从世界林业发展趋势看中国的林业产业政策，本文主要内容关键词为：林业论文,产业政策论文,发展趋势论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 80年代以来，世界林业发展趋势是：由传统林业向生态化林业转变；由传统的永续利用向持续发展转变；由单纯开发天然林向培育人工速生林转变；由生产锯材和胶合板向生产各种纸产品和非单板型人造板转变；由传统经营模式向持续经营转变。据此，作者提出在制定我国林业产业政策时，应优先考虑扩大森林资源；实行林工结合、优化结构、内引外联、行业管理；国家大力扶持；依靠科技进步，实现优质、高产、高效和持续发展；保持林业管理机构和政策的长期稳定。
关键词 发展趋势 产业政策 林业
1 世界林业发展趋势
纵观世界林业的发展，我们可以看出，尽管各个地区和不同国家间的社会和经济发展水平差异较大，但进入80年代以后出现了日益趋同化的趋势。概括起来，这种发展趋势主要体现在以下5个转变上。
1.1 由传统林业向生态化林业转变
从历史发展角度看，世界上各个国家的经济发展普遍经历了和正在经历着原始农业社会的自然经济阶段和资本主义萌芽阶段、工业社会的工业革命阶段、工业化阶段和现代工业大发展阶段[1]，以及以1972年斯德哥尔摩会议为起点的生态化社会阶段。人类社会已由农业文明和工业文明转向生态文明[2]。
在上述不同社会经济发展阶段的背景下，世界各国的林业也相应地经历了和正在经历着森林原始利用阶段，林业产业形成阶段，林业产业停滞和恢复阶段，林业产业大发展阶段和生态、社会及经济效益全面发展阶段（生态化林业阶段）。工业化国家的林业正在由传统林业向生态化林业转化（或过渡），其特点是生态和社会效益在经营目标中日益上升到重要地位。在广大发展中国家，经济发展较快的一部分南美国家（如巴西、智利）和东南亚国家（如印度尼西亚、马来西亚），其林业已进入以经济效益为主的大发展阶段，并开始重视林业的生态和社会效益，制定和采取了相应的政策和措施。当然，一些经济发展比较滞后的国家（如西非诸国和大洋洲一些岛国），其林业依然处于产业形成阶段，甚至仍停留在原始利用阶段[3]。
1.2 由传统的永续利用向持续发展转变
林业作为国民经济的一个重要组成部门肩负着保护国土环境、改善生活条件、提供工业原材料和维持物种资源等多方面的使命。但其具体任务和经营目标，则是随着不同时期的社会需求而变化着。如在农业社会，人们向森林索取的只是为满足生存所需要的薪炭材、生活和建筑用材，以及为发展农业经济所需要的生产用材。在工业社会，经营林业的主要目的在于满足发展工业所需要的各种原材料，即实现以满足木材需求为主要目的的木材永续利用为主要目标。而在生态化社会，人们对林业的需求已由单一的经济需求（或以满足木材需求为主）转向生态、社会和木材等多方面需求，并且出现了享受性需求超过经济需求的新趋势。为满足这种多元化需求，则通过对森林实行持续经营来达到森林持续发展的目的。
“森林持续发展”的内涵与传统的以生产木材为主要目标的“森林永续利用”（或永续收获）有着本质的差别。前者要求森林经营者在开发利用森林资源时不仅要长期保持林地原有生产力和再生能力，而且要保存原有物种资源和生态多样性。而“森林永续利用”原则含意狭窄，仅是以实现木材资源的消长平衡作为衡量林业经营水平的主要标志。
1.3由单纯开发天然林向培育人工速生林转变
为了发挥森林的综合效益，解决环境和木材需求之间的矛盾，工业化国家和许多发展中国家都把大力发展速生人工林作为解决21世纪木材需求的根本性措施，并且普遍制定了长期的人工林发展规划。
在工业发达国家，出自维护环境和改善生活条件的需要，划为各种保护林的天然林面积迅速扩大，可供大规模工业利用的天然林资源日趋减少。同时，随着优质天然大径材的减少，锯材和胶合板产量急剧降低，可供生产非单板型人造板和制浆的加工剩余物亦随之减少。在这种形势下，为了保证林产工业的持续发展和满足国民经济对林产品的需求，很自然地由原来依靠开发天然林转向大规模营造人工速生林。人工速生林占地面积小，产量高，生产周期短，交通方便，可采用现代化集约经营措施，因此资金回收快，经济效益好，而且随着科学技术的发展，通过改进加工工艺和生产设备已可利用人工速生材生产出代替天然大径材的产品。因此，即使一些天然林资源十分富饶的国家也把未来的木材供应寄托在人工速生用材林上。
1.4 由生产锯材和胶合板向生产各种纸产品和非单板型人造板转变
锯材和胶合板是建立在大量消耗优质天然林大径材的基础上的工业产品，随着天然林面积的急剧减少和供材能力不断减弱，两种产品生产势将日趋萎缩。实际上，制材和胶合板工业在工业化国家已呈现出夕阳工业的迹象。如在1981～1991年间，发达国家的胶合板产量为负增长，年递减率达0.4%；锯材产量年均增长率亦只有0.3%，大大低于其他加工产品。在此期间，发展中国家的胶合板产量虽然大幅度上升（年增率高达6.8%），但这主要是由于印度尼西亚和马来西亚等少数国家近年来胶合板工业的迅猛发展造成的；锯材产量的年均增长率为1.8%，亦低于其他加工产品。事实上，印度尼西亚的胶合板工业现已近于极限，出现了原料不足的局面。
目前，利用现代加工技术已经可以利用人工林提供的木材生产出可以代替天然林大径材的各种产品，如各种非单板型人造板、纸和纸板，以及各种积成材（人造成材）等。工业化国家的经验表明，利用人工速生材和小径木及次生劣质材生产的结构型刨花板（包括华夫板、定向华夫板和定向刨花板）和中密度纤维板及纸板等，性能好，成本低，可广泛用于建筑业、家具业和包装业及车、船内部装修，是锯材和胶合板的良好的代用材料。因此，在1975～1990年间很多传统产品都很不景气，甚至萎缩的情况下（普通纤维板和刨花板的年均增长率只及1.2%和2.5%），中密度纤维板、结构型刨花板和纸、纸板产量却出现了持续迅猛发展的势头，年增率分别达到12.3%、13%和8.4%。可以预计，这种趋势在发展中国家，首先是经济发展较快的国家（如中国、巴西、智利和马来西亚等）也必将出现[8]。
1.5 由传统经营模式向持续经营转变
为了发挥森林的多种效益和实现持续发展，发达国家和发展中国家普遍实施森林分类经营原则，即根据不同的经营目标划分林种，其中包括工业林（或商业林）、公益林和多功能林。目前出现的明显趋势是，公益林（包括各种防护林、自然保护区和森林公园等）所占比重日益扩大，工业用材林比重逐步缩小。不同的林种代表着不同的生态系统，政府主管部门要求林业经营者按不同林种制定符合各自生态系统要求的经营措施，最终实现各林种持续发展的目标。多数国家都对本国森林资源进行了经营目标区划（林种区划），一些经济发展比较快的国家，尤其是经济发展水平已进入中上等收入行列的国家，亦出现了公益林比重逐渐扩大，人工速生林在用材林中比重明显增加和天然林提供的工业材所占比重日趋缩小的良好趋势。
为了发挥森林的多种效益和实现持续发展目标，有些国家（如德国等）还提出了发展“接近自然的林业”和实行3大效益一体化的经营方针；在美国西北部天然林区有人则提出了融保护和生产为一体的“新林业”经营理论。这些方针和理论都是根据本国和本地区的具体情况提出的，其可行性依然有待实践的验证。
2 对制定中国林业产业政策的建议
从上述世界林业发展趋势不难看出，影响林业发展的决定因素是国家为经营林业制定和实施的产业政策。因此，制定我国林业长远发展目标时，必须把制定符合国情和发展趋势的产业政策放在优先地位。笔者认为，借鉴国内外的经验和教训，在制定我国林业产业政策时应优先考虑以下几个问题。
2.1 把扩大森林资源放在首要地位
中国属发展中国家，亦是森林资源十分贫乏的国家，目前正处于由破坏森林向恢复森林转化的过渡时期。近几年来，通过大力发展人工造林和以巨大代价进口林产品①，初步实现了资源的消长平衡，但这种平衡仍是相当脆弱的。实际上，天然林资源，特别是优质可采资源仍在大幅度减少，甚至出现了无大材可采的危机。发达国家出自保护森林资源和改善生态环境的需要，允许出口木材的国家将越来越少；发展中国家出于发展民族经济和保护环境的考虑，禁止木材出口的国家将会不断增多。因此，中国的木材供需矛盾问题只能通过大力发展人工林来解决。
(1)继续开展环境工程造林
这是改善我国生存环境、保证国民经济正常发展、提高人民生活质量、造福子孙后代的千秋大业，是必须优先考虑的。近几年来，我国的环境工程造林已取得巨大进展。在资金来源上，除了依靠国家重点投入外，我们认为下游或附近一些直接受益的经济发展较快的地区，亦应适当分担，以加快工程步伐。
(2)加快长江以南地区速生工业人工林基地的建设步伐
这将是解决长期困扰我们的木材供需矛盾的根本途径，是保证未来林产工业持续发展的希望所在，因此亦是当前必须果断实施的重大战略决策。这些基地将不仅担负着满足国内林产品需求的任务，还应大力发展出口产品，增加外汇收入，在此基础上逐渐发展成为本地区的龙头产业或支柱产业。
(3)对天然林应采取保护、恢复和适当开发的方针
我国的天然林资源本来先天不足，经过长期的开发和人为破坏，现已进入危机阶段。今后的经营政策应首先着眼于保护和恢复，只能在少部分地区继续建新局开发利用。为解决国有林区的两危问题，国家应有大规模投入，帮助林区群众和职工转产和因地制宜的发展其他产业。否则，不仅会危及数百万林区群众的生存，现有森林资源还会遭到更大的破坏，后果不堪设想。
在以上3项工作中，加快工业用材林基地建设是中心环节。因此，只有尽快建成大面积工业用材林基地，才能解决木材需求问题，才能变林产品长期依赖进口为出口，从而使林业由耗汇部门成为创汇产业。
2.2 林产工业的发展方向应是林工结合、优化结构、内引外联、行业管理
林产加工业是林业的龙头产业，今后必须大力发展。为使我国林产工业在短期内能够有大的发展，在制定其产业政策和发展规划时应强调以下几个问题：
(1)营林业与加工业紧密结合
以林养工，以工促林，林工结合，共同发展，这是国外已经实行多年的行之有效的政策，我国亦应采纳和实施这一政策。林工结合有三重含义，一是造林的目的要与最终用途，即生产的产品紧密结合：二是促使加工业与营林业密切结合，通过实施优惠鼓励政策吸引加工企业投资造林和自营林业；三是组织林农集体发展加工业，以提高经营效益和增加对林业的投入。
(2)不断优化产品结构，提高使用价值和经济效益
我国今后的木材原料将发生巨大变化，来自天然林的优质大径材将日趋减少，取而代之的将是来自人工速生林的小径材和来自次生林的劣质材。与此同时，由于限制和禁止出口原木的国家和地区日益增多，进口大径级原木甚至优质锯材将更加困难。在这种形势下，国内的制材和胶合板工业势将随之萎缩。因此，我们必须通过改善加工工艺和设备不断优化产品结构，以提高产品的使用价值和附加价值。其发展方向应是：可代替天然大径材的产品，与新兴工业或重要支柱产业紧密结合的产品，以及与其他材料（包括无机和有机材料）结合的复合型产品。
(3)积极开展内引外联，解决资金和技术的不足
建立现代化林产工业大企业，尤其是制浆造纸企业和大型非单板型人造板企业，仅靠林业一家兴办，一般都面临资金和技术上的困难。但是，这些困难可以通过实施内引外联政策求得解决。事实上，巴西和智利的制浆造纸工业，印尼和马来西亚的胶合板工业就是这样发展起来的。我国经济发展较快的沿海地区木材供应十分紧张，但资金充裕，我国每年大量进口的林产品实际上主要是在这里消费的。一些从事木材和林产品经销和流通的企业，如外贸部门和物质部门的企业，亦是资金雄厚，实力强大。林业部门可以通过与他们协作，实行林工贸一体化经营，这对双方都有利。木材加工业，特别是初级加工和家具业多属劳动密集型产业。发达国家和经济发展较快的国家和地区的劳动成本和土地费用高，愿意将这些产品生产转移到发展中国家。我们应抓住这个机会，大力吸收外资来华办厂，以解决资金和技术的不足和增加就业机会及出口创汇能力。
(4)实行行业统一管理，加强宏观调控
我国的林产品加工业长时期以来多头领导，管理混乱，宏观失控，这已成为制约其发展的一个重要因素。在实行社会主义市场经济条件下，亦只有明确政府部门的职责才能很好地进行宏观调控。制浆造纸工业与林业部门关系密切，互为依存，根据国外成功经验，亦应实现林纸结合，在业务上由林业部门统一管理。
2.3 林业产业的特殊地位需要国家大力扶持
林业因其公益性强，生产周期长和经济效益低等特点，世界各国历来对林业的发展都制定和实施各种优惠和扶持政策。这种情况不仅反映在国有林的经营方面，对公司林和私有林也是如此。建国以来（1949～1992年），我国营林基建总投资（包括自筹和其他来源）已达145.33亿元人民币，其中国家投资76.53亿元。但是，如果将此数字与林业部门上交给国家的利税相比，特别是近10多年来进口林产品用汇数额相比，则又是微小的。当然，对林业的扶持首要的是政策上的鼓励和支持，但必要的经济投入和物资援助也是不可缺少的。为了鼓励单位和个人造林，就要在补助、贷款、税收和物资供应等方面实施优惠政策，尽量减少中间流通环节的盘剥，以增加林农和投资单位的收益。为了增大国家对恢复和发展森林资源的资金投入，我国亦应借鉴国外的成功经验，建立国家育林基金制度，将从最终林产品（不是原木）税收中获得资金还之于林。
2.4 依靠科技进步，实现优质、高产、高效和持续发展
发展森林资源由单纯追求造林数量和速度向“两高一优”方面转变，具有划时代的意义。为实现这一巨大转变，除了政策的配合和增大资金投入外，还必须走“科技兴林”的路，即向科学技术要质量、要效益、要资金。这就要求我们必须加快林业科技体制的改革步伐，进一步完善科研基地和基础设施的建设，加速科技人材的培养，大力发展和培育林业技术市场，使林业科研成果尽快转化为生产力。此外，还要加快科研、技术推广和技术监督3大体系及林业科技信息网络的建设步伐，注意引进国外智力，广泛开展国际间的交流与合作。只有这样，才能达到在下世纪初使我国林业科技成果转化率达到70%，科技进步在林业增长中的贡献达到60%的预期目标[11]。逐步摆脱单纯对外国设备的依赖。
2.5 保持林业管理机构和政策的长期稳定
从世界主要林业国家的林业管理机构设置和经营活动情况看，普遍具有以下两个特点。首先是机构的稳定。世界各国的林业管理体制虽有多种模式，如前苏联、加拿大、印度和印度尼西亚都设立中央级林业独立管理机构；有的将中央林业主管机构设置在农业部内，如日本的农林水产省林野厅和美国农业部林务局；有的实施政企分离的管理体制，如瑞典和法国分设农业部林业局（司）和国有林管理局（或国家森林局），但都有一个共同特点，即机构一旦建立就保持长期稳定。这些国家的林业管理机构从组建时算起已有100多年的历史，但至今仍保持稳定。
其次是制定和实施长期发展规划。为了适应森林生长周期长的特点，世界上无论是发达国家或发展中国家对林业大多制定有长期发展规划。如日本早在60年代即制定了为期50年（到2010年）的森林资源发展规划，此后国会又于1973年通过了“1972～2010年森林资源基本计划和木材产品供需长期预测”，并于1984年由专门委员会对其进行了审议和修改[12]。美国林务局于70年代初已根据人口增长、经济发展和个人收入情况制定了为期55年的长期发展计划（1976～2030年），此后又分别于1989和1990年制定了“全国土地资源利用规划”和“木材及主要林产品供需预测”（1989～2040年）[13]。此外，很多发展中国家的林业主管机构也都根据各自国情和林情制定有长期林业发展规划，并对未来的木材供需进行了长期预测。如印度尼西亚林业部已分别制定了1990～2040年林业发展计划和木材供需预测，马来西亚也制定了为期60年（到2050年）的造林规划和林产品供需预测。
Forest Industry Policies in China in Light of the World Forest Development Trend
Lin Fengming
Shi Feng
Abstract Since 1980S,the world forestry increasingly tends to be convergent.In general terms,this tendency embodies the following 5 phases of transitions:1.transition from conventional forestry to ecologic forestry,2.transition from traditional sustained forest utilization to sustainable development,3.transition from mere exploitation ofnatural forests to establishment of fast growing plantations,4.transition from production of sawtimber and plywood to production of paper products and non-veneer panel,5.transition from conventional forest management model to sustainable forest management model.Thereforethe author believes that judged by the current development trend ofworld forestry the decisive factors influencing forest developementare the forest policies formulated and implemented by a country forforest managemant.The recommendations made by the author for the forest industry in China are that priority should be set on expansion of the forest resources,that the integration of forest with industry should be reinforced with optimization of forest structure,that professional management should be enforced by using investment from home source and cooperating with foreign ventures,that great support should be given by the government,that a high quality,high yielding and highly effective forestry should be conducted by reliance on sci-technological progress so as to ensure a sustainable development and the forest administrative organization and relevant policies should be kept stable as long as possible.
注释：
① 在1981～1992年间，中国累积进口林产品总额已达220.55亿美元，约占同期全国总进口额的2.5%。在进口的各种商品中，按金额计居第4位，仅次于钢材、粮食和化肥。
Mr.Lin Fengming is a research fellow in the Research Institute of Forest Sci-technological Information,CAF.
Mr.Shi Feng is a senior engineer in Ministry of Forestry.