我国中央银行与金融监管协调问题研究，本文主要内容关键词为：中央银行论文,金融监管论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、完善金融监管协调已成为完善我国现行分业监管体制的当务之急
在综合经营成为国际性潮流，金融一体化程度不断加深，金融市场之间的联系越来越密切的背景下，国内的金融综合经营现象也日益明显，出现跨行业经营的、具有金融控股公司特征的金融机构、非金融企业，交叉性金融业务也不断涌现。
目前，国内具有金融控股公司特征的金融机构或非金融企业主要有四种情况：一是非银行金融机构以控股公司形式同时控股或参股多家金融机构，比如中信集团、光大集团都同时拥有银行、证券公司、保险公司和基金管理公司，平安集团旗下既有保险机构，也有证券、信托和银行机构。二是国有商业银行在境外设立非银行金融机构，或与境外机构合资设立非银行金融机构，这些非银行金融机构又返回境内开展业务，比如中国建设银行与摩根斯坦利合资成立了从事投资银行业务的中国国际金融公司。工商银行、中国银行、农业银行、交通银行等国有银行在香港都有从事存贷款以外金融业务的金融机构，其中一些已经或计划在境内开办相应业务。三是由非金融企业同时控股多家金融机构，如青岛海尔集团、首创集团、上海国际集团、云南红塔集团等均在构建同时经营银行、证券和保险业务的金融控股公司。四是境外多元化金融集团在境内不同金融机构中参股，形成境内多元化经营的格局，如花旗集团、荷兰国际集团等都在境内既有商业银行分支机构，又参股保险公司，或与证券公司合资成立基金管理公司。
国内的交叉性金融业务，主要可以分为两大类：第一类是金融机构代理其他不属本行业的金融产品而形成的交叉性金融工具或业务，即所谓的代理业务或中间业务，如银行代理保险业务、银行代理证券业务、银行代理基金业务等。这类业务只是某金融行业的金融产品与其他行业金融机构在销售渠道或客户资源上的共享，本质上不涉及不同金融行业或金融市场的交叉。第二类涉及不同行业属性或不同市场属性的金融产品的交叉，比如较早保险公司推出的投资连结保险业务（保险保障与证券投资之间的交叉）和储蓄年金业务（保险保障与储蓄之间的交叉）、最近的商业银行试点设立基金管理公司（银行与证券投资之间的交叉）、保险资金投资证券市场（保险保障与证券投资之间的交叉）、信贷资产证券化业务（银行与证券投资之间的交叉）、一些金融机构推出的委托理财产品（委托理财产品投资范围不同，就会涉及不同的市场或行业交叉）等。第二类交叉性金融业务具有跨行业属性和跨系统风险特征，是实质意义上的交叉性金融业务。
金融控股公司与交叉性金融业务的不断涌现，是在金融改革和金融开放程度不断加深的情况下，金融机构为提高金融市场竞争能力、优化金融资源配置效率、提升金融服务水平的一种内在要求。一方面它们在事实上对现行的金融分业经营体制进行了某些修正，并在客观上提高了我国的金融业效率。另一方面，它们也对现行的分业监管体制提出了挑战。在银行、证券和保险监管“各管一段”的分业监管体制下，如何建立和完善金融监管协调机制，做到既防止跨业性金融控股公司和交叉性金融业务成为监管真空，又防止各监管机构同时监管形成监管重迭，已成为完善现行分业监管体制的当务之急。
二、历史回顾：已有的、非制度化的金融监管协调方式
早在2000年9月，中国人民银行曾尝试与证监会、保监会建立监管联席会议制度。但由于当时综合经营趋势尚不明显，监管协调尚不急迫，此时的联席会议制度只是金融工作会议之前的通气会，难以发挥监管协调的实质性职能。
2004年6月，银监会、证监会和保监会再度聚首，签订《在金融监管方面分工合作的备忘录》（简称“备忘录”），建立银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制，提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念，即在“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管”。对于产业资本投资形成的金融控股集团，“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”。此外，“备忘录”还提出，银监会、证监会、保监会应与财政部、中国人民银行密切合作，共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。应该说，“三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利，但从本质上看，这种机制只是现行分业监管体制下，加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，不具有强制力和决策性质的制度安排，因而不是金融监管协调的长效机制。
从2003年银监会从人民银行分设以后，以往由人民银行货币政策部门与金融监管部门之间的内部协调演变成人民银行与金融监管机构之间的外部协调。新的监管体制下，人民银行与银监会之间的协调难度更大了，建立监管协调机制的需求也更为迫切。近年来，有关方面已经在金融监管协调方面进行了有益的尝试，取得了较好的成效。例如，在国有独资商业银行股份制改革试点工作中，国务院成立了国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组及其办公室，中国人民银行、财政部、国家税务总局、银监会、证监会、外汇管理局等有关部门作为领导小组成员单位，研究、协调、解决股份制改革试点工作中的问题，在财务重组、市场化处置不良资产、加强银行案件治理和监管等方面明确分工、密切配合、高度协同，确保国有商业银行股份制改革取得成效。
尽管如此，到目前为止，人民银行与各金融监管机构、国务院其他有关部委之间，在涉及高风险金融机构的处置上，在针对金融控股公司或交叉性金融工具这类涉及跨市场、跨行业风险监管的问题上，主要采取“一事一议”式的非制度化安排。毫无疑问，这种“一事一议”式的非制度化安排与及时、果断处置高风险金融机构的要求相去甚远，与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相去甚远。
三、中央银行在金融监管协调机制中的地位：理论依据
从理论上看，无论一国的金融监管体制如何，作为金融体系的“监护人”，中央银行在维护金融机构稳定方面都有着不可替代的作用。中央银行维护金融机构稳定有两个其他机构不具备的特殊条件：一是其最后贷款人职能，二是负责支付结算体系的安全高效运行。作为银行的银行，各国中央银行大都承担最后贷款人职能，中国人民银行也不例外。作为金融机构的最后贷款人，中国人民银行承担着对有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构以防范系统性金融风险的职责。当金融机构出现支付困难，同时又难以从其他渠道获得流动性时，该金融机构只有向中央银行申请流动性支持。因此，如果一个具有系统性特征的金融机构出现了流动性风险，在没有存款保险制度的情况下，中央银行从维护金融稳定和保护存款人的角度出发，就必须提供流动性支持，否则就有可能导致系统性金融风险，甚至金融危机。人民银行要实现维护金融稳定的目标，必须了解金融机构特别是高风险金融机构的实时状况，与金融监管机构共享重要信息，因此，有必要在人民银行、其他有关部委以及金融监管机构之间建立金融监管协调机制。
如前所述，目前我国已出现了一些跨业经营的金融控股公司，具有跨行业性质的交叉性金融业务等金融创新业务在不断增多，这些跨行业性质的金融控股公司和交叉性金融业务内生的跨市场、跨系统金融风险，超出了传统的银行业、证券业、保险业机构的行业内部风险。同一金融机构同时参与多个金融市场（货币市场、资本市场和保险市场）所带来的风险以及交叉性金融业务跨行业特征，既可能导致风险迭加，也可能引发风险在各市场、各行业之间的快速转移、传播和扩散。因此，如果在跨行业、跨市场性质的金融控股公司和交叉性金融业务的监管上出现监管真空，可能引致的风险迭加、风险转移、风险扩散，势必会对整个金融体系产生灾难性打击。反之，如果因噎废食，完全禁止跨行业、跨市场性质的金融控股公司和交叉性金融业务，又会抑制金融市场和金融机构的内在创新动力，从而影响本国金融业的竞争力和效率。另一方面，如果多个金融监管机构同时施以监管，既可能导致监管重迭问题，提高监管成本，还可能在跨业、跨市场地带造成监管真空。
由此看来，建立中央银行与有关部委、金融监管机构之间的监管协调机制势在必行，并且以维护金融稳定、防止系统风险为己任的人民银行应在这一机制中发挥监管牵头人或监管协调人的作用。
四、我国中央银行在金融监管协调机制中的地位：法律依据
建立我国的金融监管协调机制，不仅在理论上必要，而且有其现实的法律依据。
（一）《中国人民银行法》第九条明确提出，“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。”第三十五条规定，“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《中华人民共和国银行业监督管理法》第六条规定，“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”
（二）《中国人民银行法》第三十四条规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”《中华人民共和国银行业监督管理法》第二十九条规定，“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。”
（三）在中央机构编制委员会办公室的《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》中，将“防范跨市场风险，维护金融体系稳定和国家金融安全”作为中国人民银行应强化的职责，并将“负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”作为人民银行金融稳定局的职能之一。
（四）巴塞尔委员会在1997年颁布的《有效银行监管的核心原则》中特别强调，“对银行组织的有效监管是稳健的经济环境的一个关键组成部分，这是因为银行体系在支付及组织分配方面发挥着重要的作用”；“有效的银行监管，作为公共产品不能完全由市场提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成一个国家金融稳定的关键因素”；“监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险”；“银行监管仅是促进金融市场稳定性的一部分”。国际货币基金组织和世界银行将《有效银行监管的核心原则》评估作为衡量成员国银行业体系和稳健程度的主要标准，将其纳入“金融部门评估计划”（FSAP）。
中共中央十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“应建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”。出于维护我国金融稳定、防范系统性金融风险的考虑，建立金融监管协调机制，制定相应的金融监管协调法规，明确中央银行在其中的职责已迫在眉睫。
五、我国中央银行在金融监管协调机制中的角色定位
《中国人民银行法》第二条规定，“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。人民银行在金融监管协调中的角色，其核心和出发点应当是维护金融稳定，防范系统性金融风险。具体来说，可以包括以下五个方面。
（一）对于在跨行业、跨市场风险性质的金融控股公司和交叉性金融业务上，人民银行应该承担监管牵头人或监管协调人的角色。
（二）为及早发现问题，妥善处置对有问题金融机构或高风险金融机构，特别是与金融稳定关系密切、系统风险性质突出的银行业金融机构，必须人民银行与金融监管机构之间建立关于金融机构的信息共享机制。
（三）人民银行的金融宏观调控政策和金融稳定职能离不开金融监管政策的配合，对金融监管政策和效果的评估也是人民银行金融稳定评估的内容之一。因此，必须在人民银行和金融监管机构之间建立关于金融宏观调控政策和金融监管政策的信息沟通机制。
（四）金融监管的共同目标是保护包括存款人、投资者和投保人在内的金融服务消费者的权益。人民银行在监管协调中的作用，必须充分考虑到监管机构的外部监管、金融机构的内部控制和市场约束的有机统一，充分考虑到防止金融风险和防止道德风险的有机结合，既要保持存款人、投资者和投保人的信心，又要充分发挥市场约束的作用。
（五）作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者，人民银行应将金融改革、金融开放、金融发展与金融监管统筹考虑，维护金融监管政策的公平，构造有利于金融机构平等、有序竞争的金融生态环境，为金融服务消费者提供合理保护的保障体系。
六、我国金融监管协调机制的层次和内容
（一）我国金融监管协调机制的层次
根据我国金融业的实际情况，可以建立以下三个层次的金融监管协调机制。
1.建立人民银行与三家监管机构之间的金融政策协调机制。尽管目前三家监管机构之间建立了联席会议制度，并签定了《备忘录》，但若从防范和化解系统性风险的角度来看，这还不够。为适应金融业的发展趋势，落实人民银行维护金融稳定的职责，建议建立人民银行和三家监管机构之间的联席会议制度，定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商。为防止这种协调机制流于形式，应根据《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》，建议由国务院法制办牵头，制定有关金融监管协调的条例，使得这种协调机制成为有约束力的制度性安排。
2.建立人民银行与各监管机构之间的金融信息共享机制。为便于人民银行和各监管机构全面掌握金融情况，协调金融宏观调控政策和金融监管政策，及时发现和处置有问题和高风险金融机构，建议建立中央银行与监管机构之间的信息共享机制。为防止信息共享机制流于形式，根据《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》，建议由国务院法制办牵头，制定有关金融信息共享的条例，使得这种信息共享机制成为有约束力的制度性安排。
3.建立人民银行、监管机构与国务院有关部委之间的部际协调制度。我国的企业会计制度由财政部统一制定，金融机构必须按照财政部制定的《金融企业会计制度》制作财务报表，监管部门应当与财政部密切合作。同时，我国的银行体系中以国有独资商业银行为主，三个政策性银行和四个金融资产管理公司均由财政部划拨资本金，人民银行作为货币政策的制定和执行者，同时又承担维护金融体系稳定的职责，有必要就一些关系金融体系稳定的重大问题与财政部进行协商。此外，金融业的健康运行，离不开良好的宏观经济环境，发改委理应成为金融监管协调机制的一部分。建议建立发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会等六部委的部际联席会议制度，在有效防范和处置金融风险、及时堵塞监管漏洞、切实维护金融稳定等方面形成合力。
（二）我国金融监管协调的主要内容
从内容上看，我国金融监管协调机制应包括以下四个方面的内容。
1.关于金融控股公司的监管协调。针对金融控股公司跨业经营的特点，人民银行应从维护金融稳定、防止系统性风险出发，主动承担对金融控股公司的监管牵头人或监管协调人的职责，至于金融控股公司所属的金融子公司，则可根据其行业属性，确定具体的金融监管机构，从而将监管牵头人制度与现行的分业监管制度结合起来。
2.关于交叉性金融业务的监管协调。类似于金融控股公司，交叉性金融工具同样具有跨业特点和系统性风险特征，在分业监管体制下，这类金融业务的监管权属不清，容易导致监管真空或多头监管、监管重迭。从维护金融稳定、防止系统性风险以及提高金融业竞争力和效率出发，人民银行应主动承担监管牵头人的职责，在有效防范金融风险的前提下，鼓励金融创新。
3.关于对有问题和高风险金融机构处置的监管协调。及时、妥善处置有问题和高风险金融机构，净化金融生态环境，是维护金融稳定、化解金融风险的重要手段。在对有问题和高风险金融机构处置上，人民银行应与各监管机构密切配合，将保护金融消费者的利益、保持金融消费者的信心和加强市场约束、防止道德风险有机结合起来。
4.关于金融业改革发展规划和金融资源配置战略的协调。金融是现代经济的核心，金融业的改革发展规划和金融资源配置战略对于建立和完善我国社会主义市场经济体系有着极其重要的作用。金融业的健康运行，也需要一个持续、稳定和协调的宏观经济环境。金融体系是我国社会主义市场经济体系的一个有机组成部分，人民银行应与金融监管机构、财政部、发改委等部委一起，合理规划，科学论证，制定和完善具有中国特色、适合中国国情的金融业改革发展规划和金融资源配置战略。
七、建立金融监管协调机制的有关建议
（一）制定有关金融监管协调的法规。根据《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》，建议国务院制定《金融监管协调条例》，明确人民银行和各金融监管机构在金融监管协调机制中的职责。
（二）建立“一行三会”之间的信息共享制度。根据《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》，建议国务院制定“金融监管信息共享条例”，使得信息共享成为制度化安排。
（三）借鉴各国经验，结合中国实际，由人民银行牵头，制定有关金融控股公司监测规则，防止金融控股公司因跨业经营而出现风险传递、利益冲突等问题。
（四）借鉴各国经验，结合中国实际，由人民银行牵头，制定有关交叉性金融业务监测规则，鼓励金融创新，保证公平竞争，防止交叉性金融业务可能导致的风险传递、利益冲突等问题。
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