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1998年财政部遵照中央的指示精神，提出在我国建立公共财政的基本框架。这标志着我国财政改革和发展进入一个新的阶段，体现着建设社会主义市场经济体系对国家财政的要求。如何将公共财政的建设落实到财政的基层环节——乡镇，并在当前小城镇建设的初始阶段，按照公共财政的要求构建小城镇公共财政，不仅是建立我国公共财政体系的要求，同时也是保证小城镇建设得以顺利进展的一个重要环节。为此，我们从理论上和观念上需要有一个新的认识和转变。
正确处理市场经济下政府与市场的关系，是建立小城镇公共财政的理论前提和行为准则。财政是政府的分配行为，是政府行使其职能的财力保证和政策工具。在不同的经济体制下，由于资源配置方式不同，使政府的经济职能发生变化，从而使财政的职责及分配范围发生相应的变化。对小城镇财政的建设也同样如此。
从建国初期到改革开放的近30年期间，我国实行的是计划经济体制。这种经济管理体制是以排斥市场的资源配置功能为前提。在计划经济体制下，社会资源是在国家计划的安排下，通过国家财政将社会可支配的财力集中到国家预算统一分配使用。政府是“三位一体”的政府，作为政权组织、全民生产资料所有者代表和生产经营的直接组织者，执行着社会管理者、资产所有者和生产经营管理者的职能。相应地国家财政必须为实现政府的上述三种职能而筹集和供应资金，使国家财政成为总揽一切社会政治、经济、文化等事务的资金供给者，是一种统包大揽的计划供给型财政。为了便于国家计划的实施，要求国家财力高度集中。在这种体制背景下，乡镇政府虽然是国家政权的基层组织，同样承担着三位一体的任务（其典型的表现是人民公社时期的政社合一），但并没有真正成为一级财政。
随着生产力的发展和社会进步，以及20多年的实践，人们逐步认识到计划经济体制在社会管理和经济发展中所造成的资源浪费、效率损失，束缚了生产力的发展，从而要求改革经济管理体制，变更资源配置方式。
现代社会的资源配置方式总的说有两种选择：一种是以计划机制作为社会资源配置的基本机制，即计划经济体制；另一种是以市场机制作为社会资源配置的基本机制，即市场经济体制。世界各国和我国经济发展的实践证明：市场经济体制较计划经济体制具有更优的资源配置效率，更适合于现代社会化大生产的要求。选择市场经济体制是我国现代化建设在经济管理体制上的客观要求和必然选择。
从计划经济体制向市场经济体制的转变，是社会生活中的一场深刻的革命。在实行计划经济的国家要转变到市场经济，不仅要从单一的资源配置方式转变为以市场机制作为社会资源配置的基本机制，而且要求相应改变政府“三位一体”的身份和职能，实现政企分开，政资分离，使企业真正成为市场经营实体和竞争主体。这一切都必然会使作为政府分配行为的国家财政发生深刻的变化。
虽然市场资源配置具有优于计划资源配置的效率性，但是市场也不是完美的、万能的。市场资源配置还存在着失灵和缺陷的一面，如对公共需要的满足；对外部经济的负效应；对效率与公平的兼顾；对竞争引起的垄断、失业和经济运行的周期性波动等方面，诸如此类经济社会问题，仅依靠市场机制是无法解决的。这就需要依靠外在于市场的力量——政府，通过行政的、计划的资源配置来弥补和纠正。国家财政就是政府以计划配置方式弥补和纠正市场失灵和缺陷的最基本的手段。
因此，在政府与市场的活动范围在客观上形成一条分界线，即市场失效。为了保证市场资源配置的效率性，减少市场配置效率的损失，在市场有效运行的范围内，要避免政府的直接干预。一般地说，在盈利性生产经营领域，其投资应依靠市场资源配置来解决；在存在市场失效和缺陷的领域，如各种公共品的提供，包括政府的行政、公安、司法、文教、公共卫生、社会保障及维护市场正常秩序的规则，以及各种公共设施，如公共道路、交通、桥梁、水、电、气、水利、通讯、环境治理等设施建设，则主要依靠政府财政以计划资源配置方式来解决。当然，市场失效这条分界线并不是凝固不变的，尤其在我国市场经济建设的初始阶段，它与市场的发育程度密切相关。因此，政府与市场的活动范围将随着市场的发育和国力的增强而变化。
小城镇政府的职能同样应依据这准则来界定，即政府要做的事情就是市场正常运行所必需但又是市场自身无法解决或解决不好的事情。只有正确界定政府与市场的活动范围，按照市场经济的要求转变政府职能，才能改变当前财政职能的“越位”和“缺位”问题，促使政府和财政职能归位，并在此基础上构建小城镇公共财政体系和基本框架。
市场经济下的小城镇公共财政不同于计划经济下的农村集镇财政。在过去我国的农村集镇是处于计划经济体制下农村经济环境中的居民和乡村企业的集聚点。它主要是为农业生产和农民生活服务（或处于工矿区为职工生活服务或处于水陆交通的交汇处为过往商旅服务）。这种小集镇从经济上说具有二个基本特点：一是受计划经济下农村经济商品化程度不高的约束，生产社会化程度不高，即使是为农业服务亦形不成农业社会化服务体系。二是主要面对广大农村，即使乡镇企业有一定程度的发展，但企业本身也是为农业生产和农民生活服务，仍属于农村经济的一部分。建立在此基础上的乡镇财政是一种计划经济下的农村财政。其收入主要是与农业、农民相关的税费，其支出主要是维持乡镇（村）政权的开支及有关农业和农村公益事业的开支。其资金来源主要依靠上级财政的拨款。改革开放以来，随着农村经济和乡镇企业的发展，这种状况虽有所改变，但除个别“明星”镇以外，上述状况并没有得到根本性变化，从而又反过来制约着农村市场经济的发展，这显然不适应当前我国现代化建设中农村经济结构的战略性调整、农村经济市场化、农业产业化、农村建设城市化以及积极开拓农村市场、启动农民需求的要求。党的十五届三中全会决议和1999年中央经济工作会议将发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的一个大战略，明确提出“发展小城镇是一个大战略”，这是具有深刻的含义。发展小城镇需要有政府在政策上和财力上的必要的扶持。建设适应市场经济要求和有利于小城镇建设的小城镇公共财政，是政府在政策上和财力上扶持小城镇建设的重要环节和主要工具。这就需要我们在小城镇财政的建设中，从理论上辩明市场经济下的小城镇公共财政与计划经济下的农村乡镇财政的区别，在工作中转变理财观念，按照城市公共财政的要求建设小城镇财政。
市场经济下小城镇公共财政与计划经济下乡镇财政的区别：
第一，从性质和任务、服务对象上说，小城镇财政是城市财政，而不是农村财政。它的主要任务是尽财力的可能满足小城镇建设与发展中的各种公共需要，包括提供政府的行政、事业服务和各类公共基础设施建设支出。小城镇是中心城市与广大农村的结合部，是在农业经济发展到一定水平的基础上，由非农产业的发展、集聚而形成的。它是在广大农村中相对集中的市场，能为广大农村提供系统的政治、经济、科学文化和生活服务。但小城镇直接面对的是城镇辖区内的企事业单位和居民。它首先是要通过小城镇日趋完善的各种基础设施和服务来提高城镇经济的市场化水平、企业的生产经营环境和居民的生活服务水平，从而增强小城镇对周围农村的吸引力、幅射力和凝聚力，实现其直接和间接为农村、农业、农民服务，推动农村的战略性经济结构调整和农业产业化，吸纳农村剩余劳动力和闲置资金。
第二，从财政收支结构上说，由上述小城镇财政的性质、任务和服务对象所决定，它是城市型的公共财政收支结构，而不是农村型的计划经济乡镇财政收支结构。其支出不同于计划经济下乡镇财政以发展农业、扶植乡镇企业、行政管理和举办农村科教文卫和公益事业为主的支出结构。它是以公共支出和公共及公益设施建设投资、社会保障支出为主。公共支出主要是行政支出和只能由政府供给或补贴的各类事业支出，用以保证小城镇政府机构行使其职能及满足社会公共服务需要的资金供给。公共和公益性设施建设投资，主要是一些非市场盈利性的设施建设投资支出。在小城镇建设初期和发展过程中，是一项重要的支出，对于保证小城镇建设的顺利进展具有重要的意义。由于小城镇是在农村的非农产业发展、集聚到一定程度和规模的基础上形成的。而非农产业的发展特别是工业的发展具有一个与农业显著不同的特点，即其外部性与关联性。它需要有能源、交通、金融、信息、仓储以及水、电、气的供给和排污、环保等基础设施和社会服务体系的支持，要求相对集中、连片发展，形成集合效应。这些建设投资虽然主要应依靠市场资源配置，但同时亦有相当部分是市场配置无法解决或不能完全解决的，尤其是在小城镇建设的初始阶段，需要由政府直接投资或由政府组织、参与投资建设。
小城镇公共财政的收入亦不同于计划经济下以农村税费为主的乡镇财政收入结构。它是以城镇的工商税收和行政性、管理性、资产性收费为主的收入结构。来自工商业、服务业的税收主要是小城镇依照税法规定组织征收的增值税、营业税、所得税等税收收入，按照财政管理体制规定的分成取得的收入。来自农业的税收在小城镇建设初期还会占相当大的比重，但随着小城镇建设中工商业和服务业的发展来自农业的税收将会呈逐步递减的趋势。各项收费则主要是根据收费制度改革后，由国家确定的规范的、有法律依据的行政性、管理性和资产性收费。行政性、管理性收费的特点在于它是政府为了社会管理的需要，依靠政府的权力，根据服务对象的要求而提供的个别的、特殊的服务而收取的费用。资产性收费主要是土地及房产的租金收入。这项收入在城镇建设的初始阶段将是小城镇财政的一项重要收入，也是政府对小城镇建设中开发投资的直接和间接回报的一部分。管好用好这项收入将是推动小城镇建设的一项重要工作。这从广东省东莞市城镇建设的实践中可以得到证明。
第三，从财政管理体制上说，市场经济下的小城镇公共财政在管理体制上亦不同于计划经济下乡镇财政。在计划经济下，尽管在1956年以后的财政管理体制调整中曾多次提出要建立乡镇一级财政。特别是改革开放以来，大部分乡镇都建立了乡镇一级财政。但由于体制多变，地方财政困难，乡镇财政建设严重滞后，缺乏制度化和规范化，特别是分税制在乡镇一级的改革和完善工作滞后，即使有些乡镇名义上实行分税制，但实际上仍按老体制运行，使大多数乡镇并没有真正成为一级财政。特别是由于事权不明确，财权与事权不统一，乡镇预算内财力匮乏，相当一部分乡镇依靠上级财政拨款，基本支出尚难保证，相当部分支出依靠预算外筹集。而乡镇自筹又缺乏规范和法制的约束，管理混乱。当前随着小城镇建设的发展而建立的小城镇公共财政，应是在整顿原乡镇财政的基础上，在财政管理体制上进行改革与制度创新，使小城镇财政真正成为具有一级财权和财力的一级财政，有自己的政府预算，有稳定的收入来源，有权根据城镇的特点安排支出，有一级金库。同时还要建立规范县（市）对小城镇的转移支付制度，强化小城镇的财政预算管理。乡镇自筹资金包括各部门的收费应纳入统一的乡镇政府预算管理，实行统一收费，统一账户，收支两条线管理，国库集中支付。
小城镇大多数是在原有的农村乡镇的基础上发展起来的，有一个从农村乡镇向城市化城镇的发展转变过程。在发展小城镇的同时，建立小城镇公共财政，是一个转型、改革和制度创新的过程。转型，从农村型财政向城市型财政的转变。改革，原来的乡镇财政在高度集中的计划经济下是一种计划供给型财政，20年来的改革中，对乡镇这一财政基层环节的改革力量相对要弱一些，对旧体制的冲击要少一些。而适应小城镇建设的需要建立公共财政，则是一次力量较强的重大改革。它的意义不仅是改变了原乡镇财政的任务和收支结构等等，而在于它改变了传统的一切建设皆由政府统包大揽的计划经济的建设资金的筹集和供给方式和思路，在明确政府与市场职责的基础上，把政府与市场的力量结合起来。政府财政的有限财力只供给政府该办的事，既促进了政府职能的转变，提高了财政资金的使用效率，同时又为市场资源配置效率性的发挥提供了广阔的空间，从而有利于推动小城镇建设的顺利进展。
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