政府职能、财政职能与财政职能范围，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政职能是社会主义市场经济条件下财政理论与实践所面临的重要问题，也是财政体制改革的关键环节。本文拟在分析政府职能、财政职能与财政职能范围关系的基础上，对社会主义市场经济体制下财政职能的内涵和转换、财政职能范围的界定和调整进行探讨。
一、财政职能和政府职能的关系
1.财政职能是实现政府职能的重要手段
政府职能与财政职能是财政理论研究中相互区别又密切相关的重要内容。财政职能是国家职能的一个重要组成部分，是实现政府职能的一个重要手段。被称为“公共财政”的西方财政就是从“市场失灵”出发，从政府提供非竞争性、非排它性的公共产品为主线引出的，但这是仅就其主要活动的范围和对象而言；另一方面，依主体而论，西方财政学的发展始终没有脱离对主体——国家的行为研究。从18世纪英国古典经济学派到凯恩斯主义，以及之后的新古典主义、供给学派、合理预期学派等都是从政府经济学角度来探讨财政职能。
首先，财政是政府经济行为的重要内容。一定时期的财政职能与政府职能范围、作用方式密切相关并受其制约。我国计划经济时期的“大财政”、当前市场经济建设中财政职能不同部分的扩大与收缩以及西方国家的政府财政，其背后都有一个政府职能界定的问题。我国市场经济条件下财政改革进展有些方面有失圆满，就与政府职能转变滞后有直接的关系。市场经济条件下，政府对经济作用的“有为”程度体现为间接的宏观调控，不仅政府经济职能范围相对缩小，趋于适度，政府行为也要规范、合法、注重效率。自然，政府财政分配方式也应脱离供给型财政，定位于弥补缺陷，作用于政策调节和宏观管理。所以，市场经济下国家财政主要负责制定和执行国家财政、税收方针政策，编制财政中长期计划和年度财政决算，管理各项财政收入和国有资产，统筹安排财政各项支出。
其次，财政是政府经济活动的一部分，是政府职能在社会产品分配和再分配中的体现。政府运用财政政策工具、货币政策工具控制总需求量，实现社会总供需平衡业已成为各国经济生活中的普遍现象。发展社会主义市场经济，转变政府管理经济的职能，需要建立包括行政、经济、法律手段，各种调控杠杆，以及财政货币政策为主体的各类经济、技术、产业和地区政策组成的宏观调控体系。财政是宏观调控体系中的重要组成部分。政府宏观经济管理职能的有效履行也有赖于财政职能、金融职能等的实现。
2.政府经济职能的调整
政府经济职能存在有两个一般性基础；一方面来自社会化大生产和市场失效。所谓市场失效并不单纯是指失去效力，不起作用，同时也是指一种协调机制相对于另一种协调机制表现出缺乏效率。在社会经济运行与发展的诸多环节和领域中，有些是市场调节不起作用从而失去效力，有些是市场调节相对于政府干预缺乏效率，政府干预就是一种明智的选择。另一方面，来自于交易费用的存在和产权界定的需要。不同的产权界定会导致资源配置效率的差异，在道德习俗、市场契约、政府调节以及法律等界定产权的方式中，政府具有天然的比较优势，经济行为主体需要它来提供交易的基本规则，而且由它来提供是经济的。
现代市场经济是适应社会化大生产和市场国际化要求，发挥市场在国家调控下对资源配置起基础性作用的经济运行方式。它作为由市场配置资源的经济、企业自主经营化的经济、公平竞争的经济、政府宏观调控的经济和法制化的经济，必然要求政府将社会管理者、国有资产管理者、宏观经济调控者的经济管理职能明确分开。从政府为主配置资源过渡到市场为基础配置资源，从政府统包分配到政府、企业、居民各自成为经济利益分配的主体，从政府直接管理企业到企业自主参与市场竞争，这一系列的调整和改革必然要求政府的经济职能进行相应地调整。
结合我国经济运行进一步来分析，我国经济运行大体可概括为三个重要阶段：中央集权运行模式，计划经济为主、市场调节为辅的双轨经济运行模式，社会主义市场经济运行模式。在这三种经济运行模式相继变化过程中，政府经济职能的主次性以及与此相适应的职能手段形式不可避免地要进行调整和变化。在双轨经济运行模式中，政府管理经济的主要职能手段形式由原来计划经济模式中的计划、控制等形式转变为计划和调节并用的方式，于是，政府主要经济职能中的计划、组织、控制行为有所削弱，而政府调节经济运行的职能（计划经济体制中的次要职能）则有所加强，从而同计划职能并列成为双轨经济运行模式中的政府主要职能。同样，实行市场经济体制后，政府直接计划、组织社会生产和流通的职能逐步淡化乃至于消灭，而运用财政、金融等进行间接宏观调控业已成为政府的主要间接职能。具体表现在界定和保护产权的职能，治理垄断的职能，提供公用品的职能，宏观调控职能，社会保障职能。
3.财政职能转换的内容特征
从政府职能与财政职能的关系看，市场经济条件下政府经济职能的调整，必然要求财政职能进行相应的转换。财政职能作为财政的内在机制和财政本质的具体体现，在不同的经济条件下其具体职能是不同的。即使在同一经济条件下，财政职能的广度、深度与作用方式也不同。如在传统的计划经济模式下和在现代市场经济模式下，同样是分配职能，但它的范围、环节、重点、方式及其实现则是不同的。从这一意义上讲，转变财政职能不是指改变财政固有基本功能，而是重新界定财政职能，转变财政职能实现方式，包括其广度、深度的调整在内。
财政行为作为一种政府分配行为，应以社会主义市场经济下资源配置的市场方式与财政方式合理分工为依据，以维护市场合理性和矫正市场偏差，克服市场消极使用为前提，并且财政职能转换与履行方式变化要以政府职能转换为根据。适应市场经济的形势变化重新界定财政职能，并不意味着对以往财政职能的完全否定，而只能是“扬弃”，即对原有财政职能中不适应市场经济要求的因素予以否定，对原有职能中的合理因素则予肯定；这一肯定不是简单的承认，它包含着内涵的丰富、充实和深化。此外，探索市场经济体制下的财政职能，不能离开我国社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的这个根本特点，这就决定了我国财政的职能既不完全等同于计划经济体制下的财政职能，又与私有制为基础的市场经济体制下的财政职能有所区别。以此为起点建立财政职能理论，就要求把财政职能放在市场经济运行的大环境中，从社会资源有效配置的角度重新加以认识。
社会主义市场经济条件下的财政应具有分配、配置、调控、监督四个职能。其中，分配职能的存在使得国家能够参与社会产品的分配，并在此基础上对资源进行配置以及对市场经济进行调控和监督。因此，分配职能是首要的和基本的职能。配置是财政的一个重要职能，但配置离不开分配，财政的有效配置有赖于分配职能的正确发挥。因为分配是以资源现有格局为前提，是资源配置的结果，但同时又意味着资源选择权、支配权的转移，是资源配置的一种形式和过程。财政对市场调节产生扭曲的方面进行再调节就是财政的调控职能，财政通过对总供给和总需求在总量上、结构上以及收入分配方面的调节，达到充分就业，抑制通货膨胀和稳定经济增长的目的。国家财政以政权行使者和资产所有者双重身份发挥监督职能，其目的在于确保国有资产保值、增值，维护市场经济秩序，促进市场经济健康发展。因此，调控和监督职能是市场经济条件下两个不可缺少且应强化的职能。否则，分配和配置职能也难以顺利有效地实现。总之，分配、配置、调控、监督这四大职能互相联系，相互作用，只有积极配合，才能使财政在社会主义市场经济中发挥更大的作用。
二、财政职能是界定财政职能范围的依据，财政职能范围的界定是转变财政职能的关键
在财政理论与实践中，往往把财政职能与财政职能范围混为一谈，将二者等同起来。我们认为，它们既有内涵上的联系，又有研究对象方面的区别。财政职能是指财政客观上具有哪些功能，是抽象的概括；而财政职能范围是发挥财政职能所产生作用的领域，它研究的是财政应具体负责和解决哪些事务。诚然两者之间不可否认存在着密切联系，财政职能是界定财政职能范围的基础和依据，财政职能范围的大小是财政职能发挥作用的反映和效果，转变财政职能的关键是界定财政职能范围。所以，研究财政职能范围不能脱离财政职能这一基础，只有明确解决财政职能范围界定的有关问题，才能更好地转换财政职能。
1.财政职能范围界定的标准
财政职能范围包括两个层次：第一个层次是财政究竟应当管些什么，即在整个社会经济活动中（投资与消费活动），哪些应当由财政负责安排开支和管理，哪些不属于由财政负责安排开支和管理的范围。第二个层次是第一个层次已定的条件下，进一步确定财政应当管到什么程度，即确定财政收支规模及其在整个国民收入中所占的比重、财政收入结构与财政支出结构等。确定财政职能范围的理论依据，实质上就是找出什么是决定财政的一般本质或内涵，进而引伸出确定财政外延界限——即财政职能范围的一般标准。这意味着确定财政职能范围的理论依据及其一般标准必须在理论上、逻辑上同财政的一般本质或内涵相一致。
按照西方实行公共财政的要求，主要是资源配置中市场失灵的领域，才是财政职能范围所必须包括的，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为原则，这是确定财政活动范围的必要条件。换言之，财政只应承担通过市场不能解决或难以奏效的事项，除此之外，一般均应交由市场、企业、个人去完成。从我国的实际出发，可以介定为三原则：维持政权的正常运转，确保必要的公共投资（包括基础产业、基础设施及公益性投资），公平与效益相统一。据此确定市场经济条件下财政职能范围的标准只能是政府实现其职能的正常、合理、最低需要。所谓正常需要是指维持政权运转和公共投资的必不可少的需要。最低需要是指政府正常履行职责的起码需要。既不能牺牲这部分需要去满足另一种需要，也不应敞口去满足所有的需要。否则，界定职能范围的标准便失去了统一的尺度。
2.财政职能范围的调整方法
在传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足全部基础设施、国防、教育和政府行政管理等公共支出，还要承担国有资本运营、核算、分配、管理，包括一切生产性、经营性国有企业的投资、补贴和利润分配，甚至包括管理国有企业的成本、资金等财务活动，财政活动与国有企业的生产要素和生产成果紧密联系在一起。我国财政收入主要来源于国有企业，收入结构不能适应经济结构变化，财政要大量补贴国有企业亏损，一些重点基础建设又无力承担就是计划经济财政职能范围观延续至今，财政活动范围不适应市场经济发展的表现和反映。
重新调整财政职能范围，就是要依据政府实现职能的公共需要和以市场为基础配置资源的要求，对财政职能范围中的错位、越位和缺位重新界定，使财政职能范围部分地削弱，部分地拓宽，部分地转移，从而保证财政职能实现的责任和权利对称，事权和财权对称。
第一，取消对企业生产经营的直接干预。市场经济模式下，财政要从维护企业财务运行秩序出发，对全社会的财务活动进行普遍的规范、监督和管理。要明确企业的市场主体地位，不再直接干预企业经营、资源配置和生产要素的流动。财政主要通过税收、信贷、国有资产运营等途径间接调控和干预经济。随着国有企业利润分配制度的改革和现代企业制度的建立，竞争性企业将完全按市场配置资源，财政对企业的管理宜更加间接化。
第二，规范财政对事业费的供应范围，根据社会事业的不同，建立与社会主义市场经济相适应、各具特色的运行机制。对公益性事业单位，国家财政基本保证其经费供应；对半公益性半经营性事业单位，国家财政采取定额或定项补助方式，核拨一部分经费，单位依法合理组织一部分收入；对经营性事业单位，财政要积极采取措施，使其逐步走入市场，与财政资金供应脱钩。
第三，合理确定财政投资领域，这是界定财政职能范围的重点。经济建设的投资主体应进一步由政府转向企业，财政只进行必要的公益性投资、基础设施和重点建设投资，并且要采取多种方式。如高速公路、电讯电话等基础性项目，财政可以采取控股和参股等方式进行投资；对一般道路、落后地区经济开发等不具备回收能力的基础性项目，主要用财政拨款方式；对中小学基础教育等非竞争性公益项目的投资方式也要进行必要的改革。
第四，加强对社会保障、资产和资源足额补偿的管理。社会保障是国民收入再分配的重要形式，应该由作为社会公共权利代表的国家，在社会范围内进行集中性分配。因而，应把社会保障职能从行政事业单位和国有企业中分离出来归还给政府，这是市场经济下政府管理社会的一项重要职责之一。实现这一职能的物质基础，就是通过国民收入分配和再分配安排一定的资金，并要求及时、全面、准确地反映该项资金的收支运用情况。能承担这一任务的就是财政预算，通过建立社会保障预算，将社会保险基金纳入财政预算集中管理，这也是政府转变职能的必然产物。
管理国有资产历来是财政管理工作的有机组成部分。在新体制下，财政要根据政企分开，政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能分开的原则，强化对国有资产专职管理。从管理形式看，主要是由计划经济下的实物管理转向价值管理的间接管理。从管理内容看，首先是监督落实企业法人对国有资产的保值增值，其次是参与国有资产收益分配，处理好投资者与企业的关系，其三是根据国家的产业政策，决定所得国有资产收益是否向原企业进行再投资，从而更好地控制资源配置的导向。
值得指出的是重新界定财政的职能范围，必须引伸出财政职责、管理权限和内部职能机构的划分和重组，这对制定财政政策、确定财政负担水平和负荷能力、实现财政现代化管理，都将产生深远影响。因此，科学地界定财政职能范围，必须和财政的基本职责（保证政权运转需要、加强宏观调控、强化预算收支约束、改善国有资产管理等）、基本权限（税收权、投资权、国有资产所有权）、基本财力（原有财力、新增财力）作通盘考虑；注意按照职能范围的改变，进行合理分工，重组财政内部职能机构；将宏观政策的制定、执行及反馈等，纳入财政职能范围之内进行周密的设计，从而有利于保证财政职能的实现。