晚清常关改革述论，本文主要内容关键词为：晚清论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F129.5 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2008)01-0076-06
清代榷关是明代钞关的继承和发展，其稳定有序的征税系统，也将中国榷关制度推向完备，成为清政府征税的重要工具之一，在国家财政中占有重要地位。鸦片战争后，原属榷关序列中的海关陆续被列强控制下的近代海关所接管，其余榷关改名为常关，仍归清政府管理，并依然在清代财政中占有一席之地。
长期以来，榷关研究特别是晚清常关研究一直是相对沉寂的领域。近年来，对榷关的研究已取得一些成果，①但还有许多问题没有得到很好解决。其中一个重要问题是，清政府采取了何种措施避免近代常关的衰落？这个问题能否解决，直接涉及到对晚清常关的评价。本文主要通过对中国第一历史档案馆所藏档案的研究，用实证的方法，阐述晚清常关的改革，并由此认识当时的一些社会经济实况。
一、清代前期榷关概况
清代前期榷关是清政府对长途商业进行管理和征税的机构，也是近代常关的前身，有户关、工关之分。户关属户部管辖，征收百货税，以资国用。工关则属于工部管辖，征收木税，以资朝廷营缮。[1]
清代前期，国家统一进程的完成，社会经济的发展，为清代商品流通地域的扩展、商路的延伸、商路网的最终形成提供了重要条件，从而推动了长途贸易的发展，极大地促进了区域之间的商品交流。建立更多的征收长距离商品流通税的榷关就成为可能。[2]清代榷关经历顺、康、乾三朝的调整，到乾隆朝大致稳定下来。据统计，乾隆十八年（1753年）户关有34个，工关有15个，分布在11个省，[3]主要分布在重要的水、陆、海路等交通要道上。其地理分布是：(1)运河沿岸有崇文门、左翼、右翼关、坐粮厅、临清、河西务、淮安、扬州、浒墅、北新关等10个榷关。(2)淮河流域有凤阳关。(3)长江沿线有渝关、夔关、荆关、武昌、九江、芜湖、龙江西新关、辰关等8个榷关。(4)珠江流域有广西的浔关和梧关等2个榷关。(5)在沿海有粤海、闽海、浙海、江海、天津、山海等6个榷关。(6)边疆地区的榷关有直隶的张家口、多伦诺尔，山西的杀虎口、归化城，四川的打尖炉等5个榷关。(7)内地关有赣关、太平关等2个榷关。[4]其中比较重要的户部关有24个：崇文门关、左右翼关、坐粮厅关、天津关、山海关、张家口关、杀虎口关、归化城关、临清关、东海关、江海关、浒墅关、淮安关、扬州关、西新关、凤阳关、芜湖关、龙江关、赣关、北新关、浙海关、闽海关、粤海关和太平关，它们是榷关税收中的最主要的部分。[1]
清代前期，国家财政总额稳定增长。地丁钱粮的收入趋于稳定，在国家财政中的比重呈下降趋势；盐课和商税有了较大的提高，在国家财政中的的比例，处于上升的趋势。清代商税的增加主要依赖榷关税的增加。清初至乾隆中期，榷关税收从最初的64万两发展到540万两，在清朝财政的比重，从顺康雍三朝的4%左右，上升到乾嘉道诸朝的12%左右；[5]从在国家财政中只占很小的比重，上升为第三位。
二、清末常关的弊端
清代前期，清政府对常关有一套严密的管理制度，也取得了良好的效果，维持了常关近200年的运行，税收也有较大增长。但是到嘉庆朝以后，常关制度本身的弊端也不断表现出来。
1.关吏勒索。早在道光三年，给事中清安就曾经指出，税收亏短的常关，相当程度上是该关“积弊未能悉除”，因为“凡津关市政地方，往往有恶棍把持，蠢役盘踞及牙行铺户人等，相缘为奸，包揽商贾，串通在关家人、书吏以重报轻，通同掩饰，渔利分红，甚至纳贿私放”。[6]此后贪污行为更加严重。而清安所指出的现象在各常关普遍存在。如，凤阳关胥吏与地方流氓勾搭，勒索过往客商，每“逢客商抵关，借名送礼，上船强讹，名曰太平钱。不遂欲肆行滋扰为害”。[7]
地方流氓与关吏勾结严重，为非作歹，各种手段不可胜数。如浒墅关，“米船未到关口以前，有地棍名曰白拉，于上游各口，将米分贮小船绕越大关，谓之并驳；货船抵关附近，有包揽带至银店，买银交课者谓之埠家；银店人到船看货谓之摸舵；舱到关门，派家人丈量下船鉴查，所用饭钱谓之标礼；税钱易银余剩谓之半买；以上名目非偷漏亏课，即扰累病商”。[8]流氓与不法关吏的勾结，导致商人被勒索的现象时有发生，严重地影响着商品流通的秩序，这也是各关税收不足的一个重要原因。
良好的制度，如果缺乏有效监督，也会造成违背初衷的后果。如光绪初期，闽海关南台、闽安两口岸，曾经设税行代收关税，商人一时称便。因为一些外地过关“商人不谙税则，不习书算”，“乃由税行代报，或客商无现银完税，亦由税行代垫，售货清还，原属便商之举”。但到后来，承包税行的商人，以权谋私，往往故意对商品以少报多，抬高税率，勒索过往商人。[9]
2.偷漏关税。如淮安、宿迁二关由于黄河泛滥成灾，“水路时通时塞，商民苦于盘坝，而上游东、豫亦间遇歉收，以致屡有缺额”，为了保证关税足额，乾隆五年，清政府规定：“海州沭阳、赣榆一路黄豆，每从赣榆清口航海对渡松江之刘河粜卖，归贩且南路杂货仍由青口而入，转运东省销售。”[10]但商民为了节省商品运输成本、少交关税，往往并不按所指路线行走，导致常关税收减少，这种现象在各关普遍存在。
三、清政府对常关的整顿
鸦片战争后，清代常关不断衰落，主要体现在常关税收的剧减：常关税收总量与清代前期相比，呈逐渐下降之趋势。如道光二十九年(1849)关税收入为472万余两，占当时财政总收入约13%，到光绪二十七年(1901)，财政总收入约为8820万两，其中田赋的收入约为2650万两，占财政总收入的30%，盐税厘的收入约为1350万两，占财政总收入的15%；此时海关与厘金已经成为仅次于田赋的两大财源，分别约为2380万两和1600万两，而常关税为270万两，[11]不到清政府的财政总量的3%。
二是几乎所有的常关税收均呈大幅度下降之趋势。正如表1所示，鸦片战争以前，粤海常关税收在全国常关中位居第一，年均90多万银两，到乾嘉之际突破百万大关。咸丰四年至光绪二十六年的税收，粤海常关税银仅为一口通商时期（乾隆22—道光20年）的25%左右；而到光绪二十七年，五十里内常关归并海关管理时，粤海常关税收勉强超过20%。闽海常关税收下降最为明显。到光绪二十七年，该关税收仅是一口通商时期的13.2%。淮安关和扬州关衰落同样很快。到道光二十一年至咸丰三年，淮安关、扬州关年均税收分别是一口通商时期的62.8%和83.1%；到咸丰四年至光绪二十六年，淮安关、扬州关年均税收，分别是一口通商时期的18.2%和29%。
光绪时期，清代财政亏损愈加严重。光绪二十五年六月初四日，“上谕各省关税、厘金、盐课积弊太深，亟宜整顿”，[12]25由此拉开了晚清常关改革的帷幕，下面是光绪朝一些常关改革情况。
1.临清关。临清关原定正额盈余62400余两，向系尽征尽解，惟正税外，“取于商者曰石耗曰倾费，皆为经征之州署与书吏办公之资，随正税征收，税旺之年亦在二万两左右”，此陋规颇多中饱，经查实后报公处理。[12]24
2.淮安关。淮安关在清代前期一直以其税收丰厚著名，每年税收达50万银两以上。但近代以后，淮安关的税收日益减少。据笔者根据档案资料统计，从雍正七年到乾隆二十一年，淮安关税收年均409898.6银两；乾隆二十二年至三十九年年均478579.6银两；从乾隆四十年开始，淮安关税收逐渐走下坡路，然而直到道光二十年，年均税收仍有334240.7银两。鸦片战争后，税收大幅度下降，道光二十一年至二十九年，年均税收勉强还有262651.9银两，但咸丰三年至光绪三十年，年均税收仅52595.8银两。淮安关税收，下降速度之快，在晚清常关中是极为罕见的。
淮安关位于运河，按常理不应像沿江、沿海常关受海关冲击那么大，尽管清政府对淮安关进行过多次改革，但成效甚微。光绪三十年六月初三日，光绪帝下令对淮安关彻底整顿。[13]755随后，署理两江总督周馥，对淮安关进行整顿。措施主要有：“将该关丁书吏役裁汰一千三百余名”，厘清吏治，收税有明显增加。光绪二十九年至三十年关期，浒墅关收入只有56352.66银两，而改革的当年就达到174349.5银两。[13]756但税收要维持到以前水平，周馥认为几乎不可能。因为“从前淮安为南北通衢，舟车挽运，万商咸出其途，初无海道通行之事，内河来源既旺，税课自丰。迨后时事变迁，迥非昔比，如黄河北涉，陆路绕越，其亏一。轮船通行，货多航海，其亏二。粮艘停运，北货稀来，其亏三。各省土药改为统捐，其亏四。而最为大亏者，莫如洋税之侵占，自洋单盛行以后，凡属洋货，无不凭单验免；而大宗土货，如花生、金、铁、咸菜及油、酒等类又多请单护运。洋税益增，常税益减。恃以收税者，惟赖黄豆豆饼”。[13]755
周馥虽然贵为两江总督，但也没有良策可施。实际上以上一些问题如洋税侵占常关税的问题，即使当时的最高统治者也无法解决。
3.闽海常关。光绪三十年，闽海常关，采取了三条措施进行改革：一是裁撤两处税行，改为税务分局委员设柜收银。二是统一倾镕税银，规定各口岸将所收税银交关署，既降低成本又减少贪污，每年可节省倾镕费一万多元。三是废除提解杂款。过去闽海关一些口岸委员，“坐收其利，其浮收之款有所谓单礼、哨礼、尺礼、件钱、印钱，又有所谓斡水春彩者，虽各处名目不同，多寡不一，大多例外私收，分肥入己”。[14]整顿后全部给予废除。
闽海常关还采取优惠政策吸引商人缴税，以提高常关收入。如在厦门关五十里内常关被接管之初，各类民船，为逃避厦门文武官员的敲诈勒索，改道至闽海常关的石码、刘五店口岸缴税，为此闽海常关“自减税率招徕民船”，[15]52使税收有较大增长。
4.杀虎口关。在光绪朝中，清末常关以山西杀虎口关改革成效较大。据统计光绪元年至二十四年，该关年均税收仅30137.5银两，比嘉道时期下降了33%，咸丰四年以后，亏损更加严重，以致“光绪十一年间，更换杀虎口监督，保送各员大半视为畏途”。[16]
从光绪二十三年开始，山西巡抚胡聘之对杀虎口关进行改革，杜绝关吏中饱私囊，效果明显。光绪二十四至二十五年关期，“已长收银五万数千两”，受到光绪帝的肯定。[17]为了扩大成果，清政府委派精明能干的度支部郎中林景贤任杀虎口监督。林景贤上任后，对该关进行大范围的整顿，整顿之法：“一是厘定税则，查部颁税则三百六十余条，历年久远，简略不适于用，业经各监督酌量增减，取信于商，……一减书差。署额设经承四名，贴书三十名，头役五十六名，共九十四名。现裁汰贴书一名，继承一名，巡役十名”。[18]153林景贤同时建议清政府，不要“骤添厘金分卡”，因为“口外绒毛滞销，马贩获利亦薄，商界获利减色，斯皆影响及关务者”。与此同时，加大收税力度，扩大征税范围，规定所有商品均须交税。[18]154整顿取得明显效果，光绪三十二年至三十三年关期，杀虎口关共收税银114000余两，[18]155比以前增加近一倍。
5.赣关。清代前期，赣关是大庾岭商道上的一个著名税关，也是江西仅有的两个户关之一（另一个是九江关），繁华的过境贸易给赣关带来了丰厚的税收。而在鸦片战争以后，税收剧减，虽经多次整顿，但并无多大成效。为此光绪三十一年，光绪帝发布谕旨，“近年临清关，改派委员经征收银十余万；粤海关自裁监督，改归两广总督征收，每年约可增收五十余万；令赣关征税事宜应彻底查清”。[19]749
接到光绪帝指示后，江西巡抚胡廷干尽管疲于整顿，但并没有多大成效，因为“赣关货税向以丝茶为大宗，自各口通商以后，凡洋、广、川、楚、闽、浙、苏、皖往来营运之货，商人利用便捷，皆用轮船，装载不从赣关经过，湖丝则归沪关代征，茶叶则分厘无征，……外省之客税既无，而本省及广东之土货，已被邮政包裹、子口单、三联单侵占过半，……至于整顿之方不外剔弊、招徕两事。招徕，则各省厘局林立、大小轮船盛行。商货用民船营运，既须遇卡完税，兼且多耗时日，迥不附轮船装运，报完洋关税厘之为便捷。是以外来客货征税，虽弊绝风清，而招徕商人亦断无从命。……赣关常税，自同治初年以迄于今，历届均系短收”。[19]750
6.九江关。光绪二十六年，九江关进行了一番整顿，也取得一些效果。该年税收为430193.183银两，比光绪二十五年增加36994.208银两。但随后几年与赣关一样，税收又有较大的下降。
江西巡抚松寿认为，就目前情况看，九江关亏损是必然的。因为长江沿线除九江关外，还有芜湖关，虽然都要面对“内河行轮船、长江改章与税司代征厘金”的不利条件，但九江常关与其他长江沿线常关相比，情况“实有迥异，盖上下各常关例皆百货并征，亦不以船、木为大宗，应征船料大率按梁头科算，限期既宽，税则亦轻，且无鄱阳湖之隔行旅，不致尽趁小轮，九江常关只征船料、木、盐、茶、竹，定例以船木为大宗，而税则较重，且民船过关一次须完料，士商取小轮之便捷，雇佣民船必稀，此内河行轮他开，无疑有碍浔关之妨之实情也”。
松寿进一步指出，“他关既以船料为大宗，则华船纳钞纳料，于常税无甚出入，浔关所重者船料纳税，则常关无税可收，而华商避重就轻，必有贿赂假冒，此长江改章，他关害小浔关害大之实情也。向来鄂岸督销局每年征解九江关盐税银一万数千两”，交给九江关，而光绪二十四年“改为税司代征，是项税银停解，此项税司代征盐厘与他关无涉，独亏九江常税之实情也”。因此作为主管九江关的江西巡抚，松寿感到九江关与其他常关相比，九江关税额本来就高，现在既被海关侵占，又被长江新章所妨碍，九江关所征船料、木、盐、茶、竹五项税课中，“洋税已占其三，以致徒有急公之心而无补救之术”。[20]
此外，近代以后，常关税作为国内关税的唯一税种的地位已经动摇，变为海关税、厘金税、子口税、常关税等众多关税中的一种。尽管近代商品流通有了很大发展，商品量成倍增加，但先是海关对常关税源的侵吞，后是厘金税的出现，接着是子口税对常关税的分割，再接着是通商口岸五十里内常关被吞并，从而导致了常关税的大幅度减少。在近代中国，要想在常关改革有大的进展，统治者必须面对部分国家主权丧失、流通格局发生剧变的情况，而这些问题是无法解决的。因此，清政府主持的清末常关改革，尽管有些常关就其本身而言，成效甚大，但从整个常关系统看，这些都是微不足道的，这也决定了常关改革力度大、成果小的悲惨命运。
四、海关税务司对常关的改革
光绪二十七年(1901)以后，总税务司接管了通商口岸五十里内常关。
海关兼管常关，扩展了海关的权势，使海关与外债的联系更为密切，无疑加强了对中国财政的控制，并确定了其作为债权国代理机关的地位，意味着中国半殖民地化的加深。然而，海关兼管常关在客观上对常关这一中国传统旧式征税机构的改造，产生了一定的促进作用。赫德把近代海关的管理办法，逐步引入常关，对常关制度作了一些改造，将各地常关税则删繁就简，减除了一些繁琐的附加税，废止了不正当的手续费，减少了官员的贪污中饱，一定程度上改造了常关，提高了它的效率，增加了税收。尤其是那些由海关直接管理的常关，成效更大。[21]
海关接管常关之后较之接管前，税收有明显增加。从光绪三十二年至宣统三年，海关兼并的常关收入，即使从单个常关而言，除沙市、北海、温州等关常关税收较少外，像牛庄、天津、九江、厦门、福州、广州、芜湖、宁波等海关的常关税，增加的数量是巨大的；就整体看，西方列强控制下的常关税，也超过常关被兼并以后的清政府直接管理的内地常关税，达到380万两。[22]因为光绪二十七年，内地常关税仅为270万两。
光绪三十年初，户部奏称：“近来常关之交新关代征者，虽各关未能一律足额统计，第一年期内，共溢征银九十七万六千余两，第二年期满，较上届又共溢征银八十八万七千余两”。[23]
光绪三十三年，原度支部右侍郎陈壁亦称：“据最近奏报，自光绪三十年十月初一日起至三十一年九月底止，一年期满共征银三十九万六千三百余两，其所增二十余万之数，均系附近闽、厦两口改派税务司代征之款”。[23]
以福州口言，光绪二十七年，新关接受五十里内常关，并着手进行整顿，对外广开税源，对内裁员，并取消税行，将原拨付税行的10%经费充归常税中，常税有所上升。[15]113因此福建税务司向赫德报告说，“税务司接手时，年征不过七万余两，自归税务司经理后，至光绪三十二年，该关年征之数竟至二十五万两以上”。而天津常关，接管前每年最高收入不过四十五万两，接管后，竟多至百万两左右。[23]
但应该指出的是，通商口岸海关兼并的常关税收增长，不完全是税务司改革的结果，也包含着对清政府直接管理的常关税收的侵夺，其中一项是子口税被算入通商口岸海关兼并的常关征税总数里。请看下面两则史料：
按照公约，天津钞关及大沽北塘分局归并税司征收，三十二年七月初一日至三十三年六月三十日一年期满，共收银天津钞关，六十三万三千五百二十一两七钱二厘；大沽分局三万一千八百一十八两二分，北塘分局四千二百七十六两一分，共六十七万六十五两七钱六分；秦王岛钞关，三十二年七月初一日至三十三年六月三十日一年期满，收银一千五两八钱五分，……五十里外各分口，三十二年七月初一日至三十三年六月三十日，收银六千七百二十七两七钱四分，又有子口税二十七万四千二百七十九两八钱二分，一并计算，共九十五万二千七十九两一钱七分。[24]30
按照公约，天津钞关及大沽北塘分局归并税司征收，三十三年七月初一日至三十四年六月三十日一年期满，收正税五十六万六千一百四十四两八钱五分，……秦王岛钞关收正银五千三百七十两八钱八分，……五十里外各分口，收六千五十四两九钱六分六厘，共五十七万八千八百七十三两一钱四分六厘。又有子口税三十三万六百一十五两三钱三分二厘，一并计算，共九十万九千四百八十八两四钱七分八厘。[24]211
上面史料说明，天津海关兼管的常关税收不仅包括子口税，还包括本来不归海关征收的五十里外各分口的税收。这只能说明，海关兼管的常关税收增加，固然是海关采用西方式管理模式的结果，但同时也是不断侵蚀常关税的结果。
五、结语
光绪二十五年至三十二年，清政府先后对临清关、东海关、淮安关、闽海关、杀虎口关、赣关、九江关等常关进行了整顿。采取的措施多种多样，或厘清吏治，或精简机构，或陋规归公、杜绝贪污，或厘定税则，或增添征税口岸，等等。应该说，一些常关也取得了较为明显的结果。如杀虎口关、淮安关、临清关，这些常关的税收均比以前有较大提高。而其他一些常关，效果并不很明显，如赣关、九江关，尽管吏治有可能得到整治，但税收并没有增加多少。因为税收增加，一方面固然取决于一支廉洁的常关关吏队伍，另一方面则取决于商品流通的发展。但这两个条件还远不够。因为世界经济发展的历史表明，国家的独立、主权的完整，是一个国家关税政策得以保护其经济发展的最重要的条件。如果说清代前期，常关税收有较大的发展，固然是商品流通较为发展的结果，更重要的是在主权完整的情况下，清政府管辖的常关有权征收过往商品的流通税。
而在近代中国社会经济转型中，国家主权独立受到严重挑战，这是近代常关衰落的最主要原因。中国近代海关的建立，是鸦片战争以后，在西方“帮办”下完成的，并成为西方国家榨取中国财富的工具。控制了近代中国经济命脉的西方列强，依靠种种不平等条约，将沿海、沿江常关融入为近代海关服务的边缘经济圈中。即使那些仍归属清政府直接管理的、条约明文规定由中国政府独立行使征税权的五十里外常关和内地常关，也因为不平等条约对外国商品的保护，征收本国帆船的权力，仍常常受到西方列强控制下的近代海关控制，难有作为。其结果只能是近代常关沦为西方帝国主义控制下的海关的附庸，它不但不能抵制外来经济侵略，保护和发展民族经济，反而使“困商之政”加重，逐渐成为束缚中国近代民族经济发展的一条绳索。在国家主权部分丧失的历史背景下，清政府对晚清常关的一系列改革，不可能挽救其彻底衰落的历史命运。
应该看到，总税务司对常关改革虽有一定成效，税收比接管之前有较大增长。但清政府忽视了国家主权这个根本问题，把常关的管理权交给海关，而对海关没有进行有效的监督。所以外籍税务司得以垄断海关权力，这就导致了不堪设想的严重后果。辛亥革命爆发，总税务司乘着政局混乱的时机，以海关税收抵押外债为由，把全国各海关连常关在内的税款截留，终于夺取了一向由海关监督管理的税款保管权，并凭借掌握大批的税款，垄断了中国财政。[23]因此晚清常关的衰落有其客观原因，但是清政府也负有不可推卸的责任。
注释：
①清代榷关研究始于1980年代。何本方、许檀、邓亦兵、祁美琴、鲁子健、戴和及日本的香坂昌纪等学者对清代榷关的设立、管理和商品流通等进行了较为深入的探讨，但并没有对晚清常关改革给予更多的关注。
收稿日期：2007-11-13
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