分税制的进一步改革与完善，本文主要内容关键词为：分税制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制是按照市场经济的理论和公共财政的基本原理，在明确各级政府事权的基础上，以税种来划分税收管理权限和税收收入的一种财政管理制度。它是实行市场经济的国家普遍实行的处理中央与地方政府之间财政分配关系的比较规范的、行之有效的制度。
从1994年1月1日起，我国统一实施分税制。这是我国财政管理体制的一项重大改革，它标志着我国在向市场经济体制发展的进程中向前迈进了一大步。
用分税制取代我国“财政包干”体制，是我国建立社会主义市场经济的必然要求，也是加强宏观经济调控，摆脱当前中央财政经济困境的正确决策。实施分税制有利于促进社会主义市场经济体制的形成；有利于保证国家财政收入的合理增长，增强中央财政宏观调控能力，促进社会资源优效配置；有利于强化税收调节作用，促进企业经营机制的转换和全国统一市场的形成；有利于规范中央与地方的分配关系和财税行为，调动各方面发展经济的积极性和主动性；有利于我国税制与国际惯例接轨，促进国际间经济技术交流。
一、分税制改革面临的问题。
这次分税制财政体制改革，是在坚持整体设计与逐步推进相结合的原则基础上进行的。设想通过这种渐进式的改革，先把分税制的基础框架建立起来，在今后实施中逐步予以完善。分税制实施以来，尽管已在最大程度上对原税制中与市场经济不相适应之处做了改革，并努力缩小与国际税收惯例的差距，但是，作为过渡的新体制必然存在一些缺陷，在实际操作运行中也有不少问题需要研究和解决。
（一）中央和地方政府之间事权和财权划分有待进一步明确。
事权的界定是财权划分的基础。分税制改革应建立在明确划分中央与地方政府事权范围、坚持事权与财权相统一的原则基础之上。从一般意义上来说，划分中央与地方事权范围并不困难。中央政府主要管国防、外交、重点建设、贫富调剂和全国性的宏观调控等；地方政府主要管文教卫生、区域建设、社会治安与人民生活等。但在实际生活中，情况并非这样简单。如中央对全国性的经济建设投资和事业经费与地方对区域性的经济建设投资和事业经费经常发生重复和交叉，而许多一省一市或省际性的受益项目也往往与全国性的受益项目难以完全分开。也有一些事情大原则、大范围清楚了，但一具体化，又会出现说不清、划不明的现象。比如，国防、边防和部队、武警的支出，本来是中央财政事权和财权的范围，但现在部队、武警粮食价补的一半，武警、消防的营房设施建设等又由地方财政负担。又比如，一些主要由有关部委或中央级公司进行垄断经营的行为（如邮电、通讯等），却属当地相关基础设施建设的投资，由地方财政投入，但产权往往归垄断经营单位所有。再比如，一些垮省区的国家级重大基础设施建设项目（如铁路、公路等），本应由中央财政负责资金筹措，近年来也有一定比例由地方财政负担。这些现象的发生，在中央财政困难的情况下，虽有其现实迫切性，却使中央和地方财政的事权、财权范围相混淆，从而使分税制的基础与成效受到一定的影响。
（二）“税收优惠”和“税收歧视”的矛盾。
根据市场经济公平竞争的原则和国家产业政策，应该按产业而不是按经济性质和隶属关系确定优惠政策，更不应对单个企业实行优惠。吸引外资应从投资环境上努力，不应单纯着眼于税收减免。片面的对外资企业的优惠，就是对内资企业的歧视。今后对内外资企业应实行统一所得税，除自由贸易区外，在我国国内不应对外资企业实行税收优惠。这就要求我们尽快统一税收、完善税制，规范税收秩序，尽快改变原有不同所有制存在税收不统一，税制结构不合理，尽快结束按经济成份设立税种，按内资和外资执行不同税法的局面。实践已经充分证明，税收上这种区别投资来源实行差别税收政策的做法，只会导致税收政策的不平等，使税收背离公平税负和鼓励竞争的要求；而且也与投资多元化，企业快速发展的新形势越来越不适应。
（三）地方财政的困难进一步加剧。
越积越多、越滚越大的财政赤字，是地方财政的历史包袱。特别是一些贫困县的累积性财政赤字，已相当于今后几年的财政收入。其结果，拖欠工资的现象日趋严重，政府机构的正常运转受到严重影响，各项专款被挤占、挪用，财政运行秩序混乱。由于历史包袱的困绕和拖累，给分税制的改革带来极大困难。
目前分税制是把收入多而增长快的大税种划归中央，原地方收入主要来源的消费税，75%的增殖税均要直接上交中央金库，然后再由中央返还。而把税种小、分布广、零星分散、不易控管、征管工作难度大的划归地方。由于地方税缺乏主体税种及重要稳定税源，使地方财政更加困难。于是不得不仰仗从中央得到的转移收入。如果税收返还不能及时到位，必然对地方财政造成更大压力，地方资金周转将会更加紧张。尤其是地方收入较少的地区，可能陷于地方政府连日常开支也难以为继的境地。
（四）财政转移支付制度不规范。
完善的分税制的一大特色是具有一个有效的财政调节制度，即中央通过转移支付形式调节地方政府的行政能力，使地方政府行使必要的行政能力所需的财力得到保障。这一方面可以调节地方之间财源分布不均衡的状况，另一方面也可使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻国家宏观调控的政策意图。
然而在转移支付制度上，我们面临着两难选择：按照比较公平的原则设计比较规范的转移支付办法，就难以解决转移支付办法的规范性与各地经济差异性的矛盾；而要照顾各地经济的差异性，就难以实行体现公平原则的规范化转移支付办法。
我国1994年实施的分税制改革方案规定，中央对地方税收返还以1993年为基期年，核定地方既得财力，确定税收返还基数。1994年以后，税收返还在1993年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定。从这里可以看出，现行分税制丢弃了国外通行的分税制最关键的操作方法——因素法，仍然延用了基数法。这种方法很不科学，没有从根本上触动原有区域分配的格局，必然会造成地区间的苦乐不均，使穷者越穷，富者越富，使东西部差距拉大问题不能缓解。1994年以后的递增率是按全国增殖税和消费税的平均增长率确定，而与各地方的经济发展及增殖税和消费税的年增长率没有很大联系，因此不能充分调动地方的积极性。
分税制改革是一个渐进过程，不可能一次到位。目前所出现的一些缺欠和问题，是在过渡阶段难以避免的。这些问题的解决，只能依靠分税制改革乃至整个经济体制改革的不断深入。
二、完善分税制的抉择与对策。
分税制最早出现于19世纪中叶一些欧洲国家。目前，分税制已被西方国家广泛采用。各国的分税制都经历了一个由低级到高级，由简单到复杂的过程，并朝着更加完备的、将中央集权与地方分权有机结合的方向发展。
概括世界各国的分税制模式，大体可分为两种：彻底分税制与不彻底的分税制。所谓彻底分税制，指既分财力，又分财权，尤其是划分财权中的立法权，从而使各级政府不仅具有满足当前事权所需要的现实财力，更具有满足长远的事业发展所需要的财权与潜在财力；所谓不彻底分税制，指只分财力不分财权或只分财力和部分财权（如只分征管权而不分立法权或只分税权而不分举债权等）的分税制。
我国分税制改革是分阶段进行的。基于我国目前体制转换过程中各方利益的矛盾、地区发展不平衡以及由此带来的一系列调整任务繁重的现状，借鉴国外经验，有必要在我国建立一种财政收入上集权程度较高的分级财政管理制。为此，我国目前实行的是不彻底分税制。
然而，从长远来看，随着我国市场经济的进一步发展和完善，实行彻底的分税制是我国财税改革的理想模式和目标。实行彻底的分税制，其核心内容是：中央和地方的各项财政收入，按税种分为中央固定收入和地方固定收入，不设共享税；中央和地方各有自己的主体税源，地方有相对的独立的立法权，税务机构分设，征管和减免权自主；中央有较大的宏观调控能力，较大范围的实行中央对地方的转移支付制度，收支计算方法由基数法改为因素法。
实行彻底的分税制，考虑到目前我国实际情况，一步到位比较困难，我们可分两步走：
第一步，实行分税分率制，即在地方税体系尚未建立以前，除按分税制的原则和要求划分中央税和地方税外，仍保留一部分共享税。但不采取分成的办法，而是同源课税，分率计征。共享税中的地方分率收入，征管减免权属地方，可由地方委托中央税务机关代征，也可以由地方自行征收。
第二步，经过过渡，待条件成熟即在全国实行彻底的分税分级财政。
从目前来看，首先，必须进一步划清中央与地方政府之间的事权，在此基础上科学配制税源。事权的划分是实行分税制的基础，是确定中央与地方支出范围的依据，要尽可能做到细化、量化、科学化。改革目前中央与地方政府在事权上交叉重叠，以及中央政府包揽过多或“中央办事，地方出钱”的不合理状况。在划分事权的基础上划分财权，财权按税种性质划分。关税、消费税等划归中央，以使中央集中财力，加强宏观调控；营业税、资源税等归地方，以稳定地方财源。取消按企业行政隶属关系划分企业所得税的作法，把企业所得税作为共享税，以体现中央与地方利益共享、风险共担，增强各自的责任感，调动双方积极性。
其次，必须进一步完善地方税收体系，稳定和增加地方财政收入。从国外来看，地方税以财产税和资源税为主体。近期看，在财产税和资源税体系尚未建立之前，营业税作为地方税主体税，仍有其现实意义。但从长远来看，财产税和资源税应逐步发展成为地方税的主体税种。因此应逐步完善现行财产税和资源税，并同时开征遗产税和赠与税。由于近期我国社会保障很难实行全国统筹，地方开征社会保险税，以解决地方社会保障经费，目前也是适宜的。地方政府还应按照市场经济的要求，因地制宜地开发更多的新兴财源，培植更多的经济增长点，以增加地方财政收入。
再次，必须进一步规范中央向地方的财政转移支付制度。科学合理的财政转移支付制度，必须兼顾公平与效益的原则。从目前来看，“吃饭钱”的标准应大体一致，达不到基本需要的要实施保护政策，现有差别要逐步缩小；“办事钱”要体现差别，应该本着有利于全国建设的布局与效益，有利于最大限度地调动地方积极性的原则，因时因地制宜地安排。可以借鉴国外经验，制定几条刚性较强的立法条款，设计一套简单易行的支付转移公式，各项补助和补贴，按条文，按公式硬算，不讨价还价，以最大限度地体现科学、公平、公开的原则，实现转移支付的规范化、法制化。
分税制的改革不可能孤军深入，必须纳入整体改革系统工程，实行与之相关的全方位改革。这要求各方面的改革必须相互呼应，相互推动。