通公司的业务范围：“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话业务；在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区，可开展市话业务”；同时联通公司还可经营无线通信（包括移动通信）业务和电信增值业务。可以说，国务院178号文件是中国电信管制的体制改革迈出的第一步。1994年，联通公司正式成立。在此之后的5年间，中国的基础电信业市场一直保持着双寡头的竞争形态，直到1999年网通公司成立。
（三）进一步市场化阶段
1998年成为中国电信业进入重大变革时期的新起点，最重要的事件是新组建的信息产业部取代邮电部而成为国家宏观管理信息产业的职能部门。在此以后的几年中，中国电信业市场进一步放开，市场竞争的引入使中国电信业进入了新的发展时期（注：1997年世界贸易组织（WTO）成员国达成《全球基础电信协议》，中国要加入世贸组织，就必须承诺开放基础电信市场，这成为中国电信业管制改革的另一个重要背景。1999年10月中国第三个主要电信公司——中国网络通讯公司有限公司正式启动。随后，中国铁路通信信息集团已正式挂牌运营。1999年，中国电信按纵向业务被拆分成中国移动集团、中国电信集团，原来的配给业务归中国联通公司。到2000年，中国电信业的格局是7家大企业：中国移动集团、中国电信集团、中国联通公司、网通（中国卫星重组后形成高速宽带实验网）、吉通（专做IP电话业务）、铁通（运用铁道通讯资源系统）和光通（属于军队）。2002年5月，根据国务院2001年底出台的电信体制改革方案，中国电信北方10省的公司和中国网通、中国吉通组成新网通，中国电信其他21个电信公司单独成为新中国电信。）。
二、制度预期与结果“四原则框架”及现实背离的理论演绎
为解释包括中国电信业改革在内的各种制度问题，本文提出并将要解答的一个重要问题，就是为什么制度在实施后，会产生背离制度制定者初始预期甚远的结果。制度设计者希望通过制度安排，将社会福利达到尽可能高，但结果往往很难达到经济绩效的预期。回答这个问题，需要从社会福利和交易费用说起。
（一）社会福利、交易费用和制度预期
经济学家研究制度，是从研究市场开始的。“市场无疑是人类创造出来的最伟大的制度”。（青木昌彦，2000）古典经济学认为，分工能够促使社会生产效率的提高，而为满足处于不同生产领域内的生产者在作为消费者时对各种社会物品的需求，就必然出现市场交易。一个现代经济学理论的基本体系认为，理想经济即完全竞争市场模型的性质包含了大量的利润最大化的生产者和效用最大化的消费者。在确定的假定下，这些经济参与者的自发行为导致产生这样的生产和消费的模式：在这种模式下，任何在不使一些人变穷的情况下使另一些人变得更富的企图，是不可能实现的。这就是帕雷托最优。市场通过价格机制实现资源的有效配置，也就是“看不见的手”能够调整经济参与者所进行的经济活动以达到自身效用的最大化。
然而，在科斯的《企业的性质》（1937）里，科斯解答了既然市场如此完美，经济活动可以使社会福利总和达到最优，那为什么还需要企业这样一个问题并创立了交易费用的分析框架。在分析了企业存在的原因时，科斯指出，（1）要获得准确的市场信息，企业需要付出代价；（2）由于市场当事人之间是有冲突的，为克服冲突需要谈判、缔约并可能诉诸法律形式，这样也需要支付费用。市场交易者的数目是如此之大，以至于市场交易者获取信息和解决摩擦的成本非常大，仅仅通过市场来解决社会福利问题已近乎不可能。而建立以企业为形式的经济组织可以减少交易费用。这就是企业存在的根源（注：但企业组织也是有费用的，所以企业的边界不能无限扩大，这样虽然交易费用减少了，但组织费用太大。组织费用决定了企业的规模。早在科斯的《社会的成本问题》中就已经有了对组织费用的描述：“采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场内的成本而达到同样的结果，这将使产值增加。……但并不意味着通过企业组织交易的行政成本必定低于被取代的市场交易的成本”。这里的行政成本可以理解为一种组织费用（organization costs）。当人们在组织里受协调时，会产生出组织费用，就像市场调节会造成交易费用一样。组织费用常常有可能小于由市场来协调类似活动所造成的交易费用。“企业组织者在计划和建立一个组织时，会发生固定成本，而在他们运作该组织时则会发生运作成本：与合作者交流、重新商谈各种界定和协议、监督各主体的工作表现，并必须惩处表现不佳的组织成员”（柯武刚、史漫飞，2000）。）。交易费用理论的产生是对传统西方经济学理论假设进行反思的结果。交易费用理论对传统西方经济学的假设进行了修正，指出，过去传统经济学所提到的完全竞争市场模型的假设集里应该包含这样重要的一点，即假设在市场交易过程中“交易费用”为零，而“交易费用”是现实存在而且是非常巨大的。
科斯（1960）认为：在市场交易费用为零的情况下，不管产权如何安排都不会影响资源配置的效果；而一旦考虑到存在交易费用即交易费用为正的情况下，不同的产权（权利）安排会带来不同效果的资源配置。也就是说，在这种情况下，合法权利的初始界定会对经济制度的运行绩效将产生影响。一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值，而且“只有当这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行”（诺斯，1990）。但除非这是法律制度确认的权利的调整，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以致于最佳的权利配置以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。
产权经济学派的一个重要人物阿尔钦（1991）认为，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，是授予特别人某种权威的办法。产权就是某种制度。利用这种权威，可以从不被禁止的使用方式中选择任意一种对特定物品的使用方式。现代市场经济是各种制度，包括产权制度、民主制度和交易规则等的组合。资源配置的不同决定了社会福利能否达到帕累托最优，所以既然在存在交易费用时，制度对资源配置有影响，那么制度安排对社会总福利也是有影响的。
制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的互相关系而人为设定的一些制约（诺斯，1990）。交易费用，包括信息不完全和不确定性以及协调交易者所消耗的成本，将造成社会福利的损失。将人类行为的理论、博弈论和交易费用理论结合，我们就可以理解制度能够减少交易费用的消耗这个存在的必要性；交易费用是伴随着（广义上理解的）交易而存在的，也就是说只要交易即将或正在进行，搜集信息和不确定性方面的费用将是不可缺少的。而制度所提供给人们的行为准则能够减少在信息不完全社会中的不确定因素，达到减少交易费用的目的，最终使社会总福利提高。所以，制度设计者对制度的预期就是在尽可能的基础上减少交易费用，从而使社会总福利达到尽量高。我们将能够使交易费用最小化、使社会福利最大化（注：这里所说的社会福利最大化，应该是综合考虑效率和公平情况下的制度安排的结果，因为我们可以将效率以外的其他公平等因素作为社会福利函数的一个组成部分进行理解，但这样的考虑不是我们的重点。对于一个政策在效率和公平层面上的理解，请参阅公共政策或政策分析的有关专著。）的制度安排称之为“最优制度”。
（二）制度预期与结果之相关四原则
制度设计者的愿望是美好的，但制度最终产生的后果却总是不那么令人满意。为什么会有这样的结果呢？我们通过对各种制度的考察可以发现它们都具有一个隐含的基本假设就是制度没有“溯及力”，也就是说，制度的实施不可能影响在此以前的事件的发生以其对社会福利的影响。这个隐含的假设看似显然成立，但之所以在这里强调是因为这个假设引出的一个重要推论就是，任何一个制度只能从以往的情况出发，在对未来的事件进行预测的基础上进行制定并实施，从而来规制将来的事件。为了使制度实施的结果能够实现制度设计者的预期，能否尽可能充分地预测未来将变得至关重要，而对未来预测的重点就是制度将如何影响人的行为和资源的配置并最终影响社会总福利。综上，为了回答本文提出的问题，我们的研究将围绕着制度如何制定和在其制定后如何影响人的行为入手。为此，本文提出了一个有关制度预期与结果的“四原则分析框架”，框架的逻辑是：假定制度的结果能够符合制度制定者的预期，那么从理论上来说这样的制度必需具有哪些性质，而通过证明这些性质在现实中是难以达到的，从而我们就回答了为什么制度的预期和结果总是现实背离的这样的问题。
那么，制度在具备什么样的性质时，才在逻辑上能够确保制度的结果符合制度制定者的预期呢？以往国内外的各种研究中，尚未有学者就此问题进行过详细探讨。本文认为，它必须同时满足以下4个原则：
1.“设计完备”原则。每个制度在设计中，制度的设计者应该考虑到制度所处理的事件以及所规制的人群的所有特性，应该通过掌握信息，充分地估计到所有在不同时间和不同地点发生的有关事件的各种属性。经过这样的前期准备而设计出来的制度就能够对制度对象进行充分的规定和制约，从而使今后所有对象的发生情况均有章可查，否则很难保证满足事件发生时所制定的制度能够在其他时间和地点都达到社会福利的预期。
2.“标准唯一”原则。制度的制定是由人或者某个组织完成的，任何一个制度的制定过程对制度制定者来说必须是没有利害关系的，他们可以完全处身于世外地、超然地对制度的优劣进行评判。制度制定者是完全无私的，也就是说制度的制定者衡量制度优劣的唯一标准是这样的制度安排能否使社会资源达到最优配置。
3.“选择充分”原则。既然制定制度已经有了唯一的标准，那么制度制定者就能在所有可能的制度选择中进行比较。制度制定者在制度制定前不会错过任何可能的制度，而且其制度的选择过程也应该是合理的。也就是说制度制定者能够最终通过合理的正确的方法找到使资源最优配置的制度。
4.“执行有效”原则。制度制定的同时已建立一套有效的发布、执行、监督、反馈、奖励和处罚机制，保证制度制定者的意愿能够准确地表现在受此制度规制的人的行为上。这就需要保证制度在颁布后，所有涉及在内的经济活动参与者都能准确地遵守，或者一旦他们不遵守这些规则就肯定受到根据制度条款的内容进行的惩罚。
以上4个制度的预期与结果相关四原则涉及到制度的整个管理过程，包括制度的制定、执行和监督过程，而制度管理者的工作将始终贯穿其中，他们在制度管理过程中根据不同的职能扮演着不同的角色，包括制度制定者、制度执行者和监督者。制度管理者如果能够使制度满足上述的4个原则，那么制度的预期就能和制度的结果相一致。
（三）原则的现实背离
然而，这些原则过于理想，我们观察一下现实社会就可以发现，这些原则的每一条都是很难实现的。在我们逐一进行分析时，先假设其他各个原则满足。
1.关于设计完备原则。现实情况恰恰是每一次事件的发生总是有或多或少的不同，这样同一个制度就很难保证以后所有此类事件都能向期望的方向发展，除非在最初制定制度时就预见到未来的所有变化，以实现制度的设计完备原则。而这样的信息搜集成本将如此之高，以至于在现实中这样的制度根本不可能被设计出来。这一原则的现实背离可以理解为是由于对象在时间和空间维度变化而造成的。
不满足设计完备原则就会造成额外的成本，这一成本产生的原因有二。（1）既然制度所规制的对象已经发生了变化或者两个对象在空间上不完全相同，那么该对象理论上所对应的最优制度也随之发生变化。这样，原制度的资源配置并不能使社会总福利最大，制度由于对象的变化造成的机会成本就出现了。（2）如果人们希望制度始终保持最优，为了满足制度所规制的对象在时间和空间上的不同就需要进行制度的再次变迁。制度变迁的成本是巨大的，它既来自于对抗对制度稳定性的制度变迁的阻力（比如美国南北战争废除黑人奴隶制度）（诺斯，1990），又来自于制度变迁过程，如制度刚性和组织僵化（Kasper & Streit，1998）等，当然保存新的社会行为和关系模式并使他们固定化也是需要投入资源的（布劳，1964）。
2.关于标准唯一原则。我们需要事先认清制度的制定过程。制度的起源是政治性的，是被创造出来规制社会冲突的规则（Knight，1992和Levi，1988；1990）。制度中的正规规则（注：制度还包括非正规规则，但因为非正规规则的产生是来自“社会所流传下来的信息以及我们称之为文化的部分遗传。”（诺斯，1990，p50）很显然，它的形成是不能由任何个人和组织以及政府决定的，所以不存在所谓非正规规则的“制定”和它的“标准”问题。）包括政治（及司法）规则、经济规则和和约（诺斯，1990）。它是由政府或者某种带有权威性的组织制定的，但最终制定制度的参与者和操作者还是组织中的个人。如果能够保证这些制定制度的组织以及组织中的个人是完全公正、无私且具有理性的判断力的话，那么标准唯一原则就能满足。然而，已经有许多研究表明，在人们制定制度过程中并不能实现标准唯一原则。
首先，制度经济学家对制度变迁一贯抱有自然主义信念和乐观主义态度。他们对人们选择最优制度的过程想象得过于理想，认为制度制定者具有理性的判断力，他们能根据客观情况，对可供选择的制度进行理性的评判，找到能使社会总福利达到最大化的最优制度。然而，事实情况并不是这样的，人们选择制度时经常表现出路径依赖（path—dependent）的特征（诺斯，1990），将一些可选的路径和可行的制度撇开或忽略。张宇燕（1993）将这样的现象解释为制度制定者“初始条件的敏感依赖性”、“制度非中性”、“搭便车”和“合乎理性的无知”等。这样的非理性的人选择非最优的制度的情况（盛洪，1995）就会造成社会福利的损失。
其次，根据标准唯一性原则，制定制度者应该是公正的。在这个问题上，比较好的处理办法是将制定者限制在和制度所规制的事件、参与者的行为结果与自身利害毫无关系的范围内，这样，理论上就能满足公正性。但现实的情况并非如此，制定一个正规制度往往涉及到非常复杂的相关领域，以至于需要制度制定者有对这些相关领域专业知识很深的理解甚至是需要制定者本身就是事件的参与者。制度的制定极可能影响到制定者个人或者他所代表的集团的利益，如何保证他们对制度进行公正地选择一直是政治经济学、法律界及政府领域的一个世界性问题。根据寻租（rentseeking）理论，制度制定者可能利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损失大于租金获得者收益。这种寻租行为所造成的社会福利的损失应该被计算在制度费用内（因为这是制度制定过程中的社会福利损失），而且这类福利损失数量巨大（注：Drueger（1974）作出的估算告诉我们，1964年，印度寻租金额占国民收入的7.3％，1967年土耳其仅进口许可证的租金额大约占国民生产总值的15％。）。另外，诺斯认为，当制度的制定者是国家的统治者时，制度制定时就存在两个目标上的矛盾或冲突：一个目标意在实现完全有效率的产权，进而使社会产出最大化；另一个目标则在于确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。在诺斯看来，这种矛盾将造成社会总福利的损失。这一制度制定时社会效用最大化和统治者效用最大化的矛盾称为“诺斯悖论”。这种悖论反映了国家与社会关系的基本矛盾，是导致社会不能实现持续经济增长的根源（诺斯，1998）（注：在有些情况下，制度制定者并不是有意将自己作为统治者而压迫制度框架下的参与者的。这方面的事实，可以参见有关中央政府对中国制度变迁作用的研究，如张曙光（1999）等对某些案例的记录。周业安认为，中国政府这样的行为可以归结为“盲目自大”，“政府认为其自身的利益等价于社会福利，因而选择对自身有利的外部规则也有利于社会福利的改进”（周业安，2000）。）。
第三，最优的制度虽然能够使社会福利达到最大化，但个别团体或个人的利益可能并不能达到最大化。个别集团或个人利益最大化和社会福利最大化的矛盾造成了个别集团或个人宁愿花费一定的资源对制度制定者施加影响，使制度更满足自己的利益。目前比较普遍的对制度制定者施加影响的方法是美国的“游说”制度和行贿行为。游说和行贿虽然在形式上是不同的，但其目的只有一个，就是希望影响制度选择使之对自身有利。即使不考虑这种行为本身需要消耗的社会资源，仅就其影响了制度选择的结果这一方面，就能造成非最优制度产生的社会福利损失。
3.关于选择充分原则。这个原则需要满足两个条件：第一，制度制定者需要寻找所有供选择的制度，以便不错过任何可能成为最优制度的制度选择。第二，选择制度的过程应该是合理的、充分的、正确的，也就是说只要在所有制度选择集中存在最优解，这样的制度选择过程就能找到最优的制度安排。这两个假设在现实社会中是否存在，这其实是一个人类能力的问题，第一点是制度制定者是否有能力在指定的时间内将所有可能的制度选择都一一列出并加以考虑，第二点是制度制定者能否安排一种理想的制度选择过程（其实这个选择过程本身就是一种制度）。已经有许多研究者发现满足这样的假设是很困难的（注：公共选择理论的代表人物阿罗在他的“循环的大多数”（Arrow，1951；阿罗，1987）理论中指出，虽然民主的选择制度是一个看似比较理想的方法，但在3个以上投票者对3个以上方案进行投票时，有可能产生循环的结果，导致少数服从多数规则的失灵，“波德效应”（Borda，1781；Colman，1979）以及布坎南指出（Buchanan，1986；布坎南，1989）：简单多数的投票规则有可能使大多数人最不喜欢的制度被选中。）。
4.关于执行有效原则。制度的可实施性是非常重要的，唯有一组人为的和可实施的对行动的限定才构成一项制度（Hurwicz，1993）。我们需要通过制度的一系列过程进行说明。要满足所有涉及在内的经济活动参与者都能准确的遵守，首先是要求制度的制定在文字表达上准确无误。第二是要求执行制度和受制度规制的人能够正确理解。能够做到以上两点需要制度制定者具有足够的文字表达能力和接受者有足够的文字理解力，这样就能只需从制度的条款中就能获得对人类行为的指导和判断。如果情况的确如此，那现实社会中就不再需要律师在法庭进行辩论，也不再需要（如美国最高法院）法官对法律进行解释了。所以现实的情况是，为了理解法律的条款是如何规定了每个特别案例，花费在诉讼过程中的社会消耗巨大（注：Laband和Sophocleus（1988），Magee等（1989）以及Murphy等（1990）回归分析了美国律师的存在和社会浪费的关系，指出美国律师使社会收入下降达到惊人的45％。）。第三，保证执行有效还需要监督、反馈、奖励和处罚机制。一方面，实现这些努力必须建立相应的权力机构，这样就会消耗大量的社会资源，另一方面也为这些权力机构设租（rent—setting）和寻租提供了可能。上文中所提到的一些学者已经认识到的制度协调和固定人们社会行为需要投入的社会资源，可以归入在这里所产生的制度执行过程中社会福利的损失。
（四）小结
交易费用是在制度框架内人与人进行经济行为时出现的社会福利的损失。制度制定的预期应该是以最优制度的实施为目标的，它表现在尽可能地减少制度内的交易费用上。回到本文一开始，我们提出了一个关于为什么制度预期及其结果总是背离的问题。如果希望制度的预期和结果保持一致，就需要同时满足本文前面提到的四个原则，然而，这四个原则是如此苛刻，以至于现实中无论哪一条都无法满足。换言之，我们可以下这样的结论，为了满足这样的原则，需要消耗巨大的社会资源，或者，由于某些原因而不能完全满足这四个原则，将会造成社会福利非最大化，也就是非最优制度的实施。所以，本文所提出的制度的四原则分析框架揭示了制度的一个与生俱来的特征，制度的结果总是不能实现其预期——不论制度如何完美，它总是在一定程度上将制度的预期打了折扣。
本节的这个结论还能解释另一个相关问题：既然制度可以减少交易费用，为什么社会总是停留在较高交易费用的均衡状态里呢？诺斯（North，1991、1994）曾希望用“锁入效应”（lockin effect）解释这个问题，但这个回答并未被主流新制度经济学所接受。而在本文所提出的制度预期和结果现实背离的四原则分析框架可以比较好地解释交易费用仍然居高不下的原因。人们在设计和执行制度时，总是试图将交易费用的最小化作为他们的标准。而制度制定者如果希望得到满足上述原则并使交易费用越小的制度，他们需要掌握的知识和信息、动用的社会资源以及监督和管理制度施行的成本就越大，所以通过制度设计使交易费用逐渐减小的过程，也就是制度预期和结果的现实背离程度逐渐加强的过程。所以，在这样的制度选择过程中，制度制定者将会权衡制度设计时为满足制度各项原则的成本和收益，而最后确立的制度安排可能并不是前文所述的使交易费用最小化或社会福利最大化的“最优制度”，但必定是经过了对制度预期和现实背离进行权衡后“权衡制度”。这个推论在我们解释有关制度安排与选择的问题时具有重要意义。下面，我们将运用这个制度预期与结果的四原则框架来分析1993年前后的中国电信管制改革历程。
三、1993年前后中国电信管制改革历程的分析——框架的运用
作为中国研究者，我们总是希望去了解一个改革过程为何循着这样一条路径前进：制度制定者当时的考虑是什么？为什么选择了这条路线而不是那条路线？改革实施后的结果，哪些方面没有实现制度制定者的预期？
中国的电信业市场管制改革是以1993年国务院发布的3个重要文件特别是第178号文件为标志而开始的。通常来讲，过去的研究者将中国电信行业的问题主要概括为政府管制机构和被管制行业的利益高度相关或政企不分（张维迎，1999）。而本节运用制度预期与现实背离的分析框架去解释中国在那一时期选择了这样一条电信业改革道路的合理性。
（一）电信垄断的社会福利损失及其制度变迁预期
中国基础电信的独家垄断给社会带来的社会成本是极其巨大的，根据张宇燕（1996）统计，在电信业由邮电部门垄断定价时期，住宅电话初装费，如北京，由80年代最初的200元，上升至1996年的5000元，移动电话的价格最高达到2.8万元（联通进入之后，邮电部电信局在1年内降价3次）。根据王小强（1998）的报告提供的数据，中国国际长途电话的平均价格为每分钟29元，等于美国的6倍。这就意味着对于同样在中美两地互相打长话的消费者来说，从中国打出的消费者要支付高于美国6倍的费用。虽然邮电部给出的理由是电信业的垄断可以减少其重复建设的社会成本浪费，但周其仁（2001）认为，潜在竞争者重复建设的“浪费”，实际源于垄断者给社会增加的成本。
中央对中国电信业反垄断政策的开端是以国务院1993年第178号文件为标志的，这表现了中央对推进中国电信业市场化改革的愿望和决心。和以往各种政策一样，这样的指导思想是通过中央行政指令以成文文件的形式去试图实现的（注：黄少安提出了“政府以行政手段推进市场化进程”假说，它是指政府以非市场的行政力量培育与发展市场，放弃对社会经济的全面管制，逐步扩大市场自主决策的比例，推动整个社会向市场经济体制（黄少安，2000）。）。中央在下达1993年178号文件放松对电信业管制的初衷和预期目标是什么呢？首先，放松电信业的管制，意味着当时潜在的竞争者能够有机会进入这个获利的市场，并充分利用了部分闲置的通信资源；其次，这意味着在引入市场竞争的过程中，消费者能获得更好的服务和更低的价格；再次，中央政府可以通过增加税收缓解财政拮据同时能够通过市场化发展中国的电信产业而不使其过于依赖国家投入。从总体来说，打破电信业的垄断是使政府、百姓、企业及其竞争者“皆大欢喜”的结果——即帕累托改进。这样的制度安排的预期就是，中央希望在电信市场上通过引入竞争机制，使电信业开始走上良性发展的道路。
（二）制度制定过程中的社会福利及“权衡制度”的选定
中国电信业的市场化道路是分阶段进行的，1993年后的双寡头竞争格局只是中国电信业市场体制改革的中间形态，这样的模式并不是能够使社会福利最大化的最优制度安排，但中央为何选择了只允许第二家电信企业进入中国电信业这样的制度安排呢？
首先，中国的电信业管制模式并不是中国人发明的，在历史上，国外的电信业发展道路在一定程度上为中国决策者制定中国电信业管制政策起到借鉴的作用。如英国在原本只有一个电信运营商BT公司基础上，通过法律途径再成立一个Mercury公司，形成“双寡头”竞争。又如美国通过反托拉斯法，将原来占垄断地位的AT&T公司一拆为八。为了减少制度方案设计和试错的成本，也就是为了尽量减少制度的“设计完备”和“选择充分”两个原则所需要消耗的社会成本，中国经常采用效仿国外已有政策的思路进行中国化改革的路线。1993年，政府采用“双寡头”竞争的政策指令就体现了英国电信管制的模式。
中央政府采取“双寡头”竞争模式而不是若干年后更加放开的模式的一个重要原因是当时存在着一个强有力的团体。它包括以电子部、电力部和铁道部为代表的潜在的电信业市场竞争者利益集团以及拥护打破电信独家垄断观点的各社会其他部门、媒体、专家和学者，他们在各种场合宣传自己的立场。然而，电子部等3个部门一方面以报告和请示的形式向中央施加影响，力图使中央相信打破中国电信独家垄断势在必行，另一方面又不希望政府对电信业的管制过于放开，形成多头竞争市场的局面。与此同时，邮电部和中国电信为代表的支持垄断现状的一派力量也扮演着另一个团体的角色（注：这一派团体直到邮电部被撤消前一直发挥着作用，它们从原来的“政企不分”形式演变成后来余晖（2000）认为的“政企同盟”形式。），他们为降低中国电信业市场化程度始终在不懈的努力。另一个原因来自中央，中央所坚信的“渐进式改革道路”以及对于大规模放开电信市场的后果不确定性的担忧使中央最终确定只引入第二家电信企业。
从上面的分析可以看出，中央政府的制度安排的一切思考都源于如何增加社会总福利。一方面希望通过以行政指令形式实现市场化的制度变迁，使市场各参与者达到帕累托改进；另一方面制度的制定者又在权衡为满足制度制定时各种相关原则所需的社会成本。另外，制度制定者虽然知道，中国的电信业是必将放开的，电信业的放开将带来更有效的市场竞争和社会福利的增加，但一旦考虑到同样属于政府机构而持不同观点的两方部门的利益时，政策选择的标准发生了偏移。这一切的考虑最终导致了中央政府暂时放弃进一步推进市场化的政策选择而暂时将电信业竞争格局控制在双寡头竞争形态。
（三）制度制定后的偏差
中央希望通过这样的双寡头竞争格局，使两家企业之间完成良性竞争，而使邮电部成为真正公平的政府行业管理部门。但是，盛洪等人的研究（盛洪，1999；张维迎、盛洪，1998）指出，在原有的独家垄断的格局被打破以后，邮电部并没有自动成为公正的、超然的政府管理部门，而是形成了以邮电部——中国电信总局为一方，以联通公司或其他无线寻呼公司为另一方的竞争格局。邮电部作为行业管理部门同时又是竞争一方的上级主管部门，始终进行着各种反竞争的尝试。如，对联通公司的市场进入实行限制；在互连互通上对联通公司接入市话网进行限制；在网间付费方面，对联通公司实行垄断定价；在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对联通实行歧视；以及交叉补贴、低价倾销和其他反竞争行为。这一切反竞争行为导致的后果就是公平竞争的良性竞争市场始终没有建立，而且，中国电信和中国联通的矛盾冲突经常惊动国务院高层领导，使他们陷入企业间的日常的、技术性纠纷中。这些背离制度预期的后果是制度制定者们当初没有想到的，无论是良性竞争市场的没有建立，还是国务院高层领导在额外精力上的消耗，都使制度预期的社会福利打了折扣。
当我们分析制度以及制度的执行过程本身时就可以发现，邮电部和联通的市场行为的依据都是国务院有关电信业市场管理的几个重要文件。作为制度法律基础的国务院文件存在的问题是，其语句中的有关限定可以作多种解释（盛洪，1999），所以作为制度执行者的邮电部利用其市场管理者的身份，对制度作出了偏离文件原始精神而对联通公司不利的解释、细化和执行（注：详见盛洪（1999）的有关叙述，由于文章篇幅限制，本文不再冗述。）。另一方面，由于技术专业和时间精力的限制，国务院不可能将原来文件中的那些模糊的词汇一一细化，达到制度的各种行为限定在文字表达上准确无误。这两方面制度文件上先天的不足为邮电部在制度颁布后继续实行反竞争手段提供了法律依据。制度的“执行有效”原则的无法实现，导致中央在制度颁布后没有看到预期的执行效果。
四、结论和政策意义
以上是我们运用本文的框架对10年前的中国电信业管制改革的历程进行的分析。和其他所有领域的改革历程一样，中国的电信业改革道路也是困难重重。而从我们的分析中可以看出，我们应该始终贯穿着的一条思路就是，制度管理者的预期是什么，它就制度的四个原则而言，每个原则分别在哪些地方存在着现实的背离。通过对关注制度四原则的这一系列问题的回答，我们就可以较为清楚地认识到在中国电信业改革的整个过程中的深层机理。
中国正经历着一场时代的变革，当新制度经济学从一开始引入中国到现在，无数学者和研究机构一直从事着中国制度改革的研究。并且，中国的制度管理者——中央政府及各级地方政府，也一直在寻求能使中国沿着长期、稳定、健康发展道路前进的制度。在了解到制度的预期和结果背离的现实存在后，中国的制度管理者应该在进行制度管理时，不仅考虑到如何降低制度框架下的参与者的交易费用，而且应该考虑如何尽可能实现本文中提到的制度预期和结果的相关四原则，以使制度在管理过程中更好地贯彻制度制定者的意图。今后，中国经济学家们的任务将不再仅限于对什么样的制度能够带来什么样的经济绩效问题的研究，他们还将完成对诸如如何更有效地将人们对未来社会的发展目标和制度的设计结合，以及如何设计并执行、管理更符合经济绩效预期的制度等问题的回答。
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