防范金融风险的财政对策，本文主要内容关键词为：对策论文,金融风险论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国的金融风险及其财政原因
金融风险，是指银行信贷资产有遭受损失的潜在可能性。金融危机则是潜在危险的外在表现。据国有资产管理局核查，截止1995年底，在2.4万个金融单位的40745亿元贷款中，逾期贷款4553亿元，占13.4%，呆滞贷款2413亿元，占6%，呆帐贷款678亿元，占1.7%，合计为21.1%，再加上银行通过借新还旧、贷款展期等手法掩盖的不良贷款，实际数字要高得多。一旦出现通货膨胀，储户信心不足，金融危机一触即发。之所以目前没有发生金融危机，是由于十几年来一直处于经济高增长的阶段，不良贷款被老贷款的展期和新贷款的增加所淡化。居民储蓄存款的增幅在35%以上，使金融机构有充足的资金来源掩盖金融风险。据估计，我国四大国有商业银行的不良贷款额在一万亿以上。
出现大量不良贷款的原因，一是银行作为经营货币这一特殊商品的企业，在日常经营活动中面对各种各样的贷款风险，如信用风险（违约风险）、利率风险、汇率风险和经营风险；二是在改革进程中，从计划经济体制向市场经济体制转轨中的各种特殊因素，财政分配就是其中的一个因素。
在市场经济中，财政与金融是政府实施经济宏观调控的两大杠杆，我国实行社会主义市场经济体制尤其如此。至于目前的金融风险，笔者认为在很大程度上是“财政生病，金融吃药”的结果，是财政矛盾在金融领域中的体现。
1.国有企业资金管理制度的问题
国家投资一个企业，通常是还没有形成生产规模就向其索取利税，相当多的国有大中型企业向财政上缴的利税累计达到投资总额的四、五倍，有的甚至高达七、八倍，国家仍不给企业追加投资。国有企业实行低折旧政策，财政把大量折旧资金抽走，直到1985年才规定国有企业的折旧基金由企业留用70%，30%返还给部门和地方，但已使国有企业背上了沉重的债务负担。在资金管理方面，1979年国务院批转了《基本建设贷款试行条例》，规定凡实行独立核算、有还款能力的企业进行基本建设所需的资金，建行根据国家基建计划给予贷款。1983年国务院发布了《批转中国人民银行关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告》，由中国人民银行授权，中国工商银行负责管理国营工商企业的流动资金，实行有偿占用。1984年国家计委、财政部和人民银行颁布了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》。
这些措施在增强国有企业资金使用效益方面取得了一定的效果，但也产生了一些问题。一是“拨改贷”违背了注入资金办企业的国际通行准则。二是国有企业缺乏流动资金的正常投入。国有资产管理局资料表明，全国轻纺行业13年来仅增加流动资金131亿元，1993 年企业自有流动资金只有766亿元，而同期企业流动资金实际占用量增至11705亿元，增长10.7倍。流动资金负债率从30%增至1994年的93%。三是国有企业缺乏技术改造的正常投入。不少企业负责人认为：“不搞技改是等死，靠贷款搞技改是找死”。四是在国有企业体制转轨中，承担了大部分的改革成本，企业税负加重，偿债能力下降。如“利改税”和“税后还贷”使财政既摆脱了本应承担的一部分还贷责任，又用硬性办法挤占了国有企业的低微利润，再加上税、基金、费，导致国有企业负担上升。1978年到1994年国有企业平均百元销售收入应交流转税9.68元，大体高于非国有企业80%以上。据国有资产管理局测算，国有企业多交纳流转税而减少的利润累计为500亿元， 相当于同期国有企业累计利润的60 %。1978—1994年国有工业企业销售收入利税率由26.7%下降到14.64%， 其中流转税率由9.77%上升到10.22%，利润率由16.3%下降到4.42 %。（注：《中国工业经济统计年鉴（1995年）》。）
2.财政体制的不合理因素
实行分税制后，统收体制变成了分收体制，而统支体制却未改变，中央财政承担了大量的建设资金供给任务。面对庞大的资金需求，财政出现赤字，只能挤占信贷资产，导致信贷资金财政化，扭曲了银行与财政的关系。80年代财政以赤字借款、未补企业亏损及银行认购国债三种方式挤占的信贷资金占整个金融资产的比例达7.5%，有1200 多亿元的银行信贷资金被财政挤占。（注：《金融体制改革》，1994年第2期，第33页。）通过这三种途径占用的信贷资金大都无法收回。为了解决资金缺口，财政还强迫银行发放指令性贷款，作为计划内项目财政资金补缺的渠道，使银行信贷资金跳不出供给制的窠臼。在政府干预方面，韩国的金融危机有深刻的教训。研究表明，韩国政府财政介入是金融危机的一个重要原因，商业银行融资渠道对政府的好处，一是成本低廉，二是不列入赤字，以逃避监督。因此，国有商业银行经常被用来为政府支出提供低利贷款，私有银行也被迫对特定地区、行业发放贷款。在我国也有这一倾向，1990年银行指令性贷款余额为4088亿元，占银行贷款余额的27%。（注：《投资主体多元化与方式多样化》，中国财政经济出版社1993年版，第121页。）
3.银行的财政负担过重
财政连年赤字，无法增拨银行信贷基金。特别是1983年企业流动资金供应由银行统一管理后，财政很少给银行增拨信贷基金，反而对银行征收税利。银行实现利润总额1991年比1980年增长近8倍， 但上交财政利税的比例由50年代的30%、1980年的53%提高到1991年的78%，80%的盈利以税收形式上交财政， 银行自有资金占信贷资金来源的比例由1980年的17.9%下降到1991年的7.2%。1980—1991年银行自有资金共增加了1011.8亿元，但其间财政赤字透支借款达1067.8亿元，再加上大量不良债权的存在和冲帐，国有商业银行自有资金几乎等于零。（注：《银行信用风险分析》，中国经济出版社1996年版，第121页。）
二、财政改革与防范金融风险
“在债务重组的市场化谈判过程中，任何重组方案都包含着大量的财政成本，都要涉及到财政方面的问题，如果财政拿不出足够的资金进行重组，金融与企业改革的难度就会加大”。（注：刘海虹：《债务重组的财政成本问题》，《金融研究》，1997年第3期。）。 财政分配是国民收入分配的总枢纽，“解铃还须系铃人”，防范和化解金融风险很大程度上要靠财政，只有财政干好份内的事，银行才象一个真正的银行。
1.完善财政体系，开源节流
首先，根据财权与事权相统一的原则，实行合理的分税制，提高中央财政在财政收入中的比重。中央财政是财政分配体系的灵魂，在以集权为主的国家中，中央财政应当占较高的比例，但实际并非如此。1985—1992年中央财政收入占GDP的年平均比重：荷兰为49.7%， 西班牙为30%，斯里兰卡为20.8%，墨西哥为16.6%，而中国仅为7.7%。
其次，建立既统一规范又灵活机动的税制。税制统一是市场经济的基本要求，但要有一个过程，国有商业银行和国有企业一样，改革的承受能力有限，完全推入市场还有一定的困难。因此，税制上还应有一定的优惠政策。
第三，健全支出体系，合理分配财力。必须科学划分中央与地方政府的事权责任，确定各级政府的支出范围，防止地方挤占中央政府的财力；必须按固定资产投资的性质划分各经济主体的投资责任，加大国有企业基建贷款改财政投资、转增资本金的力度；结合政府职能转换和机构改革，控制行政经费的增长。据统计，我国由政府供养的行政人员由1979年的1500万增加到当前的3687多万，所需费用由404亿增至1000 亿元；调整财政补贴的范围和数量，把有限的财政补贴集中在农业、社会公益项目和有前途的国有企业方面。
2.财政充当银企债务重组的资金后盾
财政要适当增加国有商业银行资本，增强其抗风险的能力。1992年我国主要银行的资本充足率：工商银行为6.59%，建设银行为6.36%，农业银行为6.32%，中国银行为7.83%（注：《银行信用风险分析》，中国经济出版社1996年版，第122页。）都没有达到8%。财政增加国有商业银行资本的途径，一是财政在可承受的限度内，尽可能提高国有商业银行呆帐准备金的提取比率。按国际标准，各国商业银行的呆帐准备金占平均资产的比率在0.5%以上，有的超过1%，如1991年美国为1.01%，英国为1.32%。我国1988年才开始有呆帐准备金，1993年规定按年初贷款的0.6%计提，1994年以后每年增加0.1%，当累计余额达1 %时改为差额提取，即呆帐损失准备金的最高帐面余额为年初贷款的1%， 不足1%时可提到1%。呆帐准备金40%留在银行，60%上交财政。财政应提高银行呆帐准备金的计提比例，把原来上交的部分呆帐准备金返还给银行。二是调整财政与银行的利润分配关系，提高银行的积累能力。三是由财政承担部分不良债务。据统计，各国银行的不良资产占全部贷款的比重在10—40%之间，各国采取不同的化解方法，但一个共同点就是财政付出较大的代价。如1992年底，匈牙利政府采取了贷款调整计划，其对象为资本充足率低于7.25%的银行。这些银行将其1992年12月31日以前的对国有企业的呆帐贷款卖给国家，国家以特别债券的形式支付给银行，如果是1992年以前认定的呆帐贷款，政府支付面额的50%；1992年期间认定的呆帐贷款，政府支付面额的80%；对于指定企业的不良债权。支付面额的100%。呆帐贷款与政府债券实际支付的差额， 借记银行呆帐准备金。国家购买的呆帐贷款本息面额为1025亿福林，实际交付政府债券面额为800亿福林。财政部将其中的400亿福林呆帐贷款卖给匈牙利投资开发银行，由银行重新安排债权，将其转为股权或进行核销，其余的呆帐贷款将通过20年期的国债形式转给商业银行，并以支付市场利率来弥补。政府为了减轻一些国有公司的财务负担，对12家国有工业公司的债务进行豁免和重组，购买了某些未列入贷款调整计划的国有企业债权，以及从银行手里购买因自然灾害丧失偿还能力的一些农业企业的债权。在调整国有公司负债方面，政府提供了570 亿福林的政府债券。
从我国目前情况看，可以考虑通过“国债→债权→股权”置换和设立债务托管机构购买银行不良债权两种方式来消化部分不良债务。在中央财力不足的情况下，首先只能通过增发特别国债来满足这一资金需要。我国的财政赤字水平是较低的，1985—1992年中央财政赤字占GDP 的比重中国为0.6%，而意大利为11.83%，美国为4.13%，阿根廷为2.52%。1998年2月28 日八届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金》的议案，财政部将定向发行特别国债2700亿元，使四大国有商业银行的资本充足率达到《商业银行法》和《巴塞尔协议》规定的8%。对由“拨改贷”以及各种政策、 体制性因素所产生的不良贷款和有盈利前景的国有企业中由国有商业银行长期垫付的铺底流动资金贷款，可以考虑由财政特别国债换取国有商业银行对这些企业的债权，并将其转变为财政对这些企业的资金注入。
其次债务托管机构用特别国债，按不同情况折价购买国有商业银行对国有企业的不良贷款，贷款折扣损失由银行呆帐准备金冲销。托管机构可以将持有的债权出售给投资银行或转化为对企业的股权，出售的收入和股权收益用于偿还特别国债。如有亏损从预算中支付，如有盈余返还银行，转化为对国有商业银行的资金注入。