美国政府采购制度中的廉政机制及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,政府采购论文,启示论文,机制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，政府采购制度对于加强财政支出管理，抑制采购过程中的腐败现象，具有十分重要的意义。美国实行政府采购制度已有200多年的历史，是政府采购制度最完善的国家之一。因此我借着这次到美国圣荷塞大学学习培训的机会，通过阅读《联邦采购条例》，到圣荷塞市财政局采购科实地咨询，浏览当地政府网站等方法，发现美国的政府采购制度确有许多值得我们学习和借鉴的地方。
一 美国政府采购制度的沿革与发展
《美利坚合众国宪法》“序言”中陈述，联邦政府应“提供共同防务、促进公共福利和确保自由带来的幸福”。这一陈述被认为是联邦政府签发政府采购合同的权力来源。1861年国会制定了一项法案，要求每一项采购至少要有3个投标人；1868年国会立法，确立公开招标和公开授予合同的程序。这个阶段的民用大宗物资采购都是由政府各个部门和行政机构分散采购，其特点是分散、重复、浪费和效率低。从1949年开始，美国有关部门对政府采购状况进行了数年调查后，指出了美国政府分散采购存在着五大弊端：一是缺乏统一有效的采购组织，采购效率低；二是政府采购价格高于私营采购价格；三是多重采购，物资浪费；四是采购人员过剩，素质低；五是无法进行有效的监督和评价。同时提出了规范和统一采购行为的建议报告。据此报告，1949年美国国会通过了《联邦政府行政服务和财产法》(Federal Administrative Services and Property Act)，赋予美国联邦总务署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权力，统一了政府采购政策和方法，从而确立了美国政府集中采购的管理体制。《联邦采购条例》(Fedelral Acquisition Rugulation，FAR)是专门的政府采购法规，有效地规范了美国联邦政府的货物、工程和服务的全面采购。
从1991年开始，美国渐渐完善政府采购体制和规则，实行集中采购和分散采购相结合的采购模式，但政府采购程序的繁琐和效率低也常常受到批评。因此，美国1994年颁布了《联邦采购合理化法案》、1996年颁布了《克林格尔-科享法案》等。美国政府采购的范围很广，即各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为，都属于政府采购的范畴。采购金额在2500美元以内的实行分散采购，采购金额在2500美元以上的实行集中采购。美国政府采购无论用什么样的采购方式，也无论多大的采购金额，都必须按照一定的步骤和程序进行。美国政府采购制度发展到现在，直接涉及政府采购的法律法规已多达500多部。目前美国政府采购总体上分国防采购和民用采购2种，国防采购主要遵循《武器装备采购法》(1947年)，民用采购主要遵循《联邦政府行政服务和财产法》(1949年)，但都要统一执行《联邦采购条例》(1984年)的规定。
二 美国政府采购制度中控制与防范舞弊行为的基本做法
一般认为，舞弊行为就是对正常处理采购事务方式的一种违反。在美国历史上，政府采购的舞弊行为也曾经司空见惯，严重破坏了政府的形象。为控制与防范政府采购舞弊，美国在机构设置、采购方式与程序、选拔采购人员、监督制约供应商及采购机关等方面采取了一系列的措施并取得了明显成效。
(一)政府采购的机构设置实行“采购权、使用权、监督权分离”的管理体制
除国防部和交通部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署(General Services Administration，GSA)负责。联邦会计总署(General Accounting Office，GAO)是政府采购的监督管理机构，直接对美国国会负责。总审计署办公室有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。行政管理与预算局(the Office of Management and Budget，OMP)也是美国政府采购的监督机构，负责制订每年的预算并送交国会审议和颁布。联邦政府采购政策办公室(the Office of Federal Procurement Policy，OFPP)是政府采购的政策制定和协调机构，如果出现与政府采购合同相关的问题，OFPP将分析其原因并出台补救措施，并对采购机构产生约束力。
(二)政府采购的工作人员实行专业化管理
GSA除少量管理人员外，大部分为专业采购(合同)官员。对采购官员的资格条件要求很严格，包括教育水平、培训情况以及工作经历等。例如有的州要求采购官员大学毕业，完成商业管理课程者优先；有成功和负责任的采购工作的管理经验；有关于市场条件和业务、现行价格、关税程序、仓储和会计的实际工作知识；完全熟悉获得竞争性而又最少标价的最好手段；了解合同法和合同程序等等。采购官员按级次管理，一般分为5级，级别越高，要求越高，权限越大。权限是指不同级别的采购官员直接签署不同金额的采购合同。FAS定期对采购(合同)官员进行专业化培训，每人每年培训时间不少于40小时。采购官员经政府合同资格审核委员会审核批准其资格后，由部门行政首长任命。
(三)政府采购过程中“公开、公平、公正”的招投标管理制度
1.高度集中的预算管理制度。
美国所有政府部门的运行经费必须纳入预算，纳入预算的所有货物、服务和工程均需实行政府集中采购。通常情况下，没有预算不允许采购，也不允许超预算采购，更不允许挪用预算资金。政府机构购买力的大小，取决于一年一度的财政预算，国会通过“财政预算决议”，由财政计划管理人员、财政预算官员、财政管理及财政预算办公室、国会委员会以及国会的稽核部门——国会会计部监督财政预算执行。通过这些严格的预算程序，确保政府机构在财政支出上遵守法律要求，合理地使用财政拨款，提高财政资金的使用效率。
2.公开竞争的采购方式。
美国公共契约法规定政府采购必须通过完全而公开的竞争(full and open competition)程序选定相对当事人。若要采用非竞争性程序(例如独家进货采购)，必须说明原因并取得上级机关的批准。在采购方式上，原则上政府应该优先采用密封招标(sealed bids)的方式，但对于无需依赖价格因素的决标，或有与投标人进行讨论之必要时，政府机关可以采用竞争性项目建议书(competitive proposals)的方式进行决标。为了实现充分竞争，政府必须花大力气向所有潜在的投标人发布采购信息(例如在互联网上和专门的政府采购刊物上公告)。所有的投标文件必须向公众公开。项目的计划和技术指标的起草必须尽可能的没有限制性，以避免不必要地排除潜在的承包商。计划和技术指标中应该没有模棱两可的语言，以保证所有的投标文件采用的是同样的项目要求。所有投标人有权在开标后检查标的，开标后要向未签约的商家及感兴趣的公众公布与政府签约的商家名称，所有记录在任何时候都要向对这些合同感兴趣的人开放，以便接受检查。
3.严格的合同管理。
FAR针对公共契约的性质制定了各种统一契约格式。格式合同的使用可以更好地促进采购的标准化和程序化，从而更好地提高采购效率。《联邦采购条例》对合同类型的选择适用有严格的规定，除了根据有关规定可以对合同类型作一定变化之外，法律没有规定的合同类型不得使用。同时规定，成本加按成本定比例的酬金的合同谈判方式(cost-plus-a-percentage-of-cost-system of contracting)是被禁止的，同时，每份合同文件都应包含表明为什么选择这一合同类型的内容。政府机关如要单方面变更和解除合同，应该公开说明理由，并应对合同相对方所受损失作出适当的补偿或赔偿。同时政府的这种权力受到法律和司法审查的限制。合同相对方对政府机关的监督控制权有异议时，可以向法院提起诉讼。合同如需变更，必须经法定的程序，以官方正式书面的合同修改的形式进行。对合同的修改不能超越原始合同的大致范围；如果是大量的修改，应该通过另行招标或竞争性谈判单独订立合同。值得借鉴的是，在美国许多政府承包合同都要求承包商提供给政府一个第三方作为执行合同的担保人，通常是由保险公司提供担保，政府可以在中止合同后向保险公司提出索赔。
4.审查承包商的公益代位诉讼制。
法律通常要求承包商为他们对政府的陈述的真实性加以证明并且还对在合同中出现的任何虚假的说明和虚假的索赔要求施加处罚。这些处罚规定扩大到了承包商违犯合同中的技术指标在工程中以次充好，损害公共利益的范畴。承包商在承包合同时如果出现违犯了道德义务的情况可能会被禁止在一定期限内参与政府将来的合同，而违犯了职权的官员也要受到行政处罚。为防止政府采购合同的承包商向政府为不实请求以获取不当利益，美国政府出台《防制不实请求法》((False Claim Act)规定了公益代位诉讼制度，即私人或团体，依法可以以政府的名义并为自己的利益，以对政府为不实请求行为的法人或个人为被告，代位政府提起告发诉讼，胜诉或经和解之后，有权利取得政府受赔偿数额的一定比例款项作为自己的报酬。为保护告发人，《防制不实请求法》规定了防报复条款。任何受雇人如果因为提起或将提起公益代位诉讼，包括为促进或协助案件调查、起诉及做证等，而遭解职、降职、停职、威胁、侵扰、或受到其雇主在雇佣条款与条件上任何的歧视，有权获得所有必要的救济，以补偿该受雇人所受损害。该制度不仅对供应商起到了较好的威慑作用，而且对政府采购领域经常发生的集团性经济犯罪起到了良好的解构作用。
5.救济第三人的异议制度。
为确保使用公共资金的采购机关对其采购行为负责，美国实行救济第三人权利的异议制度。所谓的第三人是指所有参加采购程序竞标但未能中标成为契约一方当事人，或者有权参加采购程序但未能参加的承包商、供应商。当第三人认为采购机关的采购行为违背了公开、公平、公正原则，或者违反了法定的采购程序，从而导致第三人受到不合理待遇，丧失缔结机会或未能参与投标，并因此受到直接经济利益影响时，第三人有权向有关部门提出上诉。这些投标投诉可以要求公开招投标的全过程，包括投标文件的评估，以便社会公众审查。胜诉的上诉人可以成功地使发放的工程合同无效并且重新对一个项目进行公开招投标工作，或者至少可以从政府那里收回他们准备投标文件的费用。美国政府采购制度的一个重要方面是政府决心保证政府招标制度的正直无私性和公众对它的信任，尽管由于招投标程序的反复和重新开始会带来较高成本和低效率。因为政府需要起草报告为它的行为辩护，而原告要对政府的文件进行调查，如果有必要，还应对政府官员进行交互调查。这个程序对第三方是公开的。所有这些程序给那些在不公平合同实践中受到损害的一方获得公正待遇提供了方便的途径。救济第三人权利的异议制度，通过赋予具有专业背景知识的供应商向政府提起挑战的权利，从而能够确保每个供应商都有机会参与采购程序，依照同样的标准接受决标审查，从而实现采购程序的公平性。
三 对构建我国政府采购廉政机制的几点启示
(一)构建完备的法律法规体系，是规范政府采购行为的前提
在美国，作为采购部门，采购什么商品、钱从哪里来、用什么方式采购、怎么支付、谁来监督等都有具体规定；作为供应商，从哪里获取采购信息、是否具备采购资格、怎样签订合同、有争议时如何诉求等都很明确。虽然我国已颁布政府采购法和一些配套法规，但仍远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要。实际运作中还存在，定差距。特别是还缺乏诸如“对采购质疑和仲裁程序的规定”、“防止供应商欺骗政府的规定”、“对政府采购人员的专业资格要求”等大量配套法规，因此，我们需要借鉴国外的经验，尽快完善政府采购法律法规制度体系，以规范采购行为。
(二)加快政府采购的电子信息化建设，是促进政府采购廉洁高效的有力手段
美国的政府采购信息化程度很高，建立了完备的数据库，并大量使用电子采购、网上竞拍、采购卡等电子采购方式，既提高了效率也减少了人为操作的因素。我国各级政府已建立较好的信息网络，应积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作的电子化。特别是要对供应商、采购合同实现电子化管理，增加网上竞拍等电子化采购方式，增强政府采购的透明度，将政府采购信息发布媒体由报刊转变为网络，降低成本。
(三)建立政府采购信息公开机制，是打造政府“阳光采购”的关键
美国一系列有关政府信息公开的法律法规，基本遵循了这样一条指导原则：除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息；如果向政府请求信息被拒绝时，可以请求司法救济；政府负责文件和信息保密的举证责任。这条原则确保了采购信息必须“全面、充分、彻底”地对外公开。而我国在实际工作中，许多政府采购信息都没有对外进行实质性的公开，有的仅仅只是在当地进行了透露，甚至于有的没有对外公开就暗箱操作完毕，极大地损害了政府采购的形象。对此，各级政府采购监督管理部门要制订一套具有可操作性的政府采购信息公开制度，力促采购信息能够全面、充分、彻底地对外公开，让政府成为信息公开的义务人，老百姓成为信息公开的权利人。
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