内蒙古和林格尔县村土地利用规划编制问题与对策分析
郝润梅， 王 考， 吴晓灵， 刘晓龙
(内蒙古师范大学 地理科学学院， 内蒙古 呼和浩特 010022)
[摘 要] 为探索编制符合内蒙古中西部农区的实施性村土地利用规划途径，笔者结合正在完成的村土地利用规划编制工作任务，综述分析以和内蒙古和林格尔县为代表的我国西部地区村土地利用规划编制中存在问题及对策。研究结果显示经济发展落后、农民规划用地意识淡薄以及政府重视不够、村集体产业少、基础资料薄弱、“多规合一”难以实现等是规划编制中存在的主要问题；加大宣传力度、做好“三生”用地划定、合理调整村内建设用地空间布局、比例尺不宜太大、加强管控措施等是村土地利用规划编制的主要对策。研究结论：因地制宜科学合理的开展村土地利用规划编制、保证规划实施任重道远。
[关键词] 土地规划； 编制问题； 综述； 和林格尔县
引 言
党的十八大明确要求“加快编制村级土地利用规划”、十九大提出“振兴乡村经济，建设美丽乡村”，也出台了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，均在顶层设计层面对村土地利用规划指明了方向，也是我国进入土地资源精细化管理的里程碑标志。国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》(国土资规〔2017〕2号)、《村土地利用规划编制技术导则》(2017.9)(下文简称《技术导则》)均在技术层面为村土地利用规划确定了基本框架和编制思路，各地不同程度的村土地利用规划编制工作与实施经验在实践层面为村土地利用规划编制工作全面展开奠定了基础[1-7]。
作为内蒙古和林格尔县征地改革试点专题研究的村土地利用规划编制工作，在不断地探索研究中形成了对本地区村土地利用规划编制的一些认识与理解[8]，对探索内蒙古中西部农区编制详细的实施性土地利用规划、落实土地资源用途管制制度、振兴乡村经济具有重要意义。本文结合正在完成的村土地利用规划编制工作任务，对以和林格尔县村土地利用规划编制特点和存在问题进行分析研究。
例2.红土小额贷款公司注册资金为5000万元，注册日期为2013年1月1日，于2014年3月31日获得再贷款金额1000万元，还款日期为2015年3月31日。2015年7月1日，红土小额贷款公司欲计算其2015年上半年的资金使用率，已知2015年上半年存在过的贷款信息如表3所示。
一、和林格尔县基本概况
(一)自然与社会经济条件
和林格尔县位于内蒙古呼和浩特市东南部，城关镇距市区50 km。全县地处土默特平原和蛮汉山山地的过渡地带。东部、东南部以山地为主，西北部为平原区，土地总面积3 447.78 km2。由于本区域属于典型的中温带大陆性季风气候区，年均气温为5.6℃, 年平均降水量为417.57 mm，多风少雨、水资源缺乏、旱灾风灾频发使得农、牧业波动较大。除西北部平原区农业生产较为稳定外，广大东部和南部山地丘陵区农村生产生活条件较差。
和林格尔县现辖4镇4乡和4个园区，共145个行政村5个农场750个自然村。2015年末和林格尔县总人口20.48万人。近10几年来正逐步由传统的农业县向经济强县发展，先后获得中国最具投资潜力百强、中国最具区域带动力中小城市百强等称号。“十三五”规划期间，规划建设呼和浩特新机场、和林格尔新区等重点项目，将会给县社会经济发展和城镇化率带来更多的机遇。
(二) 土地利用特征
据2015年土地利用现状变更调查，本县农用地占绝对优势，占土地总面积的87.73%。其中耕地、林地、牧草地数量占比相当，耕地稍多，占36.12%；城乡建设用地占建设用地总规模的78.12%；城乡建设用地中农村居民点用地占62.80%。在土地资源空间分布上，耕地主要分布在西部、北部平原滩川区、中部丘陵台地区以及南部浑河谷地；林地主要分布在东北部山区；牧草地主要分布在东南部黄土丘陵区；城乡建设用地分布县域北部的现代服务业聚集区、盛乐经济开发区，空港物流园区等地；农村居民点用地无论占地面积还是人口也以北部为主，广大东部和南部山地丘陵区农村居民点用地规模小，人口少，且交通不便，生活条件较差。
(三)县乡两级土地利用总体规划编制情况
2015年全县平均人口密度仅59人/ km2，各行政村的村域面积差异悬殊，最大行政村的村域面积为8 755.23 hm2(新店子镇好来沟村)，最小的仅141.07 hm2(盛乐镇一农场村)。从各行政村管辖的自然村数量和单个居民点村庄面积来看，全县差距也很大，平原区有部分行政村仅包含一个自然村且较大，平原区村庄面积较大；而山地丘陵区行政村则包含1-10个自然村，每个村庄面积普遍较小，最小仅2.05公顷。
二、村土地利用规划编制基本思路
《技术导则》明确指出，村土地利用规划定位于乡镇级土地利用总体规划的详细性规划，具有微观指导性、具体操作性的基层规划，将乡级土地利用总体规划中未能细化的各类用地落实到相应的地块上，实现合理、集约、节约利用土地的目标，和林格尔县村土地利用规划编制循序这一基本原则确立编制思路。
部编版教材对想象作文的新要求不仅有利于德育教育的实施，而且对学生创新思维力、想象力的提升也具有重要作用，是对新课标的完美诠释。基于此，在新教材的想象作文教学中，教师应充分发挥小说审美教学的功能，通过培养学生对生活的热爱，掌握足够的写作技巧，有效的阅读量，运用合情合理的想象去写好作文，达到教材革新的目的。
F2断裂：北东向分布，岩层较破碎，见构造角砾，砾径5～50 mm；长大于2.5 km，产状317°～332°∠45°～60°。
商品林和生态林。《技术导则》中将规划林地划分为商品林和生态林两类，均采用林业部门分类成果，但目前县林业部门缺乏两类林地准确的空间信息资料，即使部分区域有资料，也与国土部门的林地资料出入较大，如何统一界定影响到规划生态用地空间划定。
关于管制规则制定。按照《技术导则》要求，建立宅基地、设施农用地、公益性设施用地、集体经营性建设用地等各项用地管制规则。如果结合各行政村实际情况进行差别制定，虽然增强其实用性，但村之间差别管理将会引发一定的社会矛盾，将会降低规划效力，统一规则，又不能体现各村规划特色。
长期以来，以“石油精神”为代表的“大庆铁人精神”，是艰苦奋斗的代名词，是无私奉献的精神力量，与“工业学大庆”等口号一路传承，在我国社会主义建设过程中持续发挥重大引领价值。如今，在国际业务开拓与发展过程中，一大批国企员工走向海外，在海外业务中与国际同行竞争，与合作伙伴共赢，能力素质不断提升，国际化管理水平不断增强，以“苦干实干”“三老四严”为核心的“石油精神”，在对外传播时就应该淡化国企色彩，用国际语言传播“石油精神”，努力做到三个坚守。
第三，运用“3S”技术和信息技术手段为主，补充调查确定为辅，在现有国家技术导则、行业标准和规范框架下,因地制宜完成规划编制工作。
第四，优化中心村建设用地布局，强化规划土地管控措施，突出各村特色用地用途制定管制规则。
三、村土地利用规划编制存在问题
(一)村土地利用规划编制需求性不强
村经济发展水平较低。虽然近十几年来依托自治区级盛乐经济开发区及蒙牛乳业、兆君羊绒等知名企业的带动，县域经济有了长足的发展。除县域北部与市区交界的少数村庄外，大部分行政村仍然处于无集体经济来源、农村常住人口日益减少、耕地撂荒状态，无特色产业、招商引资困难状态。因此，多数行政村村委会及村民对本村未来发展没有具体设想与规划。据相关部门调查统计，农村常住人口少于30人的自然村189个，占自然村总数的四分之一，其面积占全县农村居民点用地总面积的4.34%。
农民规划用地与法律意识不强。在村土地利用规划外调中，农民关心最多的是“村规划用地调整是否可以立刻用地”、“宅基地是否可以新建”等等。虽然违法用地时有发生，但普遍认为规划一旦确定土地用途及管制实施，随意用地受到制约。而偏远山区的村庄基本没有用地需求，认为村土地利用规划编制工作可有可无。
村土地利用规划的法律地位和作用受到质疑。在满足上位规划约束指标和永久基本农田划定成果的基础上，村土地利用规划编制更多的是对各项用地的空间布局优化和结构调整，显然农民希望调整后的用地(特别是建设用地)也能获得“符合土地利用总体规划”的保证。但目前还没有一个明确要求，因此，对于村土地利用规划是否能够顺利实施及其作用的有效性成为关注度焦点。
创客（Maker）通常是指一批致力于通过创意、创新实现创造的人，创客空间指的则是聚集创客进行知识分享和实践创造的社区化运营工作空间。作为创客运用的载体，创客空间可与高校和培训机构联合，根据群体和项目的特质，进行个性化创新创业培训课程和项目的开发。创客空间是具有创新理念和实践的综合体，其追求开源、共享、创新的特质与创新创业教育的创新能力培养和终身学习特质具有高度的内源耦合性。社区创客教育是“双创”背景下建设创新型社会的重要载体，丰富和完善社区创客教育的形式和内容，会极大地推进创新创业教育纵深发展。
宅基地面积大，村集体建设用地利用率低。和林格尔县村落的集聚形式具有西北地区典型特征。由于生活习俗和生产习惯，大部分山区村庄内部宅基地分散。每户宅基地不仅有着大于房屋面积许多倍的院落(院内包括大小不等的菜地)，还包括打谷场、秸秆存放点、青储窖、家畜圈养点等；每户宅基地之间又有不规则的空闲地、村内道路、干沟等，还有少数以窑洞为主的宅基地，地上地下界线模糊。2015年全县平均农村居民点用地为385.78m2/人，保留现有村落特征和风貌、改善村庄人居环境，则很难提高村建设用地利用率。而村村新建移民新村投入巨大且不切合实际，故村庄规划的必要性也受到质疑。
移民新村建设与旧村整理引发不同的生产生活问题。移民新村建设和旧村人居环境整理是目前和林格尔县新农村建设的两个主要途径，但二者均存在一定的问题。经过规划设计和政府出资建设的移民新村，生活环境和出行便捷程度有了极大的改善，但普遍存在“人移地不移”的现象，远距离的耕作生产又给农民造成了一定的困难；而旧村整理多采用村民自主在旧村旁边加盖新村、修整村内道路的方式完成。新旧宅基地同时存在，村内建设没有统一规划，每户两处宅基地现象普遍存在，也给新土地利用规划造成一定困难。
乡村产业发展用地的不确定性导致违法用地。少数地处近郊、紧邻工业园区等区位优势的行政村，在发展村办小企业、开发特色旅游产业、引进民间资本投资等方面也做出了积极的尝试。但村产业用地受到县乡级土地利用总体规划的严格制约，产业用地空间位置与规模的不确定性使其不符合两级土地利用总体规划现象十分普遍，导致部分违法用地产生，村土地利用规划目前又不能从根本上解决此类问题，也是弱化村土地利用规划作用的主要方面。
资金短缺制约村土地利用规划实施。村土地利用规划编制方案的实施瓶颈仍然是资金来源问题。许多行政村村委会也有一定的改变村集体现状、发展村集体经济、建设美丽乡村的愿望和设想，但寻找投资无路，也使他们失去对村土地利用规划编制的兴趣和积极性。
(二)村土地利用规划编制的技术瓶颈
基础资料不足与专题研究。在村土地利用规划外业基础资料调查与收集过程中，基础资料缺乏是规划前期研究的主要问题。除当年行政辖区和人口情况、承包资料(进行过农地确权的行政村)较为完成外，社会经济状况、自然条件与资源情况、土地利用情况、土地整治潜力与相关规划情况等其他信息均没有完整的历史性资料记录，给村土地利用规划前期研究造成了较大的困难。
关于村土地利用规划分类。《技术导则》中虽然给出村土地利用规划分类，但针对类似内蒙古和林格尔县的我国西北地区农村居住和生活生产特征，还需要进一步细化分类。
居民点内部空闲地。《技术导则》划分的宅基地、公共服务设施用地、基础设施用地、经营性建设用地、村内交通用地、景观与绿化用地等不能完全覆盖村庄内部土地用途和使用类型，如农民院落内的菜地、宅基地之间的空闲地、打谷场等非经营性生产用地等。
基本农田保护地块细化。严格执行上位规划永久基本农田成果是村土地利用规划的基本要求，针对基本农田保护地块中仍然存在的水井房、田坎、农村道路、坟地、小面积干沟等，在划定永久基本农田整备区中时势必保留部分地类，但会影响现有基本农田保护规模和空间布局。
近年来，浙江省金华市人大常委会探索开展财政专项支出第三方绩效评价工作，先后完成了保障性住房建设、科技创新支出等6个项目的第三方绩效评价，今年又开展了农村生活污水治理、居家养老服务机构补助等4个项目的第三方绩效评价，取得了良好效果。今年8月，该项工作获评“浙江人大工作与时俱进奖”提名奖。
南京外秦淮河、运粮河、内秦淮河表层沉积物中碱性磷酸酶活性分布如图1所示。由图1可见，南京城市河流表层沉积物中APA在各采样点分布各有不同。3个河段的平均APA分布表现为：外秦淮河(10 214.9 mg·kg-1·h-1)<运粮河(15 095.2 mg·kg-1·h-1)<内秦淮河(20 021.2 mg·kg-1·h-1)。
首先，坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱”四条底线，落实永久基本农田保护任务，合理控制农村建设用地规模，提升农村土地资源节约集约利用水平，科学指导农村土地整治和高标准农田建设。
关于比例尺与调查精度。《技术导则》要求村土地利用规划编制底图比例尺为1∶2 000，但土地利用现状图比例尺为1∶10 000，且现状图斑中线状地物和零星地物未图斑化，直接影响各地类地块落实的准确性。如果重新进行大比例尺影像图制作，除成本较高外，对于本县村域面积较大、土地利用类型单调的行政村没有太大的意义。
与上位土地利用总体规划衔接。虽然在耕地保有量、基本农田保护数量和村庄建设用地等方面可以实现用地规模不超标，但规划编制过程中按照村集体发展需求，重新调整布局“三生”空间位置，则明显存在新增建设、占耕等规模超标现象。
其次，要满足“三生”用地需求，按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的村土地利用规划指导意见，坚持 “振兴乡村经济，改善农村生产、生活、生态条件，建设美丽乡村” 的重要理念，实现“多规合一”或 “两规合一”，统筹布局农村生产、生活、生态空间用地。
城市地下管线是城市空间基础地理信息的重要组成部分，也是建设智慧城市的基础。随着我国城镇化建设的不断深入，地下管线在城市建设中的地位越来越重要，如何提高地下已有管线的利用效率是建设绿色、可持续城市发展的前提。基于此，本文通过分析城市地下管线的探测技术与管理技术的研究进展，为分析探测及管理技术的不足之处提供参考。
(三)规划衔接问题
短期内“多规合一”难以实现。和林格尔县各乡镇的村镇规划基本为空白，全县150个行政村(含5个农场)中，仅盛乐镇政府所在地公喇嘛村有“盛乐镇村镇总体规划(2013-2025年)”；村委会自行主导下编制了新农村建设规划、旅游规划、农业园规划的行政村仅有3个，基本上处于“墙上挂挂”状态，当前条件实现“两规合一”或“多规合一”较为困难。
另外，在法律层面“多规合一”的主导性规划确定、规划编制基础资料与依据、规划类型分类、规划编制技术方法等方面有待于进一步明确。
Structure characteristics and cause analysis of catastrophic wind caused by super typhoon Meranti
对于村庄内部细化，需要大比例尺底图完成(如无人机航拍)，但和林格尔县村庄绝大部分面积较小， 实测又耗费大量时间与财力物力。
(四)区域特征差异较大，影响村土地利用规划编制成果表达
和林格尔县县、乡两级土地利用总体规划(2009-2020年)修编均完成于2010年。由于2015-2016年新农村建设需求和和林格尔新区建设，县、乡两级土地利用总体规划(2009-2020年)进行了评估修改与完善。现行《和林格尔县乡(镇)级土地利用总体规划》(2009-2020年)是2017年土地利用总体规划调整完善后的成果，村土地利用规划编制中的上位规划指标及来源于此。
● 误食尖锐的物品：如钉子、碎玻璃等。不可给予任何液体及催吐，紧急就医。因为尖锐的物品可能会划伤食道和气管。
玉米可适期早播，针对甜、糯玉米发芽率偏低，可以应用塑料大棚、简易拱棚和塑盘穴育乳苗等育苗方法，能提高发芽率，嫩江县5月上旬在日均气温稳定在10℃后移栽或直播较为适宜。鲜食玉米的播种期可采取错期播种，分期上市的办法。
上述居民点规模特征，使得规划成果图很难统一使用1∶2 000比例尺来表达，而比例尺缩小后，村庄内部细化及规划内容难以分清。
四、对策建议
(一)坚持振兴乡村经济，建设美丽乡村的规划理念
村土地利用规划编制是实现山水林田湖草相得益彰新农村建设的基础和前提条件，必须坚持振兴乡村经济，建设美丽乡村的规划理念，充分利用和林格尔新区建设(内蒙古自治区政府，2017年)、“三项”制度改革试点县(原国土资源部，2015年)、农村集体产权制度改革试点县(农业农村部，2018年)等国家与自治区政策契机，挖掘各村在特色产业发展、农家乐观光与体验农业，新型生态农业综合示范、水土保持与河道景观生态修复、历史遗迹与古镇文化建设等方面潜力。改善村民居住环境，提升农民生活品质，使村土地利用规划在推动村域经济发展和建设方面发挥作用。
(二)加强村土地利用规划编制的精细化设计
针对目前村土地利用规划编制中存在的技术层面问题，在《技术导则》框架下，形成了“和林格尔县村土地利用规划编制技术指南”。
首先，采用多种办法弥补基础资料不足的缺陷。如村庄宅基地的“四表三册一清单”为核心的基础性调查，入户调查与建立村多层信息数据集，土地确权实测资料与最新大比例尺遥感资料相结合提高底图精度。加强专题研究，为规划方案的细化提供理论与现实依据。
其次，增加适用于本地区村土地利用规划的规划类型、基本农田保护地块细化类型、商品林和生态林界定依据的研究，因地制宜地确定底图比例尺、调查精度以及规划成果图表达形式。
第三，在行政村村土地利用规划定位的基础上，将各项用地的管制规则依照村土地利用规划编制类型进行分类确定，既达到管制规则的实用性要求，也便于县域内统一管理实施。
第四，合理看待规划指标的刚性要求与弹性空间，在耕地保有量、村庄建设用地总量、永久基本农田规模与空间布局等方面实行上位规划的约束性要求；在村庄建设用地空间布局、“三生用地”结构调整和“三线划定”、有条件建设区划定等方面进行弹性规划设计，保证规划的可实施性。
第五，灵活应用图件成果，规划成果图表达依据各村的实际大小出图，以增加图件的可读性。村域成果图表达的比例尺在1∶5 000和1∶10 000之间，另外附加中心村1-2个的村庄内部建设用地规划图，丰富规划图内容。
本届兰心奖承办方之一、古船米业董事长刘亚洲先生在颁奖致辞中表示，雇主请阿姨，首先要求的是要“放心”。在“放心”这点上，古船和兰心奖提倡的理念高度契合。希望通过兰心奖的影响，能够激励更多的阿姨珍惜自己的职业，出现更多让雇主放心的好阿姨。
(三)实现村土地利用规划的主导地位
实现“一张蓝图、一本规划”是新农村建设的基础，针对“多规合一”难以实现的问题。
首先，村土地利用规划编制确定村域用地结构调整与布局，实现村土地利用规划的主导地位，侧重于规划期内村域“三生”用地空间配置调整，编制土地用途管制措施与实施规则。
其次，同步选择宜居自然村作为中心村进行村庄建设用地详细规划设计。结合宅基地改革项目，通过低效宅基地退出与整治、建设用地指标增减挂钩与置换等方式，旧村改造与新村建设相结合，实现实际意义上的“两规合一”。
第三，结合县乡“十三五”规划及其他县级行业规划，完善本村产业、生态规划内容，实现“多规合一”。
第四，根据上位规划要求，在规划期限、约束性指标规模、建设用地规模边界与扩展边界等方面进行衔接。确定建设用地规模控制线、基本农田控制线、产业区块控制线和生态控制线等控制村庄未来产业发展用地，为规划期内不确定的建设用地提供一定的弹性空间。
(四)加强规划编制的公众参与及政府管控力度
加强规划编制的宣传和公众参与的力度。村土地利用规划和乡村经济发展堪比计算机软硬件，加大宣传力度，加强舆论导向，深化全体村民规划用地意识，转变村民生产生活理念，群策群力创新乡村振兴途径，才能实现村土地利用规划编制方案有效与乡村经济发展“双赢”的目的。提高村民的合法用地、依规用地意识，防止土地违法事件发生。采用问卷调查、座谈等方式，结合村民意愿和用地需求，向村民说明主要内容，听取权利人意见，切实维护村民权益， “三上三下”进行规划方案反复论证，最终形成较为完善的可实施性详细规划方案。
加强各级政府的管控力度。乡镇政府是村土地利用规划编制与实施的监督主体，在规划调研、方案编制、方案评审论证、县政府备案方面发挥积极作用，保证规划编制工作的顺利完成。村民委员会是村土地利用规划方案实施的主体，从土地利用规划一旦公布实施，必须严格执行规划方案内容，才能实现村土地利用规划目标。
经过两年的探索与实践，村土地利用规划编制工作必须从实际出发，因地制宜科学合理地进行方案编制与设计，才能实现其应有的功效，但当前仍然需要有顶层设计的支撑，才能保证村土地利用规划实施的有效性和可持续性，村土地利用规划编制任重道远。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 王群, 张颖, 王万茂. 关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨 [J]. 中国土地科学， 2010(03): 19-24.
[2] 孙芬, 刘秀华. 公众参与村级土地利用规划的初步探索——以重庆市清明村为例 [J]. 重庆: 西南农业大学学报：社会科学版, 20108(02): 11-13.
[3] 李宪文. 城乡统筹的村级土地利用规划基本问题研究 [J]. 中国土地科学, 2012(1): 68-70.
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[5] 徐忠国. 美丽乡村建设背景下村土地利用规划编制技术探索——以浙江省为例 [J]. 上海国土资源, 2014(1): 55-59.
[6] 靳晓雯, 于艳华, 张宇. 对村土地利用规划编制问题的思考——以内蒙古自治区为例 [J]. 中国土地， 2018(03): 50-51.
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An Analysis on Compilation Issues and Countermeasures of Village Land Use Planning in Horinger County Inner Mongolia
HAO Runmei, WANG Kao, WU Xiaoling， LIU Xiaolong
(School of Geographical Sciences ，Inner Mongolia Normal University ，Hohhot ，Inner Mongolia 010022)
Abstract : To explore and compile approaches to implementing land use planning for villages in the central and western agricultural areas of Inner Mongolia,the author,based on the tasks of the compilation of village land use planning which is in progress,summarizes and analyzes the problems and countermeasures in land use planning of villages in Western China represented by Horinger county, Inner Mongolia.The results show that the main problems in the planning are backward economic development, weak awareness of farmers’ land use planning, insufficient attention from the government, few village collective industries, weak basic data and difficulties in realizing “multi-integration”.The main countermeasures for the compilation of village land use planning are to strengthen propaganda, make good regulations of land demarcation,adjust spatial distribution of construction land in villages reasonably,not to enlarge scale, strengthen managing and controlling measures. Research conclusions: it is a long way to carry out land use planning scientifically and reasonably according to local conditions and ensure the implementation of the planning.
Key words : land planning; compilation issues; overview; Horinger County
[收稿日期] 2019-04-12
[基金项目] 和林格尔县土地征收制度改革专题研究项目之一:和林格尔县村土地利用规划编制(CT-ZB00131-2015)。
[作者简介] 郝润梅，女，内蒙古师范大学地理科学学院教授，研究方向：土地资源评价与土地政策。
[通讯作者] 王 考，女， 内蒙古师范大学地理科学学院讲师，博士，主要研究土地利用规划评价和水土保持。
[中图分类号] :F 301.23
[文献标识码]: A
[文章编号]: 1001--7623(2019)04--0124--05
DOI: 10.3969/j.issn.1001-7623.2019.04.020
【责任编辑 张晋海】
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