城市化进程中社区教育政策主体的偏离行为--基于社区教育实践中的困境调查_教育政策论文

城镇化进程中社区教育政策执行主体的偏差行为问题——基于社区教育实践中的困境问题调研，本文主要内容关键词为：社区论文,偏差论文,城镇化论文,困境论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］G40－057 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—0008(2014)05—0075—07

       一、问题的提出

       城镇化进程加快了城乡一体化，城乡基层行政治理结构发生重大变化，以“社区”为单位的基层组织结构逐步代替了原有的社会管理形态。在城镇化进程中，社区教育的作用越来越重要，我国社区教育近年来呈现迅速发展的态势，其趋势已经由城市向农村全面推进，教育活动区域和内容覆盖面不断拓展。社区教育已经成为实现城乡一体化的重要途径，成为实现构建终身教育体制的重要途径。目前，各级政府相继出台了相关政策，大力支持发展社区教育。但社区教育区域间发展不平衡，社区教育效果存在明显差距的现状依然存在。[1]笔者在社区调查中发现，造成问题的其中一项重要原因就是相关政策的执行力度不到位，政策执行主体存在偏差行为，这是十分值得关注和研究的现实问题。

       社区教育政策属于公共政策的范畴，因此，社区教育政策执行主体可以根据公共政策执行主体的概念衍生出来。学术界对于公共政策执行主体的含义界定有很多观点，这些概念从不同方面说明了公共政策执行主体的内涵，反映了公共政策执行主体的结构。宁骚教授认为：“公共政策主体是相对于政策客体而言的，它是指那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。”[2]政策执行者是政策执行主体。他认为政策执行者掌握着政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻到政策对象中的实施者、组织者、管理者和责任者。[3]本文主要采用宁骚教授对公共政策执行主体的观点，来界定社区教育政策执行主体的定义，即指在特定的政策环境下，负责执行社区教育政策，整合各种教育资源，将社区教育政策付诸实践，实现社区教育政策目标的行为者。这些行为者主要是指政府机构、社区教育管理体系以及被赋予执行社区教育政策职责的社会组织。

       公共政策执行主体是公共政策有效执行的核心部分。美国学者托马斯·史密斯指出，在政策执行过程中，执行者行为因素是直接关系政策成败的关键性因素。[4]正是由于公共政策执行主体在公共政策执行中的各种偏差行为导致了公共政策执行不能达到预期效果，因此，理解公共政策执行主体偏差行为的概念，是进行社区教育政策执行主体偏差研究的理论依据。宁骚教授认为：“公共政策执行主体偏差，是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离目标并产生了不良后果的政策失真现象。”[5]学者匡娉婷认为：“公共政策执行主体的偏差行为就是指公共政策执行主体在公共政策执行过程中由于主观故意或者执行手段、方式的选择不当而引起背离公共政策精神或引起政策执行结果背离政策目标的行为。主要表现为对政策内容的扭曲行为；对目标群体的粗暴强制行为；执行过程中的被动执行行为。”[6]本文主要采用上述两位学者对公共政策执行主体偏差概念的观点，来界定社区教育政策执行主体偏差，即指在社区教育政策执行过程中，社区教育政策执行主体由于受主客观因素影响，导致不同程度执行失效，背离政策目标的偏差行为。

       从相关文献研究综述来看，公共政策研究的学者对公共政策执行主体偏差的研究较多，其中公共政策执行主体偏差导致的政策执行失灵是公共政策执行主体研究中的一个重大命题。但是，将相关理论运用到实际工作部门的具体政策执行主体偏差行为的研究文献较少。“社区教育政策执行”研究是社区教育政策研究中的新课题，目前这方面的研究通常都是从社区教育工作实践的角度进行的“经验式”总结，而有针对性的理论阐述还较为薄弱。本文试图从公共政策研究的视角，运用公共政策执行理论，通过对社区教育政策执行主体问题的研究，探讨社区教育实践发展中的困境问题。

       二、社区教育政策执行主体行为偏差模式研究

       (一)研究框架

       基于公共政策执行理论中对执行主体偏差的研究探讨，综合多位学者的观点，结合我国社区教育政策执行的实际情况，笔者主要采用“政策标准判定偏差模式”的研究方法，构成基本研究框架(如图1)。其研究思路是，确定政策标准，探索相对定式的执行主体行为中的偏差模式，通过样本调查检验分析，讨论目前在社区教育工作实践中，政策执行主体偏差行为及其深层原因。

      

       图1 社区教育政策执行主体偏差研究基本框架

       (二)政策执行标准

       1.政策文本

       多年来，我国政府及相关机构出台了一系列涉及社区教育的政策，这些政策文本成为了判断政策是否有效执行，实现政策预定目标的基本标准的政策文本。我国社区教育发展大体分为四个阶段。第一阶段：起步阶段(上世纪80年代)，开始了社会化教育探索进程，社区教育开始形成。第二阶段：探索阶段(上世纪90年代)，1992年上海市教育局出台了《上海市社区教育工作暂行规定(草案)》，这是我国第一个较为规范的关于社区教育的地方政府文件。[7]1996年教育部颁布的《全国教育事业九五计划》中，首次明确提出社区教育。第三阶段：实验阶段(1999－2010年)，1999年国务院转发教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，把开展社区教育实验工作作为重点提出，至2009年全国性社区教育实验区共计136个(包括示范区)，各省市级社区教育实验区400多个。[8]2004年教育部发布《关于推进社区教育工作的若干意见》，[9]这是一部纲领性的指导文件，对开展社区教育进行了全面部署。第四阶段：城乡全面展开阶段(2010年至今)，2010年国务院的《国家中长期教育改革和发展规则纲要》(2010－2020年)提出广泛开展城乡社区教育，标志着我国社区教育开始从实验区逐步向城乡全面展开。同年，教育部出台《社区教育示范区评估标准(试行)》，[10]进一步推动了社区教育深入发展。在上述这些文件当中，教育部于2004年出台的《关于推进社区教育工作的若干意见》和2010年出台的《社区教育示范区评估标准(试行)》，这两个专门针对社区教育发展的重要政策文件，为社区教育政策落实提供了具体的规范和要求。本文研究社区教育政策执行主体偏差问题，以这两部重要的政策文本内容为基本的政策依据。

       2.执行标准

       教育部办公厅2004年的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》(以下简称《意见》)提出，社区教育工作的指导思想就是要逐步建立社区教育管理体制、运行体制，要把社区教育作为基础性工作，通过社区教育进一步构建终身教育体系。[11]《社区教育示范区评估标准(试行)》(以下简称《标准》)则从我国社区教育的实际出发，规定了我国社区教育示范区发展的具体标准。两个文件一总一细，为检验社区教育政策达到预定政策目标提供了一把尺子。这些标准主要涉及管理运行体制、运行经费、师资力量、社区活动、设施建设和学习资源建设五个方面。

       一是管理运行体制。《意见》提出形成党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与的管理体制和运行体制。[12]在行政管理体制上，《标准》要求政府建立社区教育委员会，下设社区教育办公室，办公室设在教育部门，并有专人负责。[13]

       二是运行经费。《意见》指出，建立以政府投入为主，多渠道投入的社会教育经费保障机制。国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于一元的标准，落实社区教育经费。[14]《标准》指出，区(县、市)财政按社区常住人口每年人均不低于二元标准设立社区教育专项培训费用，经济发达地区还可增加社区教育经费的投入。[15]

       三是师资力量。《意见》明确指出，要建立一支以专兼职人员为主体的管理队伍和师资队伍。街道要有专人分管社区教育工作。兼职人员要根据社区教育的实际需要确定。[16]《标准》要求建立一支素质较高，懂得社区教育，专兼职结合的社区教育管理队伍，街道(乡镇)有一名专职管理人员；有一支相对稳定、适应社区教育需要的、专职、兼职和志愿者结合的社区教育师资队伍。[17]

       四是社区教育活动。《意见》提出大力开展多层次、多内容、多形式的教育培训活动。逐步提高社区居民的教育培训率，力争每年提高5％以上，逐步实现有学习能力和学习要求的社区居民‘人人皆学’的目的。[18]《标准》则对东部地区、中西部地区、城市社区和农村社区，分别提出了十分具体的接受社区教育的培训率。[19]

       五是设施建设和学习资源建设。《意见》指出要充分利用社区内现有各类教育资源，实现教育资源共享。充分利用社区内普通小学和各类职业学校、成人学校向居民开展教育培训服务，要积极创造条件，充分利用现代化远程教育手段，构筑起社区居民全民学习、终身学习的平台。[20]《标准》提出资源建设三个重点：一是社区教育资源开发程度高；二是社区教育资源共享程度高；三是建设社区学习资源服务圈。[21]

       (三)执行主体

       《意见》中明确提出社区教育管理体制，由党政统筹领导，形成各级政府社区教育委员会、教育主管部门、社区教育办公室、社区教育工作站的管理架构(如图2)。[22]地方层面上则根据地方实际情况做出规定。四川省在社区教育行政管理体制外，又对社区教育的教育管理体系作出具体规定，提出构建社区大学、社区学院、社区教育中心和村(居)民学校四级社区教育网络，着力组建利于当地居民接受各类学习的多种功能社区学习中心(如图3)。[23]

      

       图2 社区教育政策执行主体架构

      

       图3 四川省社区教育教育管理架构

       (四)偏差模式

       “偏差模式”是指在某类问题中存在的比较固定的偏差行为模式。在这里，主要是指公共政策执行主体行为存在的相对定式的偏差模式。根据宁骚教授和匡娉婷等学者的相关论述，并结合社区教育政策执行的实际，“社区教育政策执行主体偏差模式”大体可以归纳为被动执行行为模式(如表1)和扭曲执行行为模式(如表2)，并整理出9种偏差行为表现形式，每种偏差形式对应相应的行为表现及后果。

       1.被动执行行为模式(见表1)。

      

       2.扭曲执行行为模式(见表2)。

      

       三、社区教育政策执行主体的偏差行为分析

       (一)样本选择

       本研究样本选择成都市。成都市面积12120平方公里，辖20个区(市)县，全市户籍人口1139.6万人，农村人口600万人。目前全市共有社区1115个，其中中心城区485个，城乡结合部和农村630个(不含灾后重建)，城镇化率达65％。自2007年成都市成为国家“统筹城乡综合配套改革试验区”后，逐步打破城乡二元结构，全面推进农村新型社区建设，城乡差距明显缩小，城乡教育等公共服务实现基本均衡，逐步满足城乡居民对优质教育的需求。成都市社区教育政策执行的思路为立足全域，整体推进，内涵发展。据2013年材料显示，成都市成华区2013年全区人均社区教育经费达到12.98元，锦江区2013年筹措社区教育专项经费677万。[24]

       本文选取的调查样本是成都市近郊区县的“全国社区教育实验区”。根据政策执行标准和偏差模式检测，设计了“社区教育访谈大纲”和“社区教育基本情况调查问卷”，对区级社区教育办公室、社区教育学校以及基层社区工作人员进行了访谈和座谈，并于2014年3月以方便抽样方式对永宁镇城武社区、和盛镇广水社区、涌泉街道瑞泉馨社区发放调查问卷90份，回收90份，有效率100％。目的是通过调查政策资源相对薄弱的城镇化进程中的新型农村社区的政策执行情况，来分析政策执行主体偏差行为问题。

       (二)社区教育政策执行主体偏差行为的主要表现

       在对新型农村社区政策执行主体和政策目标群体调查中发现：社区教育政策目标任务与社区居民需求存在差距；社区教育政策执行方式与社区环境变化存在差距；社区教育政策执行力度与社区教育的实践发展存在差距。这些差距明显存在着社区教育政策执行主体偏差行为问题。根据“社区教育政策执行主体的偏差行为模式”分析，目前社区教育政策执行中大致有以下主要偏差行为表现：

       1.机械执行现象

       机械执行是指在执行政策过程当中，没有领会政策精神实质，忽略本地区实际情况，机械照搬上级政策和其他地区作法。调查的区(县)社区教育政策执行主体机械执行现象主要有三个方面，一是“走形式”。社区教育学校安排社区教育培训，主要按照上级任务开展，较少根据实际情况开展社区居民需要的培训活动。这方面的表现从社区居民对社区教育的实效性评价中就可以看出来，占33.2％的社区居民认为社区教育活动很有实效性，59.1％表示实效性不明显，此外，有7.7％直接表示在社区教育活动开展当中存在“走形式”的情况。二是盲目照搬城市社区经验，有边远乡镇社区也提出建立“国际化教育社区”的目标规划。三是不能面对新情况解决新问题。调查的区(县)社区教育是按常住人口每人两元拨付，但这些年外来务工人员增多，而又没有及时地解决他们的社区教育经费问题，这势必在一定程度上影响外来务工人员的必要教育。

       2.观望执行现象

       观望执行是指执行主体由于自身各方面原因，对政策执行左顾右盼，观望上级政策执行的决心来决定是否必须执行；观望上级是否有新的政策出台再决定执行；观望其他地区执行情况再决定执行的力度。社区教育政策执行人员缺乏主观能动性，更缺少创新意识，养成上级推一下才动一下的行为习惯，或者是动一下再看一下。2012年以来实施“社区数字化学习工程”，各区县在发挥数字化学习平台功能上却存在较大差异，有的积极打造数字化学习港，采取购买、自建、征集等方式，为社区居民提供个性化的数字学习课程，形成数字化学习模式；有的区则等待全市建成统一的社区教育数字化学习体系，没有能够积极主动地构建数字化教育资源。

       3.象征执行现象

       象征执行是指政策执行过程中，注重宣传和形象包装，做表面文章，或者只是象征性的选择政策的某些部分执行，不采取实质性措施以达到实效性。社区教育象征执行行为突出表现在社区居民的参与度上。从调查情况来看，象征性执行主要体现为社区居民的参与度低、参与面窄、知晓度弱和相关信息不畅通。全年参加活动1－2次的占53.3％，从来没有参加过的达13.3％。其中妇女占总参与人数的76.8％，年龄段在41－60岁以上的占69.7％。有的社区为了完成参与率，甚至采取给参与者“送钱”的方法。有的社区干脆回避“面”上的教育工作，只重视“点”上的活动，以“文化特色”来代替“教育特色”。

       4.选择执行现象

       选择执行是指在政策执行中，曲解政策或断章取义，或者选择对本地区，本部门有利的政策执行，对自身不利或不容易完成的政策就绕开执行甚至不执行。在社区教育执行中，选择执行主要表现在两个选择“标准”维度上，一是以完成上级任务为主，就是说考核的基本目标是完成上级布置的工作任务情况。以社区教育培训为例，衡量完成培训任务的标准是开展了哪些培训课程和接受培训的人数，而不是培训效果和满足社会需求。这就致使培训往往在“量”上做文章。所以，笔者在调查社区教育培训效果时，有60.6％的受访者认为培训效果没有多大。二是以追求社区工作中的“亮点”为主，这种工作方式往往以发挥当地优势之名，打造所谓的“特色”，以“点”代“面”，绕开“看不见，摸不着”的提升社区居民整体素质的扎实教育工作。

       5.无律执行现象

       无律执行是指在政策执行中，不按照法规政策办事，自主执行空间过大，执行随意性较大。在社区教育政策执行中，这类无律执行现象较为严重，一是在实际工作中，“社区教育”工作范畴边界模糊，可以说，社区教育就是个“筐”，什么“任务”都往里装。特别是乡镇的社区教育往往涉及大量的社区管理事务，而基层社区的社区教育工作都是由村支书或妇女主任兼管，对于社区教育任务通常是敷衍执行。二是社区教育政策执行缺少制度标准，所以衡量社区教育政策执行情况也往往由执行者主观认定。例如社区教育经费以常住人口每人一元或两元标准财政划拨，就缺少实践论证，只是一个大概推测。

       四、社区教育政策执行主体偏差行为的主要原因及对策思考

       (一)主要原因

       1.社区教育政策滞后，导致政策执行主体行为的随意性

       我国全面推进社区教育发展历史较短，还处在积累经验和探索阶段，在法律层面还很欠缺。涉及社区教育的相关法规，一是可以促进社区教育发展，二是可以规范社区教育政策执行。因为法律的权威性，能够保障学习权利、关注社区教育、提供经费支持、健全组织机构、建设公共服务体系。[25]目前，我国终身教育法尚未建立，法律的缺失导致的直接后果，则是社区教育政策仅具有行政规定性，而缺少法律保障的权威性。所以在社区教育政策执行中，执行主体的行政行为难以强制执行，同时也难以用法律来规范政策执行主体行为，落实社区教育政策往往流于形式或扭曲执行。

       目前，具有比较全面指导性的2004年教育部的《关于推进社区教育工作的若干意见》，距今已有10年。2004年以后，我国社区教育主要是开展实验区和示范区工作，但2010年以后，我国社区教育工作迅速转向在城乡全面推开。我国社区教育发展现状已远远超出2004年规定的政策目标，10年前的政策已经出现了滞后的问题，这就为政策执行主体的偏差行为留下了弹性空间。

       2.社区教育政策执行过度行政化，导致政策执行主体行为的单一性

       我国的社区教育政策执行主体基本上由政府教育管理部门和各级政府相关部门主管的教育机构组成。这种单一的政策执行主体体制正在面临着从未有过的困境，一是社区管理正在趋于社会化管理，社区教育越来越呈现“社会化教育”特征，单一的社区教育政策执行主体已不能适应多元化的社会需求；二是社区居民的教育需求也在发生变化，那就是多样化的文化需求，对教育培训的要求也越来越高。单一的社区教育政策执行主体已经不能满足居民多样化的文化需求。[26]

       目前我国社区教育政策执行主体存在明显的行政化路径依赖。在社区教育政策执行中，现有的政策执行主体的执行范式和方法的路径选择，基本上采取的是自上而下的行政方式。这种方式的政策执行驱动力主要来自“任务驱动”，即完成上级布置的工作任务。社区教育政策执行选择，必然是“上级任务”而不是“居民需求”，这就容易导致政策的机械执行和象征执行，偏离社区教育政策的预期目标。

       3.社区教育政策资源短缺，导致政策执行主体的利益性[27]

       公共政策的实质就是对于资源和利益的划分。[28]公共政策执行主体具有理性“经济人”特征，利益诉求往往是公共政策执行主体行为的内驱动力。我国现阶段利益结构的分化，在社区教育政策执行过程中存在着多层次的利益矛盾。一是上级领导部门与下级管理部门之间的利益；二是政策执行机构之间的利益；三是政策执行机构与社会组织之间的利益；四是政策执行主体与目标群体之间的利益。目前社区教育政策执行主体的利益矛盾，是以政策执行机构与上级领导部门和目标群体之间为主。社区教育政策执行主体在执行政策时，必然要以自己的成本与收益进行权衡，从中使得自身利益最大化。特别是现阶段社区教育政策资源短缺，包括人力、物力、财力有限，而政策资源的短缺与各利益主体需求的满足和利益的实现有着密切的关系，因此，这往往导致政策的选择执行，进而更加凸显社区教育政策执行主体行为的偏差问题。

       (二)对策思考

       1.推进终身教育促进条例，规范政策执行主体行为

       立法是一种将法规具体文本化的呈现，更是一种政策思路与管理机制过程的体现。我国需加快《终身教育法》出台，促进社区教育发展。一是以国家大法的形式确定社区教育的法律地位；二是规范社区教育管理运行体制和政策主体行为；三是为社区教育发展提供人力、财力、物力等资源的法律保障。目前出台《终身教育法》还存在诸多不确定因素，短时间内还无法实现，因此可以推进地方性法规出台。在我国，地方性法规出台相对容易，地方性法规属于地方性促进法，重点推动相关政策形成和执行。终身教育促进条例在我国福建、上海等地已有试行，对提升社区教育政策执行的权威性提供了相应的法律依据。

       近些年，各省、市、区(县)相继推出多层次的社区教育政策。首先，完善国家层面的社区教育政策，增强政策的合法性和合理性，可以从政策源头上避免各层次政策执行主体因政策模糊或滞后而出现政策执行偏差现象。当然，政策的合法性和合理性并不能完全保证政策的有效执行，还必须建立社区教育政策执行主体责任制度。一是建立多元利益主体监督机制，全方位对政策执行情况进行评估，政策执行效果评估更应当听取基层社区和居民的意见，因为社区教育政策是涉及社会最基层单位和人群的政策；二是建立责任追究制度，增强政策执行者的责任意识，提高社区教育政策执行能力。

       2.完善社区教育政策执行体制，增强政策执行主体行为效力

       目前推进的创新社会管理工作，就是将社区管理模式逐步向社区治理形态转化，其显著标志就是构建社区多元治理体制。在这种社区治理体制下，扩大社区教育政策执行主体范围势在必行，从而打破政府垄断政策执行的局面，避免单一的政策执行主体的“政策偏差”现象。实现社区教育政策执行主体多元化，一是整合社会力量参与社区教育政策执行，同时监督政府的社区教育政策执行行为。二是扶植社区居民自治团体直接参与社区教育管理和服务，实现居民自治性质的教育惠民，促进社区教育政策的有效执行。当然，在政策执行多元化模式下，政府是社区教育政策执行最重要的主体，发挥着协调其他各执行主体关系，推进社区教育政策执行的主导作用。

       政策执行主体多元化，权力向度也是多元化的、相互的，主体间的相互作用和制衡，可以推进社区教育政策执行方式呈现两种趋向，改变行政化路径依赖，一是重视建立政策执行协同机制，就是通过协商、合作、联盟等制度性安排，进行各政策执行主体协同合作的整合型管理方式。[29]有的地区建立的“社区教育联席会议”制度，就是整合区域内社会力量的创新尝试。二是由“自上而下”的政策执行方式转变为“上下互动”的执行方式。目前，政府有关部门应当着重建立三个自下而上的运行机制：居民参与机制、信息反馈机制、社会监督机制，这三个机制主体是基层社区和社区居民。这种“上下互动”的政策执行模式，将促进社区教育政策执行主体行为由任务驱动的单向行动向需求驱动的双向互动转变。

       3.整合社区教育政策资源，探索政策执行利益均衡机制

       埃莉诺·奥斯特罗姆认为，公共政策就是各团体之间为争取自身利益而互相竞争并达成妥协的一种平衡的结果。[30]公共政策的执行过程也是各方利益的整合过程。在社区教育政策执行过度行政化的体制下，社区教育政策执行主体利益结构主要呈现自上而下的高度单一化，因此，首先需要打破原有的利益格局，兼顾各方利益诉求，寻找各方利益均衡点。社区教育政策执行主体与目标群体之间的利益博弈，就应当考虑在完成上级“任务需求”与满足“居民需求”的结合点上做文章。一是从政策执行导向上，以满足居民需求和社会需求为出发点；二是从落实政策的绩效考核上，以完成居民需求和社会需求目标任务为落脚点，通过评估主体多元化的考核制度，努力形成“政府满意”和“居民满意”的工作局面。

       政策资源短缺是政策执行主体利益博弈的重要原因。[31]社区教育政策资源短缺，主要是优质教育资源短缺，质量的差异往往造成收益递减。目前建设社区教育资源工作需要两个强化。一是强化社区教育资源整合，利用社区现有各类教育资源，横向联合，纵向沟通，实现社区教育资源共享；二是强化发展社区教育公共资源，这是现阶段我国社区教育资源建设的薄弱环节。例如社区教育数字化平台建设中社区教育课程优质化发展滞缓。戴维斯曾说，无论对执行者的权力怎样限制，他依然具有一定空间按照自己的主观能动性去行使职权。[32]因此，应当建立社区教育政策执行激励机制，满足政策执行者的合理利益，调动政策执行者的主动精神和创新意识，这是避免社区教育政策执行主体偏差行为的前提和基础。

       收稿日期：2014年5月11日

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