国际刑事法院启动机制及美国的应策，本文主要内容关键词为：美国论文,法院论文,机制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2003)05-0063-05
国际刑事法院(International Criminal Court)已于2002年7月1日正式成立。这是国际社会为了对违反国际法的罪行进行惩治和预防，通过国际条约而设立的在刑事方面专业性的国际司法组织。它的成立，是国际刑法发展史上的一个重要里程碑，必将对国际法、国际刑法和国际关系发生深远的影响。《国际刑事法院规约》（又称为《罗马规约》，以下简称《规约》所规定的该法院管辖权，不仅与主权国家刑事管辖权方面有很大区别，就是与联合国安理会于1993年成立的前南国际刑事法庭和1994年成立的卢旺达国际刑事法庭的管辖权相比，也有很大不同。国际刑事法院与联合国已成立的上述两个国际刑事法庭在机制上最主要的不同点，在于它不是一个特设，而是一个常设的司法机关。在符合了《规约》规定的条件下，国际刑事法院对全世界范围内发生的最严重的国际罪行都具有管辖权。另外，它还具有“自动管辖权”，即：国家一旦批准加入《国际刑事法院规约》，就自动接受法院的管辖。因此，它对缔约国具有强制力，对非缔约国也有相当的影响作用。本文将主要介绍《规约》所规定的关于国际刑事法院在调查和案审方面的启动机制，以及由此而产生的美国对国际刑事法院的立场和应策。最后，通过美国对比利时适用国际法“普遍管辖权”的态度，来看美国在国际刑法领域所持的立场。
一、国际刑事法院的启动机制
国际刑事法院的启动机制(trigger mechanism)，与该国际刑事法院管辖权紧密相关，是主权国家在是否加入国际刑事法院问题上必定要首先考虑的问题。
国际刑事法院的管辖权，是该法院受理案件的权能和效力的根据。国际刑事法院受理案件的权能和效力根据，又源于《规约》。由于管辖权问题本身的重要性，所以在1994年联合国国际法委员会向联合国大会提交了关于国际刑事法院的《规约》草案以后，关于法院管辖权问题就始终是主权国家谈判过程中备受关注和争议的焦点。为了鼓励主权国家加入国际刑事法院，《规约》特别规定了“补充性原则”(compelmentarity)。根据这一原则，如果具有管辖权的国家正在对案件进行调查或起诉，或者如果具有管辖权的国家已经对案件进行了调查，并决定对该嫌疑人进行起诉，或者如果该嫌疑人已经因为其行为受到了审判，国际刑事法院都不能对该罪行或该嫌疑人行使管辖权，除非有关国家对罪行“不愿意或不能够”(unwilling or unable)切实地进行调查或起诉。
所以，国际刑事法院对国际罪行的管辖，是有特定条件的，即：它只有当一国的国内法院“不愿意或不能够”时，国际刑事法院才可以行使管辖权。国际刑事法院成立的目的，不是如同有些人认为的要包揽对所有违反国际法犯下的“灭绝种族罪”、“危害人类罪”和“战争罪”的起诉和审判。它仅仅是对国家管辖起一种“补充”的作用。换句话讲，当一国国内法庭和国际刑事法院对这些罪行有并行(concurrent)管辖权时，按照“补充原则”首先由国家法庭来进行审理。只有当国家“不愿意”或“不能够”进行审理，才轮到国际刑事法院来行使管辖权。因此，成立国际刑事法院的目的，是通过该法院对国家管辖“补充”性的这一司法机制，来防止犯有《规约》里规定的严重罪行的人逃脱法网。同时，通过“补充原则”的制定，来消除国家在主权问题上的疑虑。
然而，《规约》除了制定有“补充原则”以外，还有关于启动机制方面的规定。该《规约》的第二部分，清楚地规定了法院行使管辖权的范围、行使管辖权的先决条件、管辖权的启动及可接受的控告。事实上，“启动机制”不仅涉及国际刑事法院本身审理程序的启动问题，而且还涉及缔约国和非缔约国的权利和义务，因而是国际刑事法院管辖权问题中最复杂、最敏感的问题之一。
关于国际刑事法院的启动机制，主要是《规约》第二部分中的第十三条。该条款规定：
“在下列情况下，本法院可以依照本规约的规定，就第五条所述犯罪行使管辖权：
1.缔约国依照第十四条规定，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势；
2.安全理事会根据《联合国宪章》第七章行事，向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势；
3.检察官依照第十五条开始调查一项犯罪。”
按照这条规定，国际刑事法院行使管辖权的案件，可以分别来自国际刑事法院的缔约国、联合国安理会和国际刑事法院检察官。《规约》第十四条还规定，缔约国可以向检察官提交能显示犯罪已经发生的情势，请检察官予以调查，以确定被指控的人是否实施了该罪行。
提到法院或法庭，一般都马上会联想到法官。因为在法庭的案审中，法官起主导作用。法官的裁决对审案结果具有最后的、决定性的作用。这在国际刑事法院的机制中当然也是如此。被告有罪或没有罪，如果有罪又该判多少年，这都由法官最后决定。然而，国际刑事法院作为一部司法机器在启动和运作方面，法院的检察长则发挥着领先、关键和主要的作用。
在国际刑事法院的启动机制方面，检察长的作用是非常关键的。如果从《规约》第十三条规定的字面上看，或是缔约国家，或是联合国安理会，或是国际刑事法院的检察长，都可以启动法院的审理程序，因此，这三者好像是处于同等的权力地位。但相比较来说，法院检察长的这一职能，对国际法院的运转好像更重要。因为，当联合国安理会和缔约国有时出于政治方面的考虑犹豫不决时（这在国际关系方面是经常的事情），国际刑事法院的检察长就有可能主动启动法院的机制。除此以外还有重要的一点是：虽然联合国安理会和缔约国也都能启动法院的机制，但按照第十三条的规定，它们只能向刑事法院提交能显示犯罪行为发生的“情势”(situation)，即关于在一个地区可能发生有严重违反国际人道法行为的情况存在。而对该“情势”里具体的“罪行”，即具体有没有人应负刑事上的责任，或者有哪些人该负这些责任，则由国际刑事法院的检察长负责调查。因此，作为国际刑事法院的检察长，他有决定国际刑事法院将受理哪些具体案件的权力。
当然，在这里提到的国际刑事法院检察长，不仅仅是指检察长这一个人，而且还是指检察长办公室这个机构，是指国际刑事法院进行调查和起诉的整个机制。从国际刑事法院的机制设计上看，前南国际刑事法庭的检察长不仅负责案子的起诉，而且还负责立案前的调查取证工作。这点和一国国内的司法体制有很大的不同，因为在一国国内的司法制度上，公安（警察）与检察（起诉）隶属于两个不同的部门。一国的国内法院通常专司审判职权，因此国家刑事管辖权是单一的审判管辖权。而国际刑事法院作为一综合性质的国际刑事司法机构，其在组织机制上规定案件的调查权和起诉权都由检察长独立行使。《规约》与联合国的特设法庭一样，把这两个职能集中在检察长办公室。国际刑事法院在机制上作如此规定，目的是为了保持调查和起诉工作的统一性。当然，这样的结果，也使得检察长在调查和起诉方面享有说一不二、没有制约的权力，自然也使得有些国家对检察长的权力有所顾忌。其中对国际刑事法院刑事管辖最持有怀疑态度的，就是美国。
二、美国对国际刑事法院的抵制
自从国际刑事法院的《规约》订立以后，美国就一直非常“憷”国际刑事法院。这个“憷”，和国际刑事法院在管辖权上面的规定以及美国在这些规定下要维护自己的利益有一定的困难紧密相关。
从国际刑事法院方面看，它为了鼓励国家参加，在不少规定上都考虑努力照顾国家的主权利益。例如：国家与国际刑事法院的合作问题，可以说是和国际刑事法院管辖权和法院启动机制密切相联的。因为国际刑事法院作为惩治严重犯罪的国际性刑事审判组织，它本身没有军队和警察，也没有任何具有强制力的组织机制，因此在案审的任何阶段都离不开相关国家的合作和支持。从前南国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭的实践看，或者从国际刑法的角度看，国际刑事法院的运作需要广泛的国际（国家）合作（注：前南国际刑事法庭《规约》第二十八条和卢旺达国际刑事法庭《规约》第二十九条，都明确规定了国家必须在法庭的调查和起诉方面与这两个国际刑事法庭进行合作。）。国际刑事法院要有效运作，在它运作的每个阶段，如对罪行证据的收集、对犯罪嫌疑人的逮捕和移送、请证人出庭，以及判决后的服刑等所有的步骤，都需要有关国家予以合作。
《规约》第九十八条是关于与国家合作的规定。该条款规定如下：
“在放弃豁免权和同意移交方面的合作：
1.如果被请求国执行本法院的一项移交请求，该国将违背对第三国的个人或财产的国家或外交豁免权所承担的国际法义务，则本法院不得提出该项请求，除非本法院能够首先取得该第三国的合作，由第三国放弃豁免权；
2.如果被请求国执行本法院的一项移交请求，该国将违背依国际协定承担的义务，而根据这些义务，向本法院移交人员须得到该人派遣国的同意，则本法院不得提出该项移交请求，除非本法院能够首先取得该人派遣国的合作，由该派遣国同意移交。”
根据本规定，如果犯罪发生地国与罪犯国籍国间存在着协议，国际法院只有取得犯罪者国籍国的同意，才能取得对发生地国提交的案件的管辖权。在某种意义上，这一关于“启动”国际刑事法院“机制”上的规定，其实又从另一角度体现了国际刑事法院的“补充原则”。
《规约》之所以有这么一条规定，是因为所有参加谈判的国家，几乎都对国际刑事法院可能影响其在国际法下承担的义务表现出疑虑。因此，《规约》专门订立了“国家合作”方面的规定。其中第九十八条在逮捕和移交这一可能会令一个国家产生与其他国际法原则发生矛盾或冲突的比较微妙的问题上作了规定。因为，如果国际刑事法院要求一缔约国对驻在该国的一外交官（同时也是犯罪嫌疑人）实施逮捕，或要求将藏在该国某一使馆里的嫌疑人抓获，并送往国际刑事法院所在地荷兰海牙，该缔约国就会觉得在这些事情上很难与国际刑事法院合作。这不是因为该缔约国不愿意与国际刑事法院合作，而是因为国际法还有其他规定，或是因为该缔约国在国际法上还有其他的义务。例如，1961年《维也纳外交关系公约》里清楚地规定：外交人员享有外交豁免特权，外交馆舍也不可侵犯。而且这些规定已成为国际习惯法的一部分。即便是对国际刑事法院持最积极态度的国家，也不可能在这种情况下，不顾国际法的规定而仍然要求与国际刑事法院合作。正是因为如此，才最后有《规约》第九十八条的规定，也才有国际刑事法院在与一缔约国合作时与其他国际法基本原则发生冲突，必须得到第三国同意的规定，以解决有些国家在谈判中所表现出来的疑虑。
然而，美国对国际刑事法院还是怀有疑虑。而这疑虑和《规约》里的具体规定有紧密的联系。按照国际法与条约法的一般原则规定，国际条约只对其缔约国发生效力，对没有参加该条约的国家则没有拘束力。但是，国际刑事法院的《规约》有所不同，它在某些条件下对没有批准加入的国家也会产生一定的重大影响。
根据上面引述的国际刑事法院《规约》第十三条的规定，国际刑事法院在成立以后行使管辖权的案子，主要来自以下三个方面：国际法院的缔约国、联合国安理会和国际刑事法院的检察官。《规约》第十四条还规定：缔约国可以向国际刑事法院的检察官提交能显示犯罪活动发生的情况，请检察官予以调查，以确定被指控的人是否实施了该罪行。因此，一个国家，如美国不参加国际刑事法院，并不能阻止其他缔约国家，尤其是罪行发生地的缔约国将案子提交给国际刑事法院，即便是该案的有关嫌疑人是非缔约国的公民。
截至2003年6月，共有90个国家批准加入了国际刑事法院。其他一些国家，包括中国，都还未参加。俄罗斯（2000年9月13日签署）和美国（2000年12月31日签署）虽然已签署，但也还没有参加。不过，美国与所有其他尚未批准加入的国家不同，它在全世界不少国家都以各种名义驻有军队。这些年来，美国驻扎在100多个国家的文官和武官，从事着战争、维和、缉毒、抓捕要犯等各式各样的工作。随着反恐怖活动“先发制人”战略的实施，美国发动战争或使用武力的概率将大大增加。同时，美国担心：其驻外人员被控“战争罪”、“反人道罪”或“种族灭绝罪”的可能性也大大增加。而从《规约》的规定来看，尽管它自己不参加，理论上却不能阻挠其他缔约国在美国有关人员涉嫌犯罪活动时将案件提交给国际刑事法院。美国不愿意看到这种情形发生，这是美国对国际刑事法院发“憷”的真正原因。
国家主权是神圣的。国家主权的呈现又是多方面的，其中一个就是司法主权。美国作为世界上目前惟一的超级大国，并经常以具有“世界上最完美、最公正的司法制度”而自傲，自然不会允许国际刑事法院审理以其公民为被告的案件。为防止这一情况出现，美国全力以赴阻止《规约》的通过和国际刑事法院的成立，在这一目的未能达到的情况下，美国就千方百计地给国际刑事法院的工作设置障碍。其所用的方法和手段，主要是通过联合国安理会和与其他国家签订双边协议。
（一）联合国安理会
美国通过联合国安理会来对国际刑事法院设置障碍的努力，最典型可能也是“最成功”的就是在美国的提议和坚持下讨论通过的安理会第1422和第1487号决议。
国际刑事法院于2002年7月1日正式成立。与此同时，联合国派往波黑和克罗地亚进行维和的特派团的驻扎结束期限也将来临（7月15日），需要作出是否延长的决定。美国利用它是联合国安理会常任理事国具有否决权这一条件，要求国际刑事法院给予美国维和人员以豁免权，否则将不再参加联合国的维和行动。波黑和克罗地亚地处巴尔干地区，穆斯林、塞尔维亚族、克罗地亚族等民族在该地区混居在一起，民族矛盾很深。尽管在国际社会干预下，巴尔干地区目前处于和平状态，但这种和平是脆弱的。如果维和部队现在就撤，战火非常有可能重新燃起。但另一方面，维和部队要延长驻扎期限，必须经联合国安理会同意。美国是联合国安理会常任理事国之一，只要它一家持反对意见，就能阻止安理会决议的通过。所以，尽管安理会有成员国对美国的要求特别反感，也不得不努力寻求美国与安理会所有成员国都能接受的解决办法。
《规约》第十六条规定：“如果安全理事会根据《联合国宪章》第七章通过决议，向本法院提出要求，在其后12个月内，本法院不得根据本规约开始或进行调查或起诉，安全理事会可以根据同样的条件延长该项要求。
也就是在这一规定的基础上，联合国安理会最后通过了第1422号决议。该决议规定：任何一个非国际刑事法院缔约国的人员，自2002年7月1日起的一年内，都不会因在参加联合国维和行动时由于行为不当或失职而受到国际刑事法院的调查或起诉。而在一年后的2003年6月12日，联合国安理会又通过第1487号决议，再次要求国际刑事法院不得对“不是《规约》缔约国的国家目前或以前的官员”，“进行调查或起诉”。同时还规定，“只要有必要”，联合国安理会还会“要求顺延12个月”。
联合国安理会是个政治组织。国际刑事法院是—个独立的司法机构。国际刑事法院《规约》第一百一十九条明确规定：关于国际刑事法院司法职能的任何争端，都将由国际刑事法院自己决定解决。一个司法机构，如果在某种情况下将受制于他人，那就无独立性可谈。而如果法院不能独立，就无公正可言。但由于国际政治制度的现实性和局限性以及联合国安理会在维护世界和平和安全方面的权威性，使得国际刑事法院的独立性和权威性已经受到了很大的损害。
（二）美国与他国的双边协议
就在国际刑事法院《规约》要生效的前夕，美国通过了《美国军人保护法案》。根据这一法案，美国总统布什要求美国国务院与世界上所有其他国家接触并谈判，以达成一个旨在承诺不将对方国家国民移交国际刑事法院的协议。为了对其他国家施加压力，该法案明确规定：如果有国家拒绝签订这一双边协定，美国将取消对该国的军事援助。
由于美国外交上的努力，截至2003年7月1日，共有44个已成为国际刑事法院缔约国的国家与美国签订了不引渡即将被起诉的美国公民的双边协议。另外，还有7个国家同美国秘密签订了类似的协议（注：被美国制裁的国家，包括欧洲国家9个，非洲国家10个，美洲国家14个以及亚太地区的两个国家。）。为了能继续对其他还未与美国签订该双边协议的国家施加压力，美国国会在2002年确定了签订协议的最后期限，即：2003年7月1日。这一天，美国宣布取消对35个国家的军事援助，以报复他们拒绝给美国公民不被国际刑事法院起诉的豁免权（注：而按照美国法律的规定，不管北约成员或其主要盟友（如：阿根廷、澳大利亚、巴林、埃及、以色列、日本、约旦、新西兰、韩国、菲律宾和台湾）在国际刑事法院的态度如何，美国都不会取消对它们的军事援助。参考：《山姆大叔为何要取消对35国军援》，法新社华盛顿电，转载于《参考消息》2003年7月3日，第5版。）。
在数额上，美国的制裁措施所涉及的军事援助款项为4760万美元，它本应在美国本财政年度（到2003年10月1日为止）拨出。这不是一个大的数额。所以，与其说是出于经济上的考虑，不如说是出于政治上的考虑。它向全世界发出一个明确无误的信息：美国为了阻碍国际刑事法院的运作，为了确保本国国民不会受到国际刑事法院的起诉和审理，将动用其所有的外交力量。
三、国际法上的普遍管辖权
与美国在国际刑事法院问题上立场相关的，还有国际法上的普遍管辖权问题。谈到国际刑法的新发展，值得一提的是比利时在2001年6月18日作的一个判决。因为这是国际法历史上或者说是国际关系史上第一次适用“普遍管辖原则”。这个案例在国内几乎不为人所知，但它在国外传得很厉害，其在国际法和国际关系上的意义也很深远。
所谓“普遍管辖权”，是指每个国家都有权根据国际法，对违反国际法的罪行，特别是对构成危害人类共同利益的少数特定的国际犯罪，行使管辖权和予以惩罚。所以，普遍管辖权与刑法上传统的领土管辖、保护管辖或国籍管辖原则在性质上有很大的区别。由于普遍管辖权突破了地域、利益保护和国籍这三种传统管辖的因素，其行使在国际法上历来受到严格的限制。“普遍管辖原则”在国际法和国际关系领域中很长一段时间里只是一种理论，每个国家都对它特别小心，从来没有实际应用过。但2001年6月18日，比利时国内法庭开了个先例。在这一天，比利时国内刑事法庭下了一个判决，裁定被起诉的4个卢旺达人犯了战争罪（注：被美国制裁的国家，包括欧洲国家9个，非洲国家10个，美洲国家14个以及亚太地区的两个国家。）。
这一案子的背景是这样的。1993年，比利时国内立法机构通过了一个法律，授权比利时国内司法机构可以对违反1949年关于国际人道法的日内瓦四公约的事件进行起诉。根据这一法律规定，只要涉及战争罪、反人道罪和种族灭绝罪，不管当事人是否为比利时人，也不管犯罪事件发生在哪个国家，比利时法院都对其拥有管辖权。
卢旺达种族灭绝事件正发生在1994年。事发后，很多卢旺达人向国外逃难。比利时以前是卢旺达的殖民宗主国，因此有很多卢旺达人与比利时有这样那样的关系。逃亡到比利时的卢旺达人中就有这个案子里的4个被告，他们是教父和修女。在卢旺达，民族纠纷由来已久。卢旺达也是一个宗教信仰很浓厚的国家，教堂被公认为庇护所。以前，譬如说1959年，如果被追杀的人逃进了教堂，攻击他们的人就会停止攻击。但1994年不一样，人们往往对教堂也实施进攻。这4个被告把那些被追杀的图锡族人引进教堂里，然后马上又去报告当地的武装部队和胡图族的人，把教堂包围了起来，并往里面扔手榴弹，结果使得里面避难的人死得非常惨。当时，笔者作为卢旺达国际刑事法庭的上诉检察官，因为案审需要，曾到卢旺达调查过。那种情景，真是惨不忍睹。这4个人就是因为这个原因被起诉，其中两人被判有罪。
比利时的判决就打破了国际刑法上一贯采用的属地管辖权和属人管辖权原则——这个罪行发生地在卢旺达，被起诉的4个人国籍又是卢旺达，被他们杀害的是卢旺达人，与比利时一点关系也没有。但比利时本国的法庭，实践普遍管辖权的原则，用自己本国的法律审理与自己国家和国民没有任何联系的案子，这在国际法和国际关系史上还是第一次。当然，比利时能接受和审理这一案子的本身，则和国际刑法的发展，以及受联合国国际刑事法庭影响的大环境是分不开的。它说明国际刑法不仅在通过前南国际刑庭和卢旺达国际刑庭等的国际方面，就是在类似比利时实践的国内司法方面，都有了非常实质性的发展。
由于比利时有此立法，世界上不少人就把在本国或其他地方办不了的案子起诉到比利时的法庭。在1993年颁布实施“普遍管辖权法”以后的十年里，已有30多个国家的首脑或前国家领导人在比利时遭到起诉。在伊拉克战争以后，被起诉的与“战争罪”或“反人道罪”有关的美国政治人物，就有美国总统布什、美国副总统切尼、美国国务卿鲍威尔、美国退役将军施瓦茨科普夫和现役将军弗兰克斯。
对此，美国非常恼火。美国国防部长拉姆斯菲尔德在2003年6月12日访问比利时布鲁塞尔时声称，比利时的“普遍管辖权”显然不利于美国和其他盟国的官员或军人前往比利时参加国际会议。他在参加北约国防部长会议后进一步对记者解释说：比利时利用有关人权的法律追究外国政治人物很“荒谬”，比利时应尊重其他主权国家，并认识到其行动可能产生的“后果”。他甚至认为：比利时已将其司法系统变为以制造分裂的政治化诉讼反对北约盟国的场所。最后，拉姆斯菲尔德威胁说：如果比利时坚持依据国际法上的“普遍管辖权”要追究其他国家的现任或前任政治领导人物，美国将不在继续为在布鲁塞尔建立新的北约总部投资（注：北约在布鲁塞尔的新总部已开始动工，预计总投资约为3.5亿美元，其中美国的投资份额约为22%。参见：《美国防部长威胁比利时》，《京华时报》2003年6月14日。）。
在美国的压力下，比利时最终作了让步（注：比利时曾在今年4月对“普遍管辖权”法作出修改，规定可将有关诉讼移交被告所在国处理。）。2003年7月12日，比利时首相居伊·伏思达与其他15名内阁成员开会，决定废除“普遍管辖权”法案，代之以一个管辖范围大大缩小、与其他西方国家基本一致的法令。根据这一重新制定的法令，提起诉讼的权利只限于比利时人或在比利时居住的人；除涉及比利时人的案件以外，其他案件都将不予受理；任何案件都将考虑比利时与北约国家和欧洲国家所达成的协议。
四、结论
国际刑事法院管辖权问题，既是国际刑法范畴问题，也是国际法的问题。它关系到国家主权，也涉及国际法与国内法的关系问题。国际刑事法院管辖权中的“补充性原则”和“启动机制”方面的规定，涉及缔约国和非缔约国的权利和义务，因而也是国际刑事法院管辖权问题中最复杂、最敏感的问题。而《规约》在有关国际刑事法院行使管辖权的先决条件、管辖权的启动及可接受的控告等方面规定国际刑事法院的检察长发挥着领先、关键和主要的作用。这点令有些主权国家，尤其是美国，感到不安。美国为了抗衡国际刑事法院，利用联合国安理会决议和双边协议两方面对此施加压力，以保证本国的公民不受国际刑事法院的管辖。与这一政策相对应的，美国对比利时的“普遍管辖权”法案，也采取了敌视的态度。
然而，不管是国际刑事法院的“补充性原则”，还是“启动机制”方面的规定，在具体操作上最后究竟会发挥什么样的作用，有待国际刑事法院的实践来回答。国际刑事法院的案例，不管它作出什么样的解释和决定，反过来必将对整个国际法、国际刑法和国际关系的发展，起相当深远的影响作用。
收稿日期：2003-07-18
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