平等发展权的行政法保护初论，本文主要内容关键词为：行政法论文,平等论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF479.9文献标识码：A文章编号：1003-8477(2008)08-0149-04
党的十七大报告提出了科学发展观，并在法治建设方面明确要求“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。从法学角度讲，社会成员的平等发展权在当代中国尚属于一个具有鲜明时代特点的新型权利，在行政法领域，过去学者们在阐述行政相对人权利及其体系时都未明确提及这一权利。为此，行政法如何贯彻科学发展观，确认和保障行政相对人的平等发展权显然是一个目前需要认真关注和深入研究的问题。
一、平等发展权的基本内涵
平等发展权在我国尚不属于一个确定的法律概念，因为我国国内法并未明确规定这一权利。作为法学概念，以往更为多见的是“平等权”或“发展权”的提法。①而将平等与发展集合为一体的“平等发展权”，除了在党的十七大报告中出现外，还十分鲜见有权威的表述。从字面上讲，“平等权”和“发展权”与“平等发展权”都有密切关系但又不能等同于后者。“平等发展权”一词近年来经常出现在联合国的官方文献中。例如，联合国气候变化框架公约文件《FCCC/SB/1999/8》(1999年9月28日)第63条规定，“在为实现清洁发展机制目的而采取的行动方面，缔约方尤应以下列为指导：(a)《公约》第三条；(b)发达国家和发展中国家缔约方，基于平等发展权(equitable developmental rights)和区域活动平衡的公平，其中包括在人均温室气体排放量方面的公平，从而不会将《附件一》所列缔约方与发展中国家缔约方之间现在的不平等永久化……”联合国大会文件《A/59/320》(2004年9月1日)关于从哥斯达黎加政府收到的答复第4项是，“关于平等发展权(the right to equitable development)，最近在墨西哥蒙特雷的首脑会议设法便利半球合作，作为迎接全球化提出的经济、社会和政治的挑战的方法。首脑会议讨论了三个主题——平等的经济增长；社会发展；民主施政——这些与平等发展权利有关。”联合国大会文件《A/59875》(2005年7月18日)附件《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于21世纪国际秩序的联合声明》第2条第2项指出，“应充分保障各国根据本国国情选择发展道路的权利、平等参与国际事务的权利和平等发展的权利(the rights of equal development)。必须和平解决分歧与争端，不采取单边行动，不采取强迫政策，不以武力威胁或使用武力。”根据联合国大会文件《A/60/816》(2006年4月25日)附件《泰国在人权领域的自愿许诺和承诺》，“泰国重申其相信诸项人权是不可分割、相互依存、相互关联的，并将继续促进和保护所有人权，不论是公民、政治、经济、社会和文化权利，还是平等发展权利(the right to development on an equal footing)。”等等。
从以上国际性文件所要表达的基本意思可以看出：(1)平等发展权既是作为个体的人的权利，也是民族和国家的权利；(2)平等发展权是与公民、政治、经济、社会和文化权利并重的基本人权之一，从人权的整体性讲，平等发展权与其它类型的人权不可分割、相互依存、相互关联；(3)平等发展权的基本要求是平等地发展，而发展的内容涉及经济、社会、政治等各个方面，如国家间平等的经济增长、社会发展和民主施政等。根据以上内容，笔者认为，平等发展权(the right to equitable development)应当是指公民个人和国家平等享有发展机会并平等获得发展所带来的经济、政治、社会、文化等各个方面利益的一项基本人权。
平等发展权与平等权、发展权具有密切的关系。平等权是指公民和国家在政治、经济、社会和文化各个领域享有的在法律上与其它公民和国家平等的地位和不受歧视的权利。平等权的主要内容是：法律地位平等和禁止歧视。法律上的地位平等和平等对待，是平等发展权得以实现的制度前提。但应当注意的是，平等权中的所谓平等仅指法律上的平等，而法律上的平等是说法律必须平等地(普遍地)适用于所有的人。[1](p82)实现人的全面发展，是法律的终极目的，要想实现人的全面发展，仅仅有法律上的平等却是不够的。社会发展不平衡的事实表明，即使法律赋予了公民平等的法律地位，并且执法时能够平等地适用法律，平等地对待当事人，却不一定会带来真正平等和正义的结果。同时，法治追求的平等价值不应该是在现有的贫穷起点上的平等对待，而应该是在保证了人的生存、自由基础上全面发展上的平等。但是，平等权的现有内涵决定了其无法完成上述使命。平等发展权汲取了平等权的精髓，在维护法律的平等价值的同时又赋予了法律在实现人的全面发展方面的重要使命。平等发展权蕴含了平等权所具有的应该实现的价值目标，却又是以发展为终极目标的平等权，是对平等权的扩展和深化。
“发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。”[2]1970年，联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中，明确提出了“发展权”的概念。《发展权利宣言》(1986年)指出，“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”可见，发展权的主要内容，一是参与和促进经济、社会、文化和政治发展的权利，二是享受经济、社会、文化和政治发展所带来的利益的权利。提供平等发展的机会是发展权的实现条件和基本前提，平等地享受发展所带来的利益是发展权的价值目标。因此，平等发展权这一概念同时表达了发展权的实现条件、基本前提和价值目标，即平等发展权是以平等为条件、前提和价值尺度的发展权。因此，平等发展权也是对发展权的扩展和深化。
从以上分析可知，平等发展权对平等权、发展权二者的内涵都有所超越，是以发展为终极目标的平等权，以平等为价值尺度的发展权。
二、平等发展权提出的时代背景
社会发展不平衡已经成为影响中国发展的突出问题之一。根据世界银行公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，早已超过了国际上0.40的警戒线。数据还表明，我国现阶段的基尼系数已经高于所有发达国家和大多数发展中国家，也处于中国的历史最高点。同时，行业差距、地区差距、城乡差距等各个方面的差距正在继续扩大。由于部分群体隐性福利的存在，有专家认为中国实际收入差距比上述数据显示的差距还要更高。[3](p59)并且，根据学者的分析和预测，虽然我国政府已开始采取措施以努力降低基尼系数，但基尼系数仍将在今后较长时间内保持在高位水平，估计约在2015年以后才会开始缓慢地下降。[4](p8)尽管对于基尼系数在中国的适用也有人提出了不同的看法，如有观点认为城乡二元经济结构是中国的国情，使用基尼系数分析问题时必须考虑这一国情，应该分开考察城市和农村的基尼系数；[5]还有观点认为应该考虑到我国地域差异特别是东西部的差别分别计算基尼系数，但即使按照这种方法计算，各地区目前经济、社会发展明显不平衡的状况仍应引起足够重视。有学者对中部六省的基尼系数进行了统计研究后指出，在进行收入分配加总评估时，只要有农村的收入分配参与，收入不平等程度就大大增加，因此影响中部六省收入不平等程度的关键因素是城乡两部门之间的收入差距，目前中部收入不平等的程度已经不容忽视，若不采取适当措施，中部地区的收入不平等程度估计会快速增加。[6](p87)另根据有关学者的研究，虽然农村、城镇内部的基尼系数目前处于合理范围，但其趋势却是不断扩大的。尤其在农村内部，基尼系数在2005年就达到0.3751，逼近0.4的警戒线。[7](p24)有学者明确指出，如果充分考虑到包括贫富差距的公正性、城乡二元问题、社会保障水平和经济货币化及物价水平差异等在内的我国国情因素，我国的贫富差距问题实际上比上述数据反映的状况更为严重。[8]
较高的基尼系数以及逐步增大的趋势，反映了我国经济不平等的状况和问题，全国居民收入差距还明显反映在城乡差距、地区差距、行业差距等各个方面。经济不平等也导致了结构性的社会发展不平衡。十七大报告明确指出，目前我国收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。另外，公民的政治参与和表达机会不平等；教育文化、社会保障、医疗卫生等公共资源的占有与分配差距十分明显。可见，我国目前的社会发展突出存在不平衡的问题。社会发展不平衡，影响了社会公平正义，容易引发社会矛盾，加剧政府与社会之间的冲突与对抗，不利于社会稳定，造成社会不和谐，从而影响了发展的进程及其正当性。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》已明确指出，经济不平等、社会发展不平衡，是影响社会和谐的主要矛盾和问题。上述问题目前也是一个国际性的问题。2006年世界银行的世界发展报告就是以公平与发展为主题而展开的。在国际环境法领域，平等发展权也受到关注，有学者认为，国家和地区基于环境公约承担的义务从属于其平等发展的权利。[9](p753)总之，平等发展问题已经不再局限于国内之间的性别、种族、城乡等之间的平等发展问题，而扩展到了国家(地区)之间的平等发展问题；不再局限于经济发展问题，而扩展到包括环境保护等在内的政治、经济、社会和文化等各个方面的发展问题。
当代中国经济、文化、社会发展在转型过程中发展不平衡已成为重大的现实问题。如何在经济发展中促进和保障公民的平等参与机会和平等享受发展所带来的收益，已经成为当前我国政府需要着力解决的问题。
社会问题的背后必然有其制度上的原因，分配制度不合理、不公平是经济不平等、社会发展不平衡最直观的原因。为消弭社会发展不平衡，必须进行相关的制度改革，党和国家现在或拟将及时采取的社会和经济措施有许多，如主要包括：加快推进以改善民生为重点的社会建设，扶持贫困地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育；建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，健全覆盖城乡的就业服务体系，完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难；深化收入分配制度改革，增加居民收入，扭转收入分配差距扩大趋势；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，等等。
从法律的角度来讲，“缺乏权利是贫穷的根本原因”。[10](p4)权利的匮乏必然导致经济上的匮乏，权利上的不平等则必然导致经济的不平等、社会发展的不平衡。公民在资源的分配上没有平等的决策权利，在发展的机会上没有平等的参与权利，在发展所带来的收益上没有平等的分享权利，必然会导致经济的不平等、社会发展的不平衡。因此，为了解决经济不平等、社会发展不平衡的问题，必须赋予并保障公民的相关权利。目前，社会成员的平等发展权及保护已经成为一个紧迫性问题，而前述社会和经济措施，就是为了保障公民的相关权利。由法律的功能和特质所决定，以权利促进平等发展，是法治的必然选择。
“以权利为基础促进发展”说，近年来成为联合国发展计划署、英国国际发展部和北京大学法学院人权研究中心等组织探索人权保障的指导理论，其采取的是发展的人权视角，或称“人权视角的发展观”，“它的特殊价值在于人权在减少不公正、不平等和贫困方面的变革性潜能。”[11](p1)根据这种理论框架，“发展的人权视角不只是关于收入、健康、教育、获取信息、获取救济和获取免于暴力的保护，它是有关人类需求的一个整体视角。”[12](p29)为促进社会平衡发展，法律除了要保护公民的基本生存条件外，还应该为公民的全面发展提供平等的机会，即要保障公民的平等发展权。以法律保障公民的平等发展权，是通过法制建设解决社会发展不平衡的必由之路。有鉴于此，党的十七大报告提出了科学发展观，并在法治建设上明确要求“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。
平等发展权是基本人权之一，基本要素包括平等的发展条件、自由、机会、受益、请求等各项权能或资格，基本内容包括政治、经济、文化、社会各个层面的平等发展。从行政法的视角看，针对中国社会、经济发展不平衡的现状，服务型政府有责任对平等发展权加以法律上的确认和实施切实的保障。平等发展权在当代已属于行政相对人权利谱系中处于基础性地位的权利，其意义十分深远。确立行政相对人的平等发展权，是在行政法领域落实科学发展观，实现经济、社会全面协调可持续发展的具体途径，有助于破解社会成员实现社会公平的难题；同时，它为完善与构建保护行政相对人平等发展权的相关立法、执法、司法制度提供逻辑起点。
三、保护平等发展权是当代中国行政法的重要使命
平等发展权及其保障问题的提出，赋予了中国当代行政法新的历史使命，也预示着行政法的一个未来发展趋势。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政法制度建设要遵循并反映经济和社会发展规律，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其它组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展提供法律保障，这也是行政法制度建设的基本要求。切实保障行政相对人的平等发展权，应当是今后行政法制度建设的一项重要内容。这正如有学者所指出的那样：“发展权之法律重心定位理应成为法律在未来发展进程中的优先选择之一，着重保障发展权是当代法律发展的必然趋势。”[13](p107)
检核我国现行行政法，在对平等发展权的保护方面尚存在一些观念和制度障碍，这主要表现在以下几个方面。
首先，在指导思想上，我国行政法过去的重点是行政相对人人身权、财产权的保护，未关注和重视平等发展权这一新型权益。例如根据行政诉讼法的有关规定，人民法院受理的行政诉讼案件主要是公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的案件。“相对一方人身权、财产权以外的权利，在我国是通过其它渠道，由其它法律制度予以保护，而不纳入行政诉讼制度的司法保护范围。”[14](p112)而对于侵害行政相对人平等发展权这一重要权利的，却未明确规定属于行政诉讼的受案范围之列。再如从国家赔偿法关于国家赔偿范围的具体规定来看，国家仅在国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的人身权、财产权的情形下才承担赔偿责任，造成其他类型的权利损害的，国家赔偿法没有规定赔偿责任。在国家赔偿法起草时任全国人大常委会法制工作委员会副主任的胡康生在《关于〈中华人民共和国国家赔偿法(草案)〉的说明》明确说明，“制定国家赔偿法，对于进一步保障公民的人身权利和财产权利；促进国家机关及其工作人员依法行使职权，改进工作，推动廉政建设；对于加强社会主义民主和法制，维护社会安定，为发展社会主义市场经济提供良好的社会条件，都将会发挥重要的作用。”这些都清楚地表明了过去行政法的制定在保护公民一方权利类型上所具有的指向。行政诉讼受案范围的扩大、国家赔偿范围的扩大，或者说行政相对人合法权益保护范围的扩大已经是当务之急。
其次，现有的一些重要行政法制度，如行政处罚、行政收费、行政许可、行政补偿制度等，对行政相对人平等发展权的保护也无很明确的针对性，甚至作出一些影响平等发展权的规定。这包括：(1)在制度安排上偏重于消极地控制行政权，忽视了通过要求行政主体的积极行政而实现和保护行政相对人的平等发展权；(2)在市场准入、公共资源分配制度上大量存在身份立法、部门利益立法、地方利益立法等影响行政相对人平等发展的现象；(3)在教育、就业等方面的有些制度规定，基于城乡或区域性差异，行政相对人之间或是形式上就不平等，或者形式上平等却在实施结果上不平等。(4)在税收、社会保障等再分配制度方面还没有十分有效的消弭社会发展不平衡问题的规定；(5)管理或执法目的及要求仍有重公共利益轻个体利益、重社会公共秩序维护轻个体生存发展条件满足、着重调整行政主体与单一行政相对人的关系却忽略调整复杂行政相对人群体之间的平等发展关系的现象等等。(6)现行行政监督法律制度体系中缺少有效保障平等发展权实现的行政问责制、行政诉讼以及行政赔偿的规定等。上述所存在的问题，表明我国行政法对行政相对人平等发展权的保护与当前社会发展现状的紧迫要求是不相适应的。
最后，行政法学对行政相对人平等发展权问题的理论研究尚十分缺乏。对于平等权和发展权问题，国内外目前主要还是从经济学、政治学、法理学、宪法学等角度来研究的，当然也取得了一些重要研究成果。但这些研究成果因学科的基础性特点，形成的主要是抽象理念或宏观原则，而在具体制度构建上，还十分需要行政法学等应用性强的公法学科来弥补和配合。由于行政法学对公民平等发展权及其保护缺乏基本研究，至今为止我们对平等发展权的内涵、外延、性质、地位、表现形式以及保护方法等在认识上都还比较模糊。传统行政法长期因重视行政相对人的人身权、财产权及其保护所形成的理论如控权理论、监督行政理论等对行政相对人平等发展权的保护也无有效的针对性。为此，从行政法的部门法角度系统研究行政相对人平等发展权及保护，在当代中国无疑是具有时代性、开拓性和紧迫性的。
以上不利于实现和保护行政相对人平等发展权的观念和制度都需要加以变改。行政法在不同的历史阶段，由社会发展的时代性和阶段性所决定，应当有着不同的发展重点和主要任务。随着中国社会在发展与转型中经济、社会发展不平衡问题状况的出现，行政相对人的平等发展权的确认和保护问题已经成为目前最突出的现实问题，我国行政法的任务也应该随之发生变化，即应该由过去以保护行政相对人的人身权、财产权为重心进而以保护行政相对人的平等发展权为重心。根据平等发展权的基本要求，行政法学必须深入研究并及时确立有效保护平等发展权所要求的行政法原则和相关规则。这主要应包括：地位身份平等、机会均等、资源共享的比例平等、程序上的平等对待以及生存照顾优先、差别补偿等原则和规则。在此基础上，进而构建和完善实现和保护行政相对人平等发展权的相关制度，如：推行民主行政，建立与完善行政相对人平等参与行政立法与行政决策的制度；实行有利于弱势群体行政相对人的发展起步的行政扶助、许可、就业录用等制度，废除户籍身份区别等不平等的管理制度；在行政管理领域中要赋予行政相对人有利于其发展的自主选择权，减少或取消剥夺生产资料的行政处罚、行政强制措施；建立与完善地域之间、部门之间的统一行政管理和执法制度，防止不平等对待；建立对行政主体未履行保护平等发展权的责任追究机制，将侵犯平等发展权的行政争议纳入行政诉讼受案范围并对由此侵害造成损失的情形纳入行政赔偿的范围等等。
注释：
①宪法学教科书中一般都涉及平等权及相关理论，而有关发展权问题最具有代表性的研究成果是汪习根教授所著《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》(中国人民公安大学出版社2002年版)。
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