从行政推动到内源发展：当代中国农业农村发展的战略转型，本文主要内容关键词为：中国农业论文,当代论文,战略论文,农村论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年3月，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要把解决好“三农”问题放在了各项战略任务的首位，要求坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。自此，新农村建设正式上升为一项国家战略。“十一五”末，中央财政用于“三农”的投入达8579.7亿元①，是“十五”末的2.88倍；而国家财政用于“三农”的支出增幅更高，2011年达到29742亿元，超出2004年支农支出的10倍以上②。新农村建设的实施，显著地改善了农业农村的生产生活情况。
新农村建设以“多予少取放活”为基本思路，具有典型的“行政推动”特征。针对弱质的农业、弱势的农民和落后的农村，新农村建设明确将“多予”作为政策重心，突出了政府在农业农村发展中的主导作用：以快速加大国家财政支农投入为基础，以加快农村社会事业的发展和加大对农村民生领域的投入作为重点，并以各类工程项目为载体，积极推进农业农村发展。政府行政力量的积极介入，在较短时间内实现了农业增产、农民增收的目标，迅速改善了农村的生产生活状况，遏制了城乡差距不断扩大的趋势。
但是，行政推动的战略导向也使得新农村建设不可能从根本上消除长期以来掣肘农业农村发展的体制机制因素，不可能充分发挥广大农民在农业农村发展中的主体作用，较难发挥市场在资源配置中的基础作用，较难激发农村社会的自主治理能力。当前，新农村建设过程中存在的财政支农整体使用绩效较低、农产品产量提升后续乏力、农民收入提升空间有限、公共服务供给与农民实际需求之间存在落差等问题，就是行政推动战略的产物。农业农村发展战略亟须转型。
基于上述认识，本文拟在对我国城市化发展阶段做出总体判断的基础上，结合世界各国农业农村发展的一般规律，通过对新农村建设的施政重点、政策内容、主要成效及其局限性的系统考察，从中提出以“内源发展”为核心特征的农业农村发展新战略。
一、从“转型中国家”到“城市化国家”：中国农业农村发展的新阶段
改革开放后，工业化的快速推进带动了中国的城市化进程，工业化、城市化成为当代中国经济社会发展的重要标志。2011年，中国城镇人口已经达到6.9亿人，占总人口的比重首次超过50％。但与其他国家相比，中国的城镇化水平依然偏低。研究显示，与中国相当收入水平的国家城市人口比重一般为55％，而发达国家则达到70％～85％(林重庚、斯宾塞，2011)。根据麦肯锡全球研究院2008年发布的一项预测，到2025年，中国的城市总人口将达到9.26亿人左右(吕万、倪戴夫、华强森，2008)。中国将迎来历史上最大规模的城市化浪潮。2012年举行的中共十八大把实现“工业化与城镇化的良性互动，城镇化和农业现代化相互协调”视作转变经济发展方式、激发长期发展潜力的重要内容。可以看到，农业农村发展就不单纯是一个农业农村问题，我们需要结合中国快速的工业化、城市化进程，才能明确现阶段的目标和任务。
(一)现代化进程中农业农村发展的一般路径
对发展中国家来说，农业是促进增长和减少贫困的重要推动力量。不过，随着经济发展水平的不断提升，农业对增长的基础性作用不断下降，表现为农业在国内生产总值及就业结构中比例的不断下跌，这被称为“发展的铁律”。基于这一规律，世界银行区分了传统农业国、转型中国家和城市化国家，并对不同类型国家农业农村发展的目标和任务进行了分析(世界银行，2008)。
人口结构、经济结构等是用以区分传统农业国家、转型中国家和城市化国家的重要指标。在传统农业国家中，农业是经济增长的主要来源，对经济增长的贡献率达到32％，农村人口比重高达68％，贫困人口比重也高达51％，人均GDP平均为374美元。在转型中国家，农业不再成为经济增长的主要来源，对经济增长平均贡献率仅为7％，但农村人口的比重依旧较高，约为63％，贫困人口比重则下降为28％，人均GDP达到1000美元。在城市化国家，农业对经济增长的直接贡献平均只有5％，全国的贫困率降低到13％，其中有45％的贫困人口分布在农村。尽管不同国家的具体发展路径没有统一模式，但一般而论，发展中国家大多遵循从传统农业国家到转型中国家再到城市化国家的发展路径，然后进入发达国家或高收入国家行列。
处于不同阶段国家农业发展的主要任务不同。传统农业国家的主要任务是提高农业生产率，对小农经济进行生产力革命，包括改善水土资源管理、农村基础设施、农业技术等。城市化国家的主要任务是让农业生产主体成为现代食品市场的直接供应商，并通过区域综合发展在农业和农村工业部门创造适宜的就业机会，同时引入环境服务补偿机制等。相比之下，转型中国家的农业农村发展目标和任务更为复杂。在转型中国家，农业尽管已不再是经济增长的主要来源，农村人口特别是贫困人口比例却依然很高，导致城乡收入差距不断拉大，极端贫困持续存在。在该时期，城乡关系异常紧密，城市化的快速发展迫使农业部门提高生产回报率，也迫使农村居民提升从市场中获得收入的能力，以避免城市化将农业农村的生产要素吸收殆尽。也正因此，世界银行研究报告强调，转型中国家的核心任务是缩小贫富差距，但不能依靠农业保护，也不能依靠补贴，而要转向高附加值农业、发展农村非农产业以及帮助促进人口农转非。
(二)中国的农业农村发展阶段
世界上并不存在放之四海而皆准的农业农村发展政策议程。由于各国经济结构、社会结构、人口和资源环境等要素的差别，没有一个国家会完全重复其他国家的发展路径，或是遵照基于统计学分析的某种特定发展路径。尽管如此，区分国家发展阶段仍然具有重要意义，它为我们认清特定时期的主要任务和必须考虑的重要问题提供了参考依据。基于这种认识，我们参照世界银行对各国农业农村发展阶段的划分标准，搜集了中国“三农”发展的指标数据。数据显示，中国绝大部分数据指标都介于转型中国家与城市化国家之间(表1)。
同时，考虑到中国不同区域的经济社会发展存在较大的差异，我们对各省市区的发展阶段也进行了判断。我们看到，除了甘肃、西藏、云南、贵州、海南等地有些指标属于传统农业阶段，北京、天津、上海、广东、浙江、辽宁、江苏等地多数指标属于城市化阶段，大多数省市区都处于转型期(表2)。
总的来说，中国目前正在从“转型中国家”向“城市化国家”过渡，多数省份处于转型期，少数省份处于城市化时期，少数省份的个别指标处于传统农业时期。而且，与发展程度比较均衡的国家相比，那些处于两头的省份也很难将自身的农业农村发展议程限制在静态的城乡关系框架之下，而是需要考虑到与其他省份在人口、资源等多方面的动态交换。事实上，这种交换正构成了当前时期中国省际关系的一个重要组成部分：四川、河南等中西部省份的农村劳动力从上世纪90年代中后期开始大量流向广东、浙江、江苏等东部沿海省份，形成了有史以来最为庞大的人口流动。
相应地，转型中国家的发展议程可以为现阶段中国农业农村发展提供重要借鉴。从世界各国发展经验看，提高农业生产率、提升农民收入、促进非农化和缩小城乡差距是转型期的关键任务。
二、新农村建设的成就与限度
1978年后的农村改革拉开了中国经济腾飞的大幕。不过，以家庭联产承包责任制和乡镇企业发展为主要内容，以“放权让利”为核心特征的20世纪80年代农业农村改革并不彻底，加上从80年代中后期开始改革重心由农村转向城市，中国农业农村在经历短期的快速发展后随即中辍，与高速前行的城市化进程形成鲜明对照，凸显出农业弱质、农民弱势、农村落后等特征。第一，农村的生产生活基础设施依旧脆弱。举例来说，从20世纪90年代中后期开始，农业机械总动力提升缓慢，到2002年仅为57929.9千瓦。第二，农村居民收入水平提升乏力，2002年，农村居民家庭人均纯收入为2475.6元，同期城镇居民人均可支配收入达到了7702.8元，两者相差3.11倍，为1978年以来城乡居民收入差距的最高值。第三，社会事业和民生领域的城乡差距更为显著。20世纪80、90年代的中国农村几乎处于公共服务供给的“真空”状态。
进入21世纪后，中央政府开始全面谋划农业农村发展议程。2003年，十六届三中全会系统提出了科学发展观，要求“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，凸显了农业农村政策的重要性。2006年通过的“十一五”规划纲要中，鲜明地将“必须促进城乡区域协调发展”作为全面贯彻落实科学发展观、促进经济社会发展的总体原则，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，稳步扎实推进新农村建设，实现“城乡、区域公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到遏制”、“社会主义新农村建设取得明显成效”等目标。由此，新农村建设正式上升为一项国家战略。2011年以来，“十二五”规划延续了“十一五”时期农业农村发展的基本思路，要求加大强农惠农力度，加快社会主义新农村建设。
(一)新农村建设的战略目标及其主要内容
新农村建设把促进城乡协调发展作为重要目标，在战略上，它以“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”为总体方针，明确提出要在“多予”上下功夫。与中央政府农业农村发展议程相对应，中央政府从2004年开始连续出台了10个涉农“一号文件”，进一步丰富了新农村建设的具体内涵。总的来看，新农村建设把取消农业税、加大国家财政支农支出作为施政重点，把完善农村公共服务体制、投资农业农村生产生活基础设施、推广农业技术和促进劳动力转移等作为主要内容，突出强调了农业农村发展中的政府主导作用。在这一发展战略指引下，农业农村的生产生活状态得到了显著改善，农产品产量持续上升，农民收入水平快速提高，有效遏制了城乡收入差距不断扩大的趋势。
取消农业税、加强国家财政支农力度，是新农村建设的施政重点。为了减轻种粮农民负担，中央政府把减免农业税作为一项重要政策提出并予以落实。到2006年，政府在全国范围内取消了农业税和农业特产税。与此同时，国家开始不断增加财政支农资金的数量，要求提高国债和预算内用于农村建设的资金比重，逐步加大耕地占用税、政府土地出让收入用于农村的比重，提出“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源”。在此情况下，国家财政用于“三农”的支出迅速上升，到2011年，仅中央财政用于“三农”的支出就超过1万亿元，而这一数据在2005年仅为2975亿元。
农村基础设施建设和社会事业发展在农业农村发展议程中占据了优先地位，是国家财政对“三农”的投入重点。从2005年开始，国家规定新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，并明确要求用于县以下的比例不得低于70％。在公共财政支持下，农村各项基础设施建设、社会事业得到了快速发展。在基础设施建设领域，加强农业基础设施建设是改造传统农业、提升农业生产率的重要途径，而农村道路、水利、电力、通信等生活基础设施建设，以及农村危房改造等，则是改善农村生活状况的重要途径。以农村饮水工程为例，“十一五”期间，全国累计完成投资1053亿元，解决了2.1亿农民的饮水安全问题，农村集中供水的人口比例提高到58％。在农村社会事业和民生领域，政府密集出台涉及教育、医疗、就业和社会保障等多个领域的制度或政策，不仅填补了长期以来中国农村没有国家福利的空白，而且已经形成较为完善的基本公共服务体系，初步实现了农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居。2003年，新型农村合作医疗制度在全国部分县(市、区)展开试点，到2010年，已有8.3亿人参加新型农村合作医疗。2005年，国务院出台《关于进一步加强农村教育工作的决定》，加大了中央财政和国债资金对农村教育的支持力度，并开始实施农村义务教育“两免一补”政策。2007年，全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭人均纯收入低于规定标准的农村居民纳入了保障范围，并在此后多次提高扶贫标准，2011年农村扶贫标准提高到2300元，比2009年上升了92％。2009年，新型农村社会养老保险(“新农保”)试点工作正式展开，到2012年，“新农保”在全国实现了制度上的全覆盖。
在以“多予”为重点的战略导向下，政府积极发挥自身的主导作用，通过补贴、技术推广，提高农业生产率；通过消除城乡就业一体化障碍、培训转移就业劳动力，提高农民非农收入。第一，补贴、农技推广和促进生产经营方式转变，是提升农业生产效率的重要途径。取消农业税后，国家实施了对种粮农民的直接补贴，并对部分地区农民实行了良种补贴和农机具购置补贴，以此鼓励农民务农的积极性。同时，以提高农业生产率为目标，国家强调了农业技术推广的重要性，并自2005年开始设立超级稻推广项目，扩大农业技术推广项目专项补贴规模，优先扶持优质高产、节本增效的组装集成与配套技术开发。此外，作为发展现代农业的重要组成部分，国家还致力于推进农业生产经营方式转变，包括鼓励承包经营权流转和发展适度规模经营、要求国有金融机构增强对农业农村的投入力度和比例，并以信贷等优惠政策促进农业龙头企业发展、培育农产品营销主体等，以提高农业生产回报率和农民参与市场的能力。
第二，在提升农民收入方面，政府除了强调进行收入再分配，还把提高非农收入特别是转移就业收入的比例和水平作为重点。在上世纪90年代中后期城市改革的基础上，特别是在国有企业改革，以及外资、民营企业得到快速发展后，城镇产生了大量非农就业岗位。由此，政府开始鼓励农村剩余劳动力向非农部门、城镇的转移就业，将它作为提高非农收入的主要途径。一方面，政府着力改善农民进城就业环境，取消阻碍农民进城就业的种种限制，致力于提升农民工非农就业技能。2004年，中央政府发布文件要求取消针对农民工进城务工的歧视性规定和不合理收费，并把加强对农村劳动力的技能培训作为重要组成部分，实施了“农村劳动力转移培训阳光工程”。另一方面，新农村建设把“离土又离乡”的转移就业农民工作为重要施政对象，以福利权的赋予为核心，开始撬动实质意义上的户籍制度改革。在这一时期，政府开始力图改变以往非农就业劳动力长期游离于国家福利体制之外的局面，着力扭转市场逻辑主导农民工转移就业及其福利权利的情形，强调农民工在教育、医疗、卫生和养老等领域的服务可及性，先后出台政策解决了农民工子女基础教育、异地转移农民工养老保险接续等问题。《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》首次将迁移落户范围扩大到地级市，将租赁房纳入流动人口合法稳定住所的范畴，从而传达出变候鸟迁徙式的农民转移就业模式为市民化模式的积极信号。
(二)新农村建设的效应
“十一五”时期，新农村建设取得了重要成就，突出表现为农业农村各项生产生活指标的显著改善。在农业生产方面，主要农作物产量保持了稳中有升的局面。2004年以来，粮食连续9年增产。其中，2010年粮食产量达到54647.7万吨，比2005年增长11.29％。2012年粮食产量达到58957万吨，比2011年增长3.2％。棉花、油料等产量增幅也同样显著。
从农民收入来看，新农村建设实施后，农民收入持续增长，城乡居民收入差距扩大趋势得到遏制和扭转。图1显示了1978年以后中国农村居民的收入情况。可以看到，2002年以后，农村居民人均纯收入增长显著加快，2010～2012年，农民人均纯收入增幅超过城镇居民人均可支配收入增幅。伴随这一变化，城乡居民收入差距不断拉大的趋势得到遏制，2010年，城乡居民收入差距开始缩小，从2009年的3.33倍下降为3.23倍，2011、2012年进一步降低为3.13、3.10倍。
关键性的社会发展指标显示，新农村建设也对农村社会发展产生了积极影响。从生存类指标看，农村新生儿死亡率从2005年的14.7‰下降为2010年的10.0‰，婴儿死亡率从2005年的21.6‰下降为16.1‰。其他一些指标如孕产妇死亡率、5岁以下儿童死亡率也大幅下降，分别从53.8/10万人下降为30.1/10万人，从25.7‰降至20.1‰。发展类指标的改善同样显著，2010年，农村小学新生中接受学前教育的比例迅速提升到87.99％，小学学龄儿童净入学率达99.7％。相应地，农村居民生活水平的提升十分明显，农村居民的家庭恩格尔系数已经从2005年的45.5下降为2010年的41.1，农村人均住房面积则从29.7平方米上升为34.1平方米。“十一五”期间，农村居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量也显著增加。
可以看到，“十一五”时期的新农村建设取得了重要进展。但是，新农村建设尚未解决“三农”发展中的实质性问题，未能实现“十一五”规划纲要中解决“三农”问题的目标，不仅如此，它存在着显著的局限性。
首先是现代农业发展绩效不佳，表现为财政支农的整体使用绩效较低，以及规模经营未能带来规模报酬。发展现代农业、提高农业综合生产能力是新农村建设的重要目标。然而，实证研究结果表明，财政支农资金每增加1％，农业产值只增加0.88884％，而且这一增加并不能通过财政支农资金增加得到解释(封明川、吴平，2009)。与此同时，由政府行政推动的规模经营也未能显著提高农业生产效率。研究结果显示，现有的粮食生产总体上规模报酬不变，也就是说，仅仅出于提高粮食产量的目的而推动规模经营的政策并不可取(许庆、尹荣梁、章辉，2011)。
其次，“十一五”规划把增加非农收入作为增加农民收入的重要途径，但是，以“农民工”——而不是“农民企业家”——为主要形式的农村居民转移就业，在提升农民收入方面潜力有限。在新农村建设战略实施多年后，农民仍然难以突破在非农产业、城镇中的从属地位，“农民”向“农民工”的身份转变几乎成为农业劳动力非农化的另一种表述方式。但事实上，“农民企业家”，即农村居民成为个体户、私营企业主等也是农业劳动力非农化的可能选项。麻省理工学院黄亚生教授的研究表明，在20世纪80年代，中国农民曾以私人企业家的身份积极参与工业化进程，为农村减贫和经济发展做出了积极贡献(Huang，2008)。但90年代以后，乡镇企业渐次衰弱，农民企业家现象一去不复返。直至今日，新农村建设仍未将促进农民创业等作为施政重点，致使农民多以产业工人的形态实现非农就业。国家统计局发布的监测报告显示，2011年外出农民工中，受雇人员占94.8％，自营人员占5.2％；本地农民工中，受雇人员占71.9％，自营人员占28.1％，且自营人员比重在近年来均呈现下降趋势(国家统计局，2011)。考虑到自营人员的收入要显著高于受雇人员(两者2011年的数据相差669元/月)，现有非农就业方式显然不利于农村居民收入的持续、快速提升。
最后，新农村建设要求改善农村面貌，但政府公共服务供给与农村居民实际需求之间存在较大落差，未能真正做到“政府引导、群众自愿，因地制宜、注重实效”，表明政府公共服务供给的回应性不足，也显现出农村社会管理体制的不足。在公共服务供给中，除了公共服务供给的数量与质量外，对服务对象的回应性同样是衡量公共服务供给效率和效益的重要维度。但是，新农村建设中对农村居民公共服务的回应性却明显不足。我们在2009～2010年开展了“农村居民基本公共服务需求意愿”的问卷调研，基于对430份有效问卷的分析发现，农村居民最迫切希望政府提供的公共服务依次为生活基础设施建设、医疗水平提升和环境保护，而政府实际上做得比较好的依次为生活基础设施、社会保障和生产基础设施，环境保护、社会治安和医疗水平提升位列农村居民认为政府做得不够好的事情前三名(图2)。
(三)行政推动：“第三只手”的得与失
农业、农村、农民问题关系现代化事业发展全局。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。但是，农业的弱质、农民的弱势和农村的落后，常常掩盖了农业、农民、农村促进经济发展的巨大潜力。也正因此，“三农”往往被视作改造的对象，是各类援助的被动接受者。受这种观念的影响，新农村建设中多重视农民的福利而非权利，体现显著的“行政推动”特征，这不仅表现为它将国家再分配职能作为施政重点，也表现为即便是在那些推动现代农业发展、农民市民化的政策中，政府不仅承担了主导作用，甚至在一定程度上取代其他参与者成为唯一主体，特别是农民在农业农村发展中始终居于从属地位。这一策略的后果是，农业农村的财富等产出指标虽有增长，却难以实现真正的发展。
资料来源：作者调研数据。
图2：农村居民基本公共服务需求意愿及其对政府公共服务供给情况的评价
在新农村建设中，“三农”相对工业、城镇居民和城市社会的落后状态，不仅是农业农村发展战略的出发点，也构成了政策制定的落脚点。如前所述，与80年代“放权让利”的改革思路不同，新农村建设把“多予”作为战略实施的重点，将再分配职能作为国家干预和引导农业农村发展的首要选择。这一战略选择的隐含假设是，“三农”缺乏内在发展活力，特别是农民从务农(种粮)和非农就业中获得收入提升的空间有限。因此，尽管现代农业需要发展、农村劳动力需要转移，转移支付却是国家干预和引导农业农村发展的首要选择。
新农村建设同时对农民参与现代农业建设、从事市场经营活动以及开展农村社会管理的能力信心不足，并将行政力量的积极介入作为促进农业农村发展的重要途径，取代了农民的主体地位，而较少赋予、确认农民的经济、社会权利，甚至不认为给农民赋权是农业农村发展的可欲路径。举例来说，一些地方政府反对农村居民出售承包经营权，强调小规模家庭农业经营对农民基本生存需求的保障功能；但另一方面，政府承担了在特定情况下推进土地流转的责任，鼓励农村居民将土地流转给外来工商资本，或是采用其他特定形式如合作社、农业龙头企业+农户等发展现代农业。在这里，行政部门而非农民变成了现代农业生产经营决策主体。再比如，社区建设是改善农村生活情况的重要组成部分，但同样是行政部门而非农民构成了农村新社区建设中的决策主体。此外，新农村建设也没有在一些关键领域，包括土地、金融等领域释放农业农村的内在活力。以农村金融为例，它被认为是影响现代农业发展和农民收入提升的重要因素，但民间金融在90年代被取缔后就一蹶不振，直到现在也未能恢复合法化地位。新农村建设开展后，已有政策依旧将重心放在国有金融机构向农业农村的政策性支持上，较少从有效放松、激活民间金融力量的角度出发，支持“三农”发展。这些政策的直接后果是，农民对于新农村建设的实际参与程度较低。以固定资产投资为例，新农村建设尽管撬动了大量资金投入农村，但其中来自农户的资金增长量并不高，从2002年到2010年只翻了一番多，而来自非农户的固定资产投资则增长了近4倍。
为了确保行政主导地位，政府保留了强大的行政权力，掌握了包括土地、金融等在内的庞大资源。以土地为例，在现行土地制度下，中国的土地被分为城镇国有土地和农村土地，农村土地又可细分为农用耕地(林地、滩涂等)和农村集体建设用地。2008年，国土资源部出台政策允许城乡建设用地增减挂钩，即在减少农村集体建设用地的情况下可以增加城镇集体建设用地。这一政策大大提升了农村集体建设用地的价值。不过，在政策实施过程中，真正能够将农村集体建设用地价值发挥出来的，依旧是政府的行政部门而非农村居民本身。即便村集体通过土地整理等方式节约出了建设用地指标，也还是需要政府介入才能将这部分指标真正转化为城镇建设用地指标并获得收益。因此，行政部门而非农民构成了土地要素的最大获益者。而且，上述情况不仅在农村社区建设、土地整理的过程中存在，土地流转、农村金融等领域也存在相似情形。
在一些学者看来，行政力量的积极干预并不见得是一件坏事。著名学者黄宗智、崔之元等人对重庆模式的总结就是代表。黄宗智教授将重庆经验总结为“第三只手”。他认为，重庆政府积极参与到了农业农村的发展过程之中，其干预的方式既不同于市场的“无形之手”，以价格为信号允许市场自我调节，也不同于计划经济时代的国家指令之手，而是在市场经济的大环境下，政府借助行政权力，以发展国有企业、积极参与经济发展和经营城市(如囤积土地并出售)等方式获得利润，形成利税、土地出让金之外的“第三财政”，并将其用于民生领域，促进社会公平与正义(Philip C.C.,Huang，2011)。这种将市场经济与政府行政力量相结合，并基于建立在行政权力基础上的“第三财政”来促进社会公平与正义的做法，尽管是基于重庆经验的总结，但在农业农村发展领域，同样适用于其他地区。
乍一看，这种“行政推动”的方式形成了一个良性循环的机制，但问题在于，如此强大的行政权力，难免挤兑农业、农民、农村的发展空间，使得有利于农业农村实现内生发展、可持续发展的制度基础始终难以建立。事实上，正是由于政府强大的行政权力，农村居民无论是在土地流转、农村金融还是农村社区建设等领域，都明显处于不利的地位。举例来说，由于缺乏规则化的、非人格化的流转机制，农村土地流转中的实际行动者依旧是掌握行政权力的政府而非农民，农村居民通过土地流转机制扩大规模经营依旧面临着高昂的成本。更进一步说，这种来自外部行政力量推动的变化，也不可能真正实现农业农村的持续发展。熊彼特指出，经济体的发展并不能从外部强加，而只能是内部自行发生的变化。这种变化包括新产品的形成、新生产方式的产生、新市场的开辟、新组织的构建，等等(熊彼特，2007)。显而易见，这些生产手段新组合的形成，都不是对经济体中已有知识的复制、延续等连续变化，而是一种非连续性的跳跃式突变。换句话说，经济体的发展不可能是人为设计，特别是官僚行政部门设计的结果，而只能来自经济体自身，特别是其中的企业家群体。但是，在行政推动的战略下，农民企业家现象已然不复存在，产业工人成为了农村居民转移就业的主要选择。因此，建立在行政推动基础上的循环机制，不仅难以促进农业农村的可持续改善，还会由于它自身在促进农业农村发展方面的先天不足而难以为继。
总的来看，“行政推动”型的农业农村发展战略可能导致一种非良性循环：为了改善农业农村的生产生活状况，国家采取了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的基本做法，并作为主导力量介入农业、农村发展中；为了确保国家有足够的财力和其他资源促进农业农村发展，国家需要以各种方式获得资源，包括从工业、城市汲取税收，维护国有企业地位以提取利润，保证对土地、金融等的控制权力以汲取资源；由于国家在土地、金融等领域的绝对主导地位，农民缺乏自主行为空间，难以创新现代农业生产方式或进行积极创业就业，农业农村发展的潜力难以得到激发，导致农业弱质、农民弱势和农村落后，又进一步加大了对国家财政转移支付和行政力量介入干预的要求；更坏的后果可能是，经济体由于无法形成新的生产组织方式，经济增长高度依赖于要素资源的投入，长期来看必然运转乏力，最终走向停滞。换言之，“行政推动”可能在短期内改善农业农村的生产生活水平，但长期来看，它反而会阻碍“三农”问题得到实质性的解决。
三、内源发展：中国农业农村的再出发
经济、社会产出指标的改善不是发展的全部内涵，行政力量推动下的农业农村生产生活组织方式转变不会实现长期可持续的发展，它可能只是一种自我耗竭式的增长。那么，如何超越“行政推动”型的发展战略?依据当前时期中国农业农村发展的阶段特征及其总体任务，我们认为，要打破循环，必须转变思路，以“内源发展”取代“行政推动”作为新的农业农村发展战略(表3)。与“行政推动”战略相比，提高农业产量、促进农民增收和缩小城乡差距也是“内源发展”战略的重要目标，不同的是，它认为农业的弱质、农民的弱势和农村的落后并非天然和不可改变的，强调了农业农村具备强大的发展潜力，认为它们不仅可以而且应该成为减贫和促进经济增长的重要推动力量。“内源发展”战略重新界定了发展的路径和内涵，认为发展并不能够完全依赖于外部力量的推动，农民福利状况的改善也并非发展的唯一内容。在“内源发展”战略下，发展意味着新的生产组织方式的形成，意味着农民参与现代化建设能力的拓展。因此，“内源发展”不再是结果导向的外部推动，而是机会导向的内生创新。基于新的发展战略，农民而非行政部门成为农业农村的发展主体，承担激发农业农村潜力的职责。作为一项完整而可操作的战略，“内源发展”与“行政推动”在政策重点、施政途径、制度前提和实施后果上都有着巨大差异。
(一)发展主体、政策重点与施政途径
由于对农业、农民和农村发展潜力的认识发生了转变，“内源发展”战略下的政府尽管依旧是农业农村发展的主导力量，承担了关键责任，但它不再担纲发展主体的角色，而是开始确认、支持农民在农业农村发展中的主体地位。因此，其政策重点也从“多予”转向了“放活”。
从政策内容来看，“放活”首先意味着“解制”，它要求解除农业农村发展中遇到的体制机制瓶颈，从而激发农民积极性，释放农业、农村发展中蕴藏的能量，使农业农村的生产生活更加具有创造力、效率和效益。具体而言，它既包含了允许农民进入一些在现有体制中被禁止的领域，包括农村产权制度改革、农村金融体制改革等，也包含了进一步确认、保护现有制度已经赋予农民的基本权利，如村民自治等。其次，“放活”还意味着“赋能”。内源发展的新战略尽管承认农业农村存在的巨大发展潜力，但同时认识到了农业、农民和农村由于发展阶段、产业特征等与工业、城市存在的实际差距。不过，内源发展战略不再将财政转移支付作为支持农业农村发展的优先政策，相反，它在“解制”基础上，针对农业农村发展的基本特征，制定扶持和优惠政策，以及采取的以提升农民参与农业生产、非农就业/创业、农村社会管理和公共物品供给等的能力。
必须指出，农业农村“内源发展”的新战略不再将政府财政转移支付，包括补贴、社会事业发展和民生改善作为优先政策，但这并不意味着对上述制度的摒弃。恰恰相反，正是前一时期新农村建设在缩小城乡差距方面的已有成就为下一阶段的内源发展奠定了基础。一方面，新农村建设的战略实施促进了粮食增产、农民增收，使“三农”得以休养生息，以一种相对从容的态度参与新的发展阶段；另一方面，新农村建设在社会事业和民生领域的制度建设方面已经取得显著成效，包括农村居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险等在内的制度和政策，已经形成了一张普惠型的社会安全网，而这正构成新战略得以实施的重要前提：它使得农民在作为发展主体开展各项生产生活活动时，不必有后顾之忧。当然，现有财政转移支付制度，以及社会事业和民生领域的制度政策还远未完善，需要进一步的提升与巩固。相比之下，鉴于财政转移支付制度在前一阶段已经奠定了较好基础，新的发展战略不再将其作为优先政策，而是将更多的精力放在“解制”与“赋能”上。
(二)制度前提
在从“多予”到“放活”的过程中，政府不再是农业农村发展中的唯一主体，也不再依赖于汲取更多的资源、财富等实现促进发展的目标，这使得政府可以调整政策优先次序，着重构建有利于农业、农民和农村发展的体制机制。不过，当政府不再控制一些关键性的要素资源，也不再有行政权力支持它介入具体的农业农村发展事务时，政府应如何确保其对农业农村发展的有效干预以及制度、政策的权威性呢?这里的答案在于，政府行为方式需要从基于行政权力的人治走向基于法律和其他规章制度的法治。在“行政推动”战略下，由于行政权力掌握了大量资源，它可以应用所掌握的资源奖励农业农村发展中的一些参与者，并由此实现新农村建设的具体目标。但是，当“放活”成为政策的新重点，政府实际上也实现了对自身的“解制”，将自己从对具体事务的细枝末节中解脱出来，从而超越发展中某个具体的情境，以一种更为制度化的方式普遍化地讨论相关的问题。在此情况下，制度等成文规则将成为政府行为的权威来源，它意味着以规则行事的政府及其行政人员采用一种规则化的、非人格化的方式来对待农业农村发展中的人、事。也唯有以法律、规则为准绳，才能确保政府不需要依赖资源、要素和行政权力，就能保证政令的权威性。
(三)实施后果
在上述制度、政策下，农民不再是各种支农政策的被动接受者，而是主动的参与者：他们不再受到体制机制的约束，在被确权后真正拥有了对土地、金融等要素的支配权，并且可以在政府引导性、支持性政策的帮助下提升参与现代农业发展、非农就业/创业和农村社会管理等各项事务的能力，以“企业家”的姿态推动经济体的发展与繁荣。在此过程中，他们的能力也将得到不断提升，继续推进农业农村发展和中国的现代化进程。
改革开放初期，向农业农村放权让利是中国经济社会发展取得重大突破的起点。2006年以来，通过大力开展新农村建设，中国农业农村的生产生活面貌有所改善，但其“行政推动”战略的局限性也日益显现。中国农业农村需要再出发，需要实现由“行政推动”向“内源发展”战略的转变。以“内源发展”为新战略的农业农村再出发，上承始于20世纪80年代的农业市场化、私有化进程，重在解除农民作为农业农村发展和现代化进程重要参与者的体制机制约束，赋予他们参与市场竞争、社会管理的能力；下接十六大以来的新农村建设，重在城乡差距扩大趋势得到遏制的基础上，进一步激活农村活力，为城乡协调、可持续发展提供制度供给。当然，这一再出发，并不是对20世纪80年代农业农村发展战略的简单回归，而是深化和拓展；也不是以收入再分配为核心的新农村建设战略的否定，而是在前期建设的基础上，为农业农村发展注入新的活力，实现政府加强和引导农业农村发展的良性循环。
注释：
①参见国家发展和改革委员会：关于2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告，2011年。
②同上。
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