集权与分权之间：克拉克#183;克尔论多校园大学系统与分校的关系，本文主要内容关键词为：克尔论文,克拉克论文,分校论文,关系论文,校园论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“多校园大学系统是二战后美国高等教育的一个显著特色。”[1]（p.21）。到20世纪末，美国公立两年制学院和四年制大学的学生中，80％就读于多校园大学系统。对于庞大的多校园大学系统而言，分校与系统之间的权力划分构成其管理模式的核心问题。杰拉德H·盖泽尔（Gerald Gaither）发现，“与大型的企业组织相比，这种大型的教育组织一直在分权与集权的运行方式中寻找着平衡”[2]。并且认为，“任何想运用这多校园大学系统这一模式的国家，比如中国，都必须意识到，管理和运作一个大型的高等教育产业事实上就是一种不断寻求平衡的行为”[2]。
在称为美国公立研究型大学系统之典型的加州大学担任校长职务多年的克拉克·克尔（Clark Kerr），被美国教育界尊崇为“最具教育行政领导才能”的人。克尔目睹并参与创造了加州大学多校园系统分权管理的历史，对多校园大学系统与分校之间的权力问题有切身体会和深度思考。尽管美国的多校园大学与中国的多校区大学在形成、性质和管理模式上都存在一定差异，但是正如D·布鲁斯·约翰斯通所认为的那样，在美国公立大学的多校园大学系统的多种模式中，“其中的一种或多种总是可以给中国提供点什么的”[2]。本文选取克尔的多校园大学系统管理思想的一个侧面即多校园大学系统与分校的关系理论作为研究对象，旨在论述该理论的形成、内容及其启示。
一、加州大学的分权管理历程
加州大学分权管理的历史，据克尔专门考证，可以追溯到1891年。当时董事会指派代理校长马丁·克洛格负责大学园区的维护和工友聘任。条件是他必须在下一次董事会会议上报告他的行动。在这之前，这两项工作都是授权董事会秘书办理的。加州大学的董事会原是一个管理委员会。董事会每年召开12次会议，外加全权代表董事会的财政委员会召开11次会议，总共是一年23次会议，处理重要的细节性问题。财政委员会成为董事会之中的超级委员会。财政委员会主席与董事会主席一样重要，甚至比董事会主席更重要。这种格局一直持续到克尔上任。1958年，在克尔的建议下，董事们取消了财政委员会每月中旬的会议，并削减了董事会讨论的议题。对董事会控制的第二次重大突破发生在1899年惠勒担任校长期间。他坚持——作为他接任校长职位的条件——教师通过他向董事会汇报，而不直接与董事会接触。第三次大的突破在一战后。董事会要求校长与学术评议会商讨决策教师聘任与升迁，并且将董事会的部分权力下放给学术评议会[3]。
分校层次要求进一步分权的广泛运动在20世纪40年代早期发端于洛杉矶分校。因为不满被歧视为“南部分支机构”，也因为不悦于北部的政治与文化的高人一等，洛杉矶分校校友会领袖们向董事会提交了一份报告，“恳请董事会为洛杉矶分校任命一位全职行政校长，全权管理影响该分校的一切事务。分校校长由董事会觅得和任命，可以独立于总校校长斯布劳尔履行职责。”[3]这项提议最初在董事会并未获得支持。1948年美国一个公共管理服务机构为加州大学做了一项调查研究，提出分权管理的建议。不过，斯布劳尔崇尚集权，且精力过人，并未理会所有关于分权管理的建议。此种状况持续到20世纪40年代末50年代初，忠诚宣誓事件削弱了斯布劳尔的权力和在董事会及教师中的威信。1951年，斯布劳尔勉强同意在伯克利和洛杉矶两所分校设立校长职位。尽管后来的事实证明，这并不意味着老校长对分权管理的认可，多校园大学分权管理的历程还有漫长的战斗史即将上演，然而，分校校长职位的设立，不可否认，依然是加州大学多校园系统分权管理史上标志性的事件之一。
1952～1958年克尔担任伯克利分校校长，这是克尔分权管理思想的逐步形成的时期。在这一阶段，克尔对分权管理必要性有了切身体会并开始了实践的尝试。斯布劳尔依然掌管着伯克利的所有事务，分校校长这一职位形同虚设，这样一来，一方面管理上的问题确实凸显，另一方面，也使得克尔满心怨愤。不过，克尔是一个乐观主义者，很快开始了“对权力的积极争取”。但是，直到1958年克尔上任加州大学系统总校长，克尔才有机会对加州大学分权管理进行大刀阔斧的改革。1958年，亨利·威尔曼成为加州大学副校长——这一职位自1949年来一直空缺；1959年，戴维斯分校、圣芭芭拉分校和河边分校的院长们被正式任命为分校校长；在上任的头两年，克尔将17个全州范围的管理委员会取消，三个转为学校司法性机构；系统层次行政人员随着分校校长自行处理预算权的扩大而削减，到1962年，系统层次的行政人员削减了70％[4]。
二、大学管理的多侧面与多校园大学系统的利弊
对大学管理的多侧面和多校园大学系统利弊的分析是克尔多校园大学系统与分校关系理论的基石。
（一）对大学管理的历史考察：历史与比较的视野
通过对中世纪以来大学管理史的考察，克尔发现，“大学的管理可能体现大学的诸多侧面，包括民主的一面（体现在学生团体和教师中）、企业的一面（董事会）、行会的一面、科层的一面（职工）、政党的一面（激进学生）、寡头政治的一面（正教授），还有市场的一面（视学生为消费者）。在大学历史中，不同的管理模式都曾经盛行过。在波隆那大学，最初学生拥有对教师的绝对统治；1850年以前，牛津和剑桥大学是教师的行会；20世纪20年代哥伦比亚大学还在尼古拉斯·马雷·巴特勒君王的统治之下；现代社区学院是提供消费者需要的各种课程的市场。在惠勒校长之前，加州大学几乎可以说是由董事会控制的法人组织，惠勒校长则像君主……不同的成员，其心目中理想的管理模式各有不同：对于董事来说，理想的管理模式是企业式的；对于教师来说，是行会式的管理模式；对于非激进主义学生来说，是市场式的管理模式；对于激进学生来说，革命政党式的管理模式最为理想。”[4]克尔认为，在大部分的时间里，各种团体相互制约，没有哪个团体占绝对主导，所有理想和平共处。当然，即使如此，也常常有紧张的局面产生，甚至出现独裁——但鲜见。校长在大学管理过程中的角色，在克尔看来，是个耍把戏的人或化妆师，或两者都要像。克尔认为，不同类型的大学管理难度不同，稳定情况各异。最稳定的是私立教会大学，其次是非宗教性的私立地方性院校。公立大学因为缺乏共同的宗教信仰和忠诚信念而具有较弱的稳定性，是最为松散的组织。因此，公立大学系统内部各个成分之间的互相尊重与制约最容易被消解。所以，当它实现集权到分权的管理转型时，在提高效率的同时内部冲突也更容易出现。
（二）美国多校园大学系统利弊分析：现实的思考
对多校园大学实行分权管理的目的在于实现对现存系统管理兴利革弊的改良。克尔在对美国多校园系统尤其对其管理问题进行了深入考察后形成了对多校园系统利弊的认识。克尔将美国多校园大学系统的优势归为5个方面[1]（pp.225-226）：
1.将系统与外部的特定联系，尤其是系统与州和联邦政府的联系集中在一个单独的部门，便于处理这些关系。
2.便于制订长期和整体规划，如新校园拓展、在州内扩展服务地区、校园内的新任务安排及校园间持续性的功能分化等等。
3.使得各校园多样化发展的决定成为可能（虽然不是绝对确定），至少较缺少集中政策导致校园间竞争性模仿带来的标准化来说是如此。多样化较多可能是集权，较少可能是自治的结果。
4.它极大地便利了新校园的产生。一些最具创造性的新校园就产生于多校园系统之中。加州、纽约、伊利诺斯和威斯康星即是如此。
5.美国的多校园系统鼓励在总校行政机构专员辅助下改进管理，并鼓励各校园间的经验交流。
克尔也认为，多校园系统也存在固有的缺陷[5]：1）因为有额外管理层，多校园大学不可避免地更加官僚化，行动迟缓，管理上更少具有单一社团的特征，管理方法上更少人治特征；2）教师评议会和学生参与管理影响不够；3）统一计划的过程导致多个计划一次性遭到拒绝。原来多个项目不是同时获得拨款，项目推迟就表示没有批准。这种项目分开的审批方法可能没有那么严格，但更加谨慎；4）校外董事与分校氛围和现实状况关系疏远，所以他们对问题的思考更可能基于一些个人突发的念头，或媒体报道与外部的一些考虑，即使是最尽责的董事也很难像单校园时期那样办事；5）关于权力分配可能会有更多摩擦产生，更多地方会出现个性冲突——尤其是分校校长与总校校长之间；6）单校园某件不利事件的政治影响可以波及到整个系统。不过，反过来，系统也可以保护这些独立校园免受报复的危险；7）多校园系统比一系列单独的大学更容易受外部权力的控制；8）分校校长与总校校长的工作都更加困难，他们必须分权，各自的影响都要削弱。
总之，克尔认为，美国的多校园系统在个性、特色、合作、资源的有效利用、预先计划等方面获得优势，但是官僚化、教师政治权利和学生非正式影响的剥夺、行政关系的复杂和政治的介入是它所导致的不利趋势。而且，肯定性结果可以在短期预见，但不利方面需要长时间才会暴露出来[1]。在克尔看来，多校园大学系统的核心问题是它对于学校发展的促进作用能否大于阻碍作用。尤其在发展高级计划、推进个性与质量、资源利用率的提高等方面。
三、多校园大学系统与分校的关系
（一）多校园大学分权管理的趋势、策略与实施
克尔将多校园系统看作美国社会科层集中制的一个反映，并认为，多校园系统与协调会结合使得美国高等教育越来越成为一个准公共产品，价格由外部控制、服务专门化、消费者（由招生政策）限定，拥有驻外代理反馈外部对产品价格、服务及接受和拒绝消费者的意见[1]。由此一来，大学更少独立，更多成为受外部控制的公共领域。但克尔也敏锐地注意到科层集中制在多个方面正遭受冲击，新的主流是地方控制、自愿主义和自发性。简单化和个性化是美国多校园大学系统不能完全避开的双重挑战。
克尔一直相信多校园大学中“每个分校才是基本的忠诚单位，大学则是服务于分校的必要的高级机构”，保持“一个大学”即维持大学的统一性是必要的，但是这“一个大学”必须有多元的管理系统。分校在基本政策指导下掌管基本事务的决策。除非另有充足理由，否则不应违背大学系统的基本原则。分校校长应该成为分校“执行首脑”，就像董事会1950年决定的那样[3]。在对美国多校园大学运行情况进行细致思考后，克尔提出以分权管理思想为核心的6点建议[1]（p.257）：
1.多校园大学系统应该最大程度地分权管理。
2.制订宽泛的财政政策和其他指导性政策，而不采用直线式管理和详细规则。
3.多采用事后审计而非事前审计。
4.建立分校董事会对尽量多的领域的问题行使最终决策权。总校董事会负责宏观管理和建设预算、招生要求、学校规模、发展速度、各分校功能、新校区建设和主要的人事任命。建议从校外选取一些对这项工作感兴趣的人担任分校董事会成员，这些人由教师、学生、校友、地方社区选出，还有一部分由总校董事会任命，每部分大致有两到三名代表。分校董事需要对该分校非常熟悉。
5.提供足够的高质量的行政帮助，尽量减少决策延迟，保证系统对大众服务的效率。
6.选择分校校长的时候不仅考察其办事能力，还要看他是否具备作为系统成员的合作意识。
在分权管理的实施方面，克尔一方面认为分权管理的趋势不可阻挡，另一方面也承认其过程的艰难，并认为艰难的根本原因在于牵涉到权力与人事。例如，克尔20世纪五六十年代在加州大学推行的分权管理改革对系统内多项权力进行了重组。首先，“总校校长职位在多个方面得到强化，原来由副校长分管的商业方面的事务直接向校长汇报即可，无需直接上报董事会。分管财政的副校长取代了主计员的位置，而且也直接向校长汇报”[3]（p.198）。其次，“分权的推行也极大地强化了分校校长这一职位。原来由总校校长任命的管理人员现在大部分（1025人中的750人）到了分校层次，他们主管事情的决策权也随之下放到分校。人事变动最大的部门是会计、采购、招生、基建工程及非学术人员人事办公室”[3]（p.198）。总之，权力和利益的重新分配使得分权管理改革复杂化，正如克尔一直理解的那样，大学具备最激进的功能，它本身却又是最保守的机构。同时，在克尔看来，分权改革的最终结果，“不仅仅是管理上的分权，而且是法治取代人治。最大的收获在于大学可以更有效地履行职责”[3]（p.205）。
（二）分权与集权的辩证关系
对多校园大学系统处理与分校关系时集权与分权的辩正关系的阐述，是克尔多校园大学分权管理理论成熟与完善的标志，也是其精髓所在。作为伯克利分校校长和加州大学总校长，克尔认为自己对加州大学管理的主要贡献在于帮助其完成了从集权的管理组织到分权的组织同盟的转变，同时有效抵制了其分裂为联邦体[3]（p.219）。前者是他从担任伯克利校长起孜孜以求的目标，后者则是前者的底线。尽管成功实现了以上两点，克尔在晚年梳理加州大学历史时，还是完整地反省了当年推行分权管理的过程，而且将那段历史的影响放在更长远的背景中进行反思。最后形成了关于多校园大学系统管理中分权与集权关系的辩证理解。
首先，克尔认为，总的来说，在“一个大学”的前提下，分权比集权好。一个分权的系统，决策更加迅速、更有效率，分校表现出更多活力。分权管理真正的问题在于分权应该分到什么程度，权责应该如何分配[3]（p.229），也就是说，是如何分权，而不是要不要分权。但是，分权也有前提，即“一个大学”，克尔反对“联邦制”——将多校园大学分化为几个联系松散的大学的联邦。
其次，克尔强调权力的制衡。克尔认为自己1952～1966年在加州大学推行的改革过多倾向于分权的努力，而忽视了建立一个检查与平衡系统以免权力被滥用。克尔认为分权管理尤其应该加强审计。克尔分析了经济事务中分校校长权力滥用现象，认为原因是：1）组织较从前更加庞大复杂，容易滋生腐败行为；2）分校校长与下属联系紧密，如果动用审核程序，一旦发现任何问题，自己作为管理者也难逃其咎；3）总校有庞大的专业审核人员队伍，可以进行专项审核，但分校这样的专业人员较少。由于分校采用一次性总付款的预算方式，更需要建立有效的审核系统以保证责任落实[3]（p.227）。
最后，克尔认识到分权与集权的动态关系及管理变革的恒久性。在克尔看来，在加州大学董事会决定在伯克利和洛杉矶分校设立校长职位的半个世纪以后，加州大学的管理问题依然没有得到完满解决。多校园大学系统的管理还在不断调整之中。原因在于多校园大学本质上就难于管理。克尔对分权管理的总结性思考带有鲜明的辩正色彩，这也是克尔多年亲身历验与反思的最后感悟。
四、启示
在思考克尔关于多校园大学系统与分校之间关系理论对于中国多校区大学的管理改革的意义之前，首先必须认识到，中国的多校区大学与美国多校园大学系统在多个方面存在差异：中国的多校区大学指具有一个独立法人地位，有至少两个在地理位置上不相连的校园的大学；美国的多校园大学是“由两个或两个以上高级（即四年制）校园组成，只受某个单级的管理委员会依法管理，管理委员会或多校园大学系统行政部门与各分校之间的重要职责分工明确的一类高等教育系统”[5]。中国的多校区大学形成于高等教育体制改革进程中大学合并的潮流和政府行政力量的推动，其目的是提高办学效益；美国的多校园大学系统的形成是随着美国州立大学的发展而建立，其目的是为了增强大学的扩张能力以吸收更多的入学者。中国的大学与各个校区除在地理位置上分离以外，其他都必须是统一的；美国大学系统“各个分校作为一个相对独立的办学实体，在社会上有自己的声誉，并在高等学校分类统计中被单独统计”[6]。中国“大学与校区之间的关系是领导与被领导的关系；美国多校园大学系统只是一个政策协调者、公共事务提供者以及政府与各个分校之间的代理者。”[6]除了根本性的差异无法逾越之外，中国多校区大学目前的现状亦不容忽视，那就是，它们“仍然处于调整、磨合、融合阶段，必须有一个强有力权力中心”[7]，强调多校区的整合与对大学的认同感是当前的主旋律。在这样的情况下，分权的呼声似乎为时过早，但是加州大学的分权管理历史和克尔对多校园大学系统与分校关系的考察对我国多校区大学的管理改革的启发仍然是深刻和深远的。
首先，对于庞大的多层次大学组织而言，集权与分权的程度是动态发展的，但是极端的情形似乎不太可能出现。更多的情况是，分权与集权作为两个并存的趋势存在。那么，即使中国多校区大学仍然处于磨合期，可能也存在一些不会威胁到“一个大学”的理念的可以下放权力的领域。
其次，中国多校区大学的各个校区的特色形成，既需要大学总体的规划——一种基于集权的努力，同时各校区的竞争也是一条可能的途径。事实是，权力与竞争既是发展的动力，又是问题的源泉。
再次，由于牵涉到权力与人事，任何大学管理体制的改革都不可避免地会遭遇到强大地来自大学内部的阻力。无论是加州大学的分权管理改革，还是中国大学的合并都不能幸免。
除此之外，另一值得的关注的问题是，无论是集中的权力还是分散的权力，都需要一个合理的平衡机制，以避免权力的滥用，在集权条件下保证民主，分权条件下保证统一。这一点对于中国多校区大学的现在和未来都同样有意义。