农地承包经营权的产权价格探讨，本文主要内容关键词为：农地论文,经营权论文,产权论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.11 [文献标识码]A [文章编号]1003-74-70(2009)-07-0034(03)
一、农地承包权的产权内涵与权利性质
在现行农村土地家庭承包经营制度下，土地所有权与土地使用权相分离是土地租赁关系的基本特征。广义的承包权即土地承包经营权，包括承包土地的使用权、收益权和部分处置权等；狭义的土地承包权则是指基于集体成员身份和集体土地所有者的一分子而享有的承包集体所有的土地的权利，并籍此为承包者及其家庭提供生计保障。由于农村地区长期缺乏与城市同样的社会保障制度，农民对土地的承包经营权具有“成员权”的性质，且体现了农民的“社会保障权”。因此，农地使用权制度不仅体现一种产权制度，一种农业生产经营制度，其对农民的社会保障功能实际上体现的也是一种制度的内涵。这项制度是我国城乡二元结构制度体系的一项内容，其本身虽然并没有以专门的法规形式被确立下来，但却在家庭承包制的实际运行中得到了实质性的体现，是一种非正式制度。[1]承包权作为一种成员权，是农村土地所有权派生的权利，与土地所有权有关，也可以籍此分享一部分土地收益；同时，承包权相当于国家对农民的就业保障资金，在承包期内是农民实实在在的财产，具有一定的物权性质。
学术界对于农村土地承包经营权性质的认识曾有不少争论，例如物权说、债权说以及债权向物权转化说等。长期以来，我国在农户土地承包权性质的界定上也是以政策规定为主，通过定期的单边行政契约来规范，承包的性质则以债权的形式体现。如1978年至1982年，虽然名义上是包产到户，但农民的土地使用权却缺乏相应的专门法律来全面规范、界定和保护。1982年，党的十二大报告初步认定土地承包权具有一定的债权性质。1986年，《土地管理法》的出台使承包土地在法律上得到了一定的认定。1987年，《民法通则》的相关规定，虽然让经营权得到了法律的保障，但其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障，法律所强调保护的还是土地的承包权的契约性质，即保护债权。尽管党的十五大和十五届三中全会强再一次强调了家庭承包责任制不变，并通过政策的形式予以确认。但1998年，修改后的《土地管理法》也只从行政法的角度对农村土地权利做出了简单规范。随着改革实践的发展，土地承包权的内容越来越完整，期限越来越长，承包权向物权化方向前进了一大步，但是仍然没有跳出债权规范的范畴。2007年，我国出台的《物权法》第一次在用益物权中规定了承包经营权，这一规定有利于保持权利的长期性和稳定性，赋予了土地承包经营权的排他效力，也为要求征地补偿提供了法律依据，明显有利于促进土地流转。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)，提出了“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，即在政策上认定了承包经营权的物权性质，为农地承包权向物权化方向的发展提供了积极的推动力。
尽管从法律和政策上都逐步确认了土地承包经营权的物权性质，但现实中的农地承包权仍然受到债权性质的影响：如农村土地承包经营权没有直接并最终对土地的支配权；土地承包经营合同的主体只是特定的人；承包权利的约定只是以单边行政契约为主；如农村土地承包经营权转让仍受到一定限制；土地的社会功能依然存在，土地的意识形态色彩依然很浓，等等。[2]债权影响导致财产的性质不清楚，且也影响了土地流转。无论土地承包权和使用权同时转让还是只转让土地使用权，这种“报酬”如何支付，其存在的理论根据是什么，都需要进一步明确。笔者认为，建立农地承包经营权价格体系，可以纠正“农产品低价、农地资源无价”的价格扭曲现象，使农地资源的开发与利用形成合理的运行机制，提高农地资源开发利用效率。通过农地产权价格的变动，引起供给和需求、生产和消费的变动，从而影响社会资源的流动，实现农地资源的合理有效配置。
二、农地承包权的产权价格确定
土地承包权本身不具有劳动意义的价值内涵，其价格也不是由劳动价值所决定。但是在实践中，当集体成员放弃土地承包权时通常能得到一定程度的经济补偿，这个补偿就是土地承包权在经济上的实现。在目前我国的国情下，土地承包权的本质是基于所有权的成员生计保障权，其设定是基于集体成员福利保障，在农村生产力水平低下、农民平均收入低下的情况下，集体只能向其成员提供最低生活保障，因而土地承包权在经济上实现的底线就取决于农民最低生活收入水平。理论上讲，所有成员都应当享有土地承包权，但现实中却存在着部分成员不拥有承包权或主动放弃承包权的情况，从公平原则出发，这两种情况都应当得到一定数额的经济补偿。一些地方为了实行土地适度规模经营，对放弃承包权的农民给予了适当的经济补偿，这是对集体成员作为集体土地所有者的一分子的肯定。为了稳定土地承包权，很多村集体还实行了农户增人不增地的做法，但增加的人口仍然是集体成员，同样享有土地承包权，若其放弃土地承包权，还是要进行相应地经济补偿。这种经济补偿的缘由来自于农地承包权(作为一种财产形式)——物权形式的存在，是基于“承包经营权”。但随着社会的进步，在农地承包权的社会功能淡化后，承包权价值即会演化成使用权价值。
承包的“均田制”含有社会功能，获得农地承包经营权者必须支付给让渡者一种生存权利(货币或其他物品)，即必须补偿让渡者生活保障和社会福利功能的损失，这就为农地有偿转让提供了理论依据。我国的《土地承包法》、《物权法》都确立了农地承包权的独立性，其权利的流转其实就是土地收益的流转。而农地流转则属于土地的二级市场交易。随着承包权的物权性质不断显化，土地承包权的价值在实践中也会以流转价格的形式体现出来，也就是说，在一定区域内流转土地的亩均价格的高低会受到市场供求的影响。农地流转的需求，尤其是在发达地区，懂技术善经营的农民扩大种植规模表现得非常强烈。而农地流转的供给，主要是由农民经营土地的比较收益来决定。早在2004年中央政府出台惠农政策前，农地税费大多数都是由原承包户交纳，转出户为了保住承包权，往往“倒贴”税费转出。随着惠农政策的实施，加之农产品价格逐年上涨，增加了农产品的相对利润空间，部分兼业户不愿再无偿甚至倒贴转让承包地，往往通过把承包地转让亲友而把补贴内部化。在供需两方面的作用下，自2004年之后，各地农地承包权转让价格出现了逐年升高的趋势。[3]但是，就大部分地区而言，农地流转价格依旧低廉，农地流转市场也并未得到进一步发育：如农地流转不活跃，抛荒现象时有发生；农地交易期限短，保障性差；农地交易价格未显化，低偿甚至无偿交易比例依然不低。究其原因，在于农资价格的刚性上涨降低了农地经营的效益，加之农业面临的不确定性因素较多，风险成本高，效益极其不稳定，都压抑了农地流转需求。
从目前来看，农地承包权流转价格的发育还非常的不成熟，这主要源于理论认识偏差与实践发展不足两个方面。长期以来，学术界对于有关土地价值与价格的理解都是建立在马克思的地租理论基础之上的，但是，承包权是我国土地产权体系中的一类特殊性制度安排，承包权所内涵的诸如社会稳定、保障价值(指就业)、生存保障和社会福利功能的货币化等本身就很抽象，其价值的价格显化就更加困难。从实践看，农地被长期排除在商品之外，农地承包权价值就表现出缺少载体，这就导致了农地交易活动违背价值规律。在法律层面，2007年我国出台的《物权法》在实施之前，承包权价值的法律依据还不充分；在政策层面，中央政府一再强调维持稳定，但地方政府的某些违规甚至违法行为却令农民无法形成稳定预期，承包权价值处在非稳定状态；在经济层面，土地的经济功能不明显，农民因种地的比较效益低而忽视承包权价值；在操作层面，农地承包权流动缺乏历史参考价格，在交易时缺乏科学依据。
三、农地承包权产权价格机制的完善
要确保家庭承包经营长期持续下去，必须使承包权价值货币化。党的十七届三中全会所作《决定》，明确提出了要建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，并要求客观地对农地承包经营的价值与价格问题进行确定。因为农地承包权作为特殊的商品进行交换，就必须明确其价值基础与价格形成，这个价值应是农地承包权的社会功能价值与“资本化的地租”(生产力价值)之和。[4]农地流转价格是权利的价格，不同的权利对应着不同的收益，权利的流转其实是土地收益的流转，而不同权利收益对应着不同的价格，即收益的资本化。权利不同，收益不同，贴现率也不同，资本化结果也不同，即权利转让的价格也不同。农地流转的价格体系是由农地产权结构决定，从我国农地产权制度改革的趋势看，所有权发生根本性变革的可能性不大，促进以承包权为核心的农地用益权的完善和子权利的分割是将来一个时期农地产权完善的基本内容，因此，相应的产权价格改革将集中在通过用益权的完善和子权利的生长来促进农地流转和农地价格的形成和发育。
农地承包权的价格在很大程度上取决于农地的效用，其包括社会效用和生产能力效用，效用越高，其价格就越高。在我国，土地对农民的功能包括有产出保障功能、保障就业功能、养老保障功能、子女继承功能以及流转获利功能等基本方面，其中，流转获利主要通过集体内部流转与集体土地转为国有两个途径实现。当然，在其流转价格的定位上，可以参考农地的征地补偿标准。这是因为农地征地补偿标准包括了农地的社会效用和生产能力效用。我国《土地管理法》规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费(土地补偿费为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费则按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的补助费标准，为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍。每公顷的被征用土地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年的平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和上限不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍)。在生产效用方面，生产收益是农地最基本、最古老的权利，其价值量是农地作为生产资料所具有的土地纯收益，根据现代土地估价理论，农地的生产收益权价值就是农地作为农业生产资料所具有的土地纯收益的贴现。[5]这其中有两个关键性的环节：纯收益的测算与贴现率的选择，即既要完整地反映农地经营的实际成本与收益，同时也要能反映各类风险因素。在社会效用方面，不少研究者从纯经济角度提出了农地的社会保障功能正逐步弱化，在部分经济发达地区这一趋势表现得更为突出。但是，在我国大部分农村地区，农民的生活水平还比较低，且农产品利润空间扩展有限，农民没有多余的收入可以用于购买商业保险，特别是农村的社会保障制度尚不健全，因而农地仍是农民社会保障的主要来源，它的弱化只是我国经济发展过程中的一种时期性现象。随着经济的进一步发展，特别是随着第二、第三产业吸纳农业剩余劳动力的能力增强，农地的规模经营将逐步实现，土地的社会保障功能也将变得越来越强，并将会使农业就业者的生活与非农业就业者保持均衡。正因为如此，在农地承包经营权的流转中，必须对此有准确的价值体现。也就是说，可以考虑以政府对城镇居民和农村人口的社会保险费用(职工养老保险、职工失业保险和职工医疗保险)支出的差额来对此进行定量的计量，这其中的关键是要掌握城镇职工社会保险基金中的政府支出部分和农民社会保险基金中的政府支出部分。
农地产权结构决定农地流转的价格体系，但农地产权并不是决定农地价格的唯一因素，它还要受到诸如交易成本等因素的制约。[6]所以，营造农地承包权价值实现的良好外部环境对于形成科学合理的农地承包权价格是有帮助的，它包括健全承包权流转的立法、执法和仲裁制度以及建立统一、规范、公平的农地市场等基本方面，特别是要建立和完善农地基准地价评估体系，即依据农地综合质量评价计算分值，划分农地等级，并在各等级内确定标准田或抽样地块，用收益还原法计算地价，再参照同等级内各地块的综合质量分值、标准田价格(或抽样地块平均价格)、农地平均的社会保障系数，比较修正后得到各等级农地基准地价，并确定出宗地地价修正系数。
一是收集各分等定级单元(或标准田)的农地产出、收益、费用、收益分配等方面的资料，根据农地内部生产情况，对各类生产用途的收益和分配进行面积加权平均，作为农地单元的平均收益、成本。
二是从农地总收益中分离出纯土地收益部分，分离的依据是各生产要素对农地总收益的边际贡献。土地收益分离过程为：总产值扣除物资费用(折旧、用电、机械等费用)及其盈利额，再扣除劳动费用(以实际用工乘以当地标准工资计)及税收。
三是根据当年银行存款利率、农地投资风险率。农地投资利润等因素，结合农地市场行情，综合确定出农地还原利率，并以此利率将农地纯收益还原为价格(得到单元价格或标准田价格)，根据各单元在等级中的面积比重，加权平均得到各等级的平均价格——基准地价。
四是根据估价区内农地资源的自然条件、经济水平等编制以基准价(或标准田)为核心的宗地地价修正系数与社会保障系数。
五是根据待估农地所处等级的基准地价(标准田价)及其相应修正系数、社会保障系数，结合农地市场行情及评估目的，最终确定其价格。
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