德国对华人权政策评析，本文主要内容关键词为：德国论文,人权论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在1997年4月的联合国人权委员会会议上，德国和法国、意大利、西班牙一起，拒绝充当反华提案的提案国，使得该年的提案无法以欧洲联盟的名义提出。（注：In Genf gereizte Atmosphaere.in:Frankfurter Allgemeine Zeitung,9.4.1997.）1998年3月，欧洲联盟表示，它的全体成员国决定不在当年的人权会议上提出或支持对华人权决议案。（注：《不支持涉华人权议案是正确的》，1998年3月19日。）。 这标志着德国对华人权政策的变化。
一
联邦德国与中国从70年代开始发展起了相当密切的政治和经济关系。在1989年以前，联邦德国对华政策中基本没有人权的地位。除了一次例外，（注：1987年德国联邦议院通过了关于西藏人权的决议。）联邦德国也从未向中国提出人权问题。 人权基本上被看作是国内事务。 1989年6月中国发生的政治风波改变了这一切。一夜之间， 人权问题成了德国对华政策的首要问题。德国同其他西方国家一道，对在中国发生的事件作出了激烈的反应。1989年6月15日， 德国联邦议院一致通过一项决议，从各个方面对中国施加压力，提出了一项以“制裁”为核心的强硬的对华人权政策。第一，在政治上，该决议配合美国和其他西方国家的作法，要求德国政府停止同中国的高层政治接触。这实际上是要在国际上造成一种孤立中国的外交态势，以逼迫中国政府改变国内政策。第二，在经济上，该决议决定对中国实行经济制裁， 其范围包括：（1）终止双方的经济合作，只有少数与人民生活直接有联系的项目可以继续进行；（2）停止提供新的经济援助；（3）停止向中国出口武器装备、军用物资和警用物资；（4 ）在“巴统”组织内加强对向中国出口高技术的控制。第三，该决议规定，德国政府应积极在多边领域向中国施加压力，以便“促成下一次联合国大会和联合国人权委员会讨论中国侵犯人权的问题”，并“促成经合组织与欧共体作出相应的决议”。第四，这个决议首次提出了人权问题是德国对华政策的基石。换句话说，如果中国的人权状况不能达到令德国满意的程度，两国关系根本不可能好转。“德中关系的积极向前发展，今后将以中国政府对基本人权的尊重为前提。德国联邦议院要求联邦政府，向中国政府施加影响，使它加入联合国人权两公约。”（注：Mechthild Leutner:Bundesrepublik Deutschland und China 1949 bis 1995,S.327—330.Berlin,1995.）
此后不久，德国联邦议院在1989年6月23 日通过的决议中又对上述措施作了若干补充。第一，在经济方面加大了制裁力度，特别是取消了对华出口信贷担保。第二，在多边层次，德国要求“联合国安理会、联合国大会和联合国人权委员会立即讨论中国严重侵犯人权问题”，要求“世界银行立即停止对华贷款”，要求“中国政府允许独立的人权组织入境及探访被捕人员。”（注：Mechthild Leutner:BundesrepublikDeutschland und China 1949 bis 1995,S.331—332.Berlin,1995.）
1989年制定的德国对华人权政策，其中心内容是通过施加政治的、经济的和外交的压力，迫使中国接受和实施西方的人权标准。
二
联邦议院关于制裁中国的决议很快就得到了实施。德国终止了同中国的高级政治接触。终止了同中国的军事合作及武器出口，减少了科技合作。在经济方面，德国经济合作部停止了同中国的全部高级政治接触，停止在双边援助框架内向中国派遣专家，并且召回德国在华专家顾问。德国没有批准1989年6月1日签署的关于未来双边发展合作的备忘录，没有批准在财政合作范围内提供2.2亿马克的政府协定。 德国推迟了上海地铁项目的实施，取消了德中经济委员会的秋季会议。 （注：Michael Winckler:Deutsch-chinesische Beziehungen:eine Bestandsaufnabme.in:China aktuell,August 1991.）
这种制裁维持了一年多。随着中国国内局势的稳定，制裁开始松动。1990年11月，莱茵兰—法尔茨州州长卡尔－路德维希·瓦格纳访问中国福建，并在那里同中国总理进行了会谈。1990年12月，经济合作部国务秘书伦格尔访问了中国。（注：Michael Winckler:Deutsch- chinesische Beziehungen:eine Bestandsaufnahme.In:China aktuell,August 1991.）1991年德国经济部长默勒曼访华和1992 年中国外交部长钱其琛访德，标志着两国高级政治接触的恢复。 （注：Kay Moeller:Germany and China:a continental Temptation.in:The China Quarterly.September,1996.）
德国放弃在政治上对中国进行制裁的政策，主要基于经济方面的考虑。德国的制裁政策极大地损害了两国之间的经济关系。1990年德国对华出口比上年下降了20%。（注：德国《商报》，1991年11月4日。 ）这引起了经济界的强烈不满。为了维持德国企业在中国市场上的竞争力，德国政府开始放松经济制裁。1990年10月，联邦议院通过决议，有条件地恢复对华发展援助，有限制地恢复短期出口信贷担保。 （注：Mechthild Leutner,S.356.）从1992年开始，中国进入了新一轮改革过程。中国繁荣的经济强烈地吸引了德国工商界。德国联邦议院在各方压力之下，决定放弃经济制裁政策。在1992年6月3日通过的决议中，联邦议院宣称，“中国当前局势的特点是改革力量力图使经济体制彻底自由化并向外国开放。……这种自由化和中国强有力地融入国际社会，将会强化中国对更多的法律保障、政治开放和建设性外交政策的追求，最终必将导致政治改革。”“及时有效地支持这种改革努力，既符合我们的利益，也符合中国人民的利益。为了在这种情况下增强中国拥护开放和经济自由化的派别的力量，德国联邦议院决定，到1992年12月31日废除它在从前的决议中要求的对德中合作的限制。”（注：Mechthild Leutner,S.360.）
外交部长金克尔1992年11月对中国的访问，宣告了德国对中国一切形式的制裁的终结。德国同中国之间的关系恢复了正常。人权仍然是中德之间的双边问题，但不是双方改善关系的前提了。两国关系的发展将不再受制于中国的人权状况。（注：Peking erhofft Aufhebung der Sanktionen,in:Frankfurt Allgemeine Zeitung,11.2.1992.）纵观德国1989—1992年对华政策的演变过程，我们可以看出，影响最大的是德国的经济利益。从一开始，德国就反对欧共体通过一项强制性的对华经济制裁决议，而只同意制裁由各国自愿实施。（注：Anja Feege:Internationale Reaktion auf den 4.Juni 1989 in der VR China:Zwischen Solidaritaet,Schweigen und Sanktionen .S.66.Hamburg,1992.）科尔总理的外交政策顾问特尔奇科向新闻界表示，根据以往的经验，经济制裁不会导致政治变化。德国外交部长根舍也说他不赞成进行经济制裁。（注：Anja Feege,S.240.）德国政府对于德国经济利益的高度重视，促使德国早在1989年下半年就开始推动欧共体放松制裁。结果，1990年10月欧共体撤消了除军事合作及武器出口之外的所有制裁，德国与中国的经济关系也随之基本恢复正常。（注：Kay Moeller:Germany and China:a continental Temptation.in:The China Quarterly.September 1996.）
其次，德国的制裁政策并没有达到预期的目的，这使制裁政策失去支持。实际上，德国的制裁措施仅仅成为表示德国政府立场的一种象征性姿态。同制裁并行的就是向中国政府施加压力，迫使中国政府调整国内政策。1992年中国外交部长钱其琛访问德国时，德国总理科尔强调，德国同中国恢复正常关系的前提条件是中国首先改革国内的人权政策。德国政府要求这个政府尊重基本人权和基本政治自由。（注：《联邦总理同钱外长会谈》，德新社波恩1992年3月11日电。 ）德国外交部长根舍在同钱其琛会谈时，要求中国根据联合国人权公约对政治犯实行大赦和保障人权，并且还谈了一些具体的人权案例。（注：《根舍呼吁对政治犯实行大赦》，合众社波恩1992年3月11日电。 ）在所有德国政治家同中国领导人的会见中，都提出了人权问题。德国政府以经济制裁为后盾，一再提出改善人权的要求，它传达出了这样的信息：如果中国不改善人权状况，德国就不解除制裁。可是，在制裁期间，中国的人权状况并没有朝着西方国家所期望的方向发展，这就使制裁政策陷入了进退维谷的境地。事实证明，制裁不可能使中国屈服。试图用制裁作为推行人权政策的手段，显然不可能产生效果，正因为制裁本身没有产生效果，才导致德国政府改弦更张，采取新的对华人权政策。
最后，中国国内形势的发展，使德国无法继续维持制裁政策。从这种政策的产生过程来看，它最初就是一种非常状态下的产物。这种政策除了反映了当时德国社会对中国的某些情绪外，主要依据一种不现实的判断，即中国政府无力维持社会的统一，政府更换指日可待，否则，中国必然会陷入经济困境。事实上，这种状况根本没有出现。中国政府有效地保持了政治稳定和社会稳定，并从1992年起实现了经济快速发展。中国国内推行的面向市场经济的改革浪潮为德国政策的变化提供了根据。在德国人看来，中国的改革开放是其所谓“走向政治自由和民主的第一步”，因而也是改善中国人权状况的实际步骤。（注：Mechthild Leutner,S.360.）这样， 中国国内的改革开放政策也对德国放弃制裁政策起了积极作用。
三
放弃了制裁政策，并不等于人权问题退出了德国对华政策的中心位置。人权问题依然是德国对华政策的重要问题，也是德国外交追求的主要目标之一。（注：《联邦政府的人权政策》，德新社波恩1993年12月2日电。）德国不再以制裁作为逼迫中国改善人权的手段。 它希望通过扩大交往与合作影响中国的发展进程，从而达到它所追求的人权目标。这也就是“通过接近促成变化”的政策。（注：《伊默尔：不要指责金克尔》，新华社波恩1992年11月3日电。）
第一， 在双边人权关系中， 德国政府突出了“对话”的作用。1993年出台的德国亚洲政策除了要求加强同亚洲国家，尤其是中国的经济联系之外，还要求同这些国家进行文化和价值方面的对话，特别是要进行人权对话。（注：Helmut Kohl:Die Bedeutung deutscher Asienpolitik.in:Die Welt am Sonntag,26.9.1993.）德国外交部长金克尔在议会辩论时也指出，对亚洲国家施加压力并不能使这些国家接受西方的模式。必须同亚洲国家进行平等对话。仅仅公开谴责中国并不能导致人权状况的改善。（注：Mechthild Leutner,S.372—374.）在这种方针指导下，德国的确开始同中国进行人权对话。尽管他们承认亚洲价值、亚洲模式，承认中国特有的历史文化传统的影响，但他们并未放弃通过对话来施加影响、推行西方人权观念的企图。在多数对话中，德国方面仍然自觉不自觉地以审判官和教师爷自居，对中国的人权状况横加指责。
第二，在多边场合对中国施加压力。鉴于德国一国实力有限，鉴于德国在西方国家中所处的弱势地位，德国从1989年就开始积极同西方国家协调一致，通过多边机构表达德国的立场。在包括德国在内的许多欧共体国家的要求下，欧共体对中国1989年的政治风波依然作出了强烈的反应，并通过了制裁决定。1989年6月12日， 欧共体外交部长一致决定，暂停与中国政府的一切高层接触，停止新的项目，不进行新的磋商，延长在欧共体国家的中国学生的签证，停止对华武器出口。1989年6 月27日，欧洲理事会发表声明，宣布欧共体国家停止一切对华武器出口和军事合作项目。欧共体国家和中国间的新项目及各成员国与中国的双边项目均应停止。（注：Anja Feege,S.128.）1989年7月，在巴黎7 国首脑会议上，7个主要工业国决定，世界银行暂时中止对中国的新贷款。 （注：Anja Feege,S.132.）
在以后的若干年里，欧共体的制裁和世界银行的停止对华贷款都由于重要的经济和政治原因而相继废弃了。此后，德国和其他西方国家把对华多边人权围攻的主战场移到了设在日内瓦的联合国人权委员会。从1990年开始，它们就开始在联合国人权委员会提出谴责中国人权状况的决议。除了1991年之外，从1992年到1996年德国都在联合国人权会上带头向中国发难。在这六次针对中国的提案中，德国都以提案国的身份出现，不仅自己投票支持针对中国的提案，而且还拉拢其他非西方国家反对中国。在1996年的联合国人权会上，德国外交部长金克尔更是亲自出马，到日内瓦人权会会场发表演说，批评中国的人权状况，鼓动通过谴责中国的提案。 但是， 这一切都以失败告终。 最后， 德国不得不宣布1997年不参与提出针对中国的提案，1998年又同其他欧盟国家一道，放弃了搞针对中国的提案的做法。
第三，利用西藏问题对中国施加压力。1990年3月28日， 联邦议院通过关于西藏的决议，要求中国政府，（1）解除在西藏地区的戒严，保障在西藏地区的自由报道；（2）同达赖喇嘛会谈；（3）允许人权组织向西藏派出一个独立的调查委员会。（注：Mechthild Leutner,S.352—354.）其后年月，德国政府采取了一系列行动利用西藏问题干涉中国内政。1990年10月4日， 德国总统魏茨泽克在柏林会见了达赖喇嘛，以示对他的支持。（注：新华社柏林1990年10月4日电。）在1990 和1992年的联合国人权会上，德国和欧共体国家也特别关注西藏的人权状况，他们拟定的反华提案的题目就叫“西藏／中国局势”。1995年6 月，德国联邦议院人权和人道援助小组委员会举行了关于西藏问题的听证会，达赖喇嘛在该听证会上作证。因为证人均属于西藏信息网、大赦国际、达赖集团分子等国际反华组织，整个听证会几乎是一面倒地支持西藏独立，谴责西藏的人权状况，因此， 根据这个听证会形成的、 于1996年6月20日由联邦议院通过的《改善西藏人权状况》的决议， 就充满了偏见和不公正。该决议谴责中国对西藏的政策，谴责所谓的“中国向西藏移居汉族人口，强制妇女绝育和打胎，进行政治、宗教和文化迫害，要求中国政府停止破坏西藏文化的政策，取消在经济、社会、法律及政治上对藏族居民的歧视，释放西藏政治犯。”（注：Tibet:Anhoerung des Auswaertigen Ausschusses des Deutschen Bundestages.Hrsg:Deutscher Bundestag,Referat Oeffentlichkeitsarbeit.S.93—95.Bonn.）为了表示对达赖的支持，德国外交部长金克尔在1995 年特意在外交部会见了达赖喇嘛。（注：Kay Moeller:Germany and China:a continental Temptation.in:The China Quarterly.September 1996.）从德国在西藏问题上的所作所为不难看出，德国实际上是企图利用西藏问题在中国打开一个缺口，压中国的人权政策。因为西藏是少数民族地区，达赖集团长期以来进行分裂活动，因而德国试图用支持达赖作为迫使中国让步的杠杆。德国的逻辑很清楚：如果中国不改变在西藏实行的政策，德国就进一步支持达赖，支持藏独。
四
在九年的时间内，人权问题支配了中德两国关系。从1998年开始，人权问题终于让出了它曾经占据过的中心位置，回到了舞台边缘。德国放弃了以前奉行的用制裁和谴责来逼中国就范的政策，转而采取了新的方针。德国的对华人权政策绕了一个圆圈，从对抗走向对话。
第一，德国政府在处理未来的德中关系时，既不会像70年代那样不考虑人权问题，也不会像前些年那样把人权提得很高，不会把人权作为两国关系的最重要问题。德国政府不会让人权问题干扰其他问题，但也不会在对华政策中放弃人权内容。人权问题将成为中国和德国之间长期的双边关系问题，但却是排在经贸和战略问题之后。
第二，对话将成为德国对华人权政策的主流。中国与包括德国在内的欧洲国家之间的人权对话业已成为一种制度化的机制（包括多边机构和中国—欧盟对话框架）。通过对话来沟通双方的立场、交换各自的看法将成为今后德国和中国进行人权交往的主要形式。但是，德国采取对华人权政策这件事本身就表明，对话并非真正意义上的、相互平等的对话，而是德国和其他西方国家施加压力的另一种手段。
第三，在对话的主流下面，仍然会出现一些小的波折和冲突。在德国国内，对中国人权状况的消极看法占据支配地位，德国人对中国的认识往往停留在89年的镜头和画面上。由于德国国内政治的原因，总有不少政客打中国人权牌，借此捞取选票和其他好处。德国的人权组织、新闻界、激进的党派、协会等都会在人权问题上不断向中国发难。尤其值得注意的是，在1998年秋天举行的大选中，德国发生了政府更迭，科尔领导的中右联合政府下台了，社会民主党同绿党组成了联合政府。这两个党都比较强调人权问题，它们在过去若干年间，都曾经激烈地批评中国。尤其是绿党，它的纲领激进，在人权方面调子极高。绿党领导人、新任德国外交部长约施卡·菲舍尔表示，人权问题将成为德国外交的重点之一。（注：美联社巴黎1998年10月26日电。）德国左翼政府肯定会在对华关系中加重一些人权的分量，为双方对话的开展制造一些困难。
第四，德国仍有重新采取对抗性对华人权政策的可能性。从前面的分析中我们可以看到，德国政策的改变只是一种形式上的改变，德国同其他西方国家一起压中国执行西方人权标准的目标没有变化。目前的局势是一种脆弱的平衡，即中国实行的国内政策在许多方面同西方的要求相吻合，尽管出发点完全不同。中国搞的社会主义民主法制建设在技术层次上同德国和其他西方国家期望的“民主自由”有一致性，这是双方人权对话得以实现的基础。随着形势的发展，涉及根本制度的问题还会被提上议事日程。如果找不到合适的解决办法，德国和其他西方国家就可能重新采取对抗性的人权政策。他们从来也没有放弃这种选择。这一切取决于双方目标的重合能否维持以及能维持多长时间，取决于他们认为中国国内形势的发展是否同其期望的一致。正如英国外交和联邦事务大臣劳埃德所说的，欧盟今年不支持谴责中国人权状况的决议案并不代表今后就一直不再支持这样的决议案。（注：《不支持涉华人权议案是正确的》，1998年3月19日。）