农村学校撤并决策的程序公正问题探讨，本文主要内容关键词为：公正论文,农村论文,程序论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G519 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2010）06-0005-07
随着2000年我国“农村税费改革”政策的实施和2001年“以县为主”农村义务教育管理体制的确立，农村教育经费缺口日益增大，县级政府通过学校布局调整来缓解财政压力的动力不断被强化。从2000年到2009年，全国小学数由55.36万所减少到28.02万所，减幅达49.39％，在10年中减少的27.34万所小学中有83.58％是纯农村小学①。农村学校布局调整过程实质上是对村民教育利益进行重新分配的过程。学校是农村社区中村民最关注和最敏感的公共利益，农村小学撤并决策不仅考验着我国基层教育行政部门决策的科学化与民主化水平，更彰显着国家推进“民主决策、民主管理和民主监督”等村民自治改革的效果状况。
2008年东北师范大学农村教育研究所在对全国6省77个乡镇下辖的村级被撤并学校调查发现，有45.4％的县级教育决策部门在村小撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了。由于强制推行村小撤并，缺少必要的民主程序，结果引发诸多认识性、情感性和利益性的矛盾，甚至直接导致官民对立和肢体冲突，有的地方村民为了防止教育行政部门实行突然袭击还自发地成了“保校会”，日夜看护学校免遭撤并。村小撤并程序不民主、不公正已成为农村社会不安定的重要甚至直接原因，成为上至党和国家领导人、下至人民群众普遍关心的焦点问题，迫切需要在理论上给予探讨，在政策上做出回应。
一、学校撤并决策程序公正的内涵与意义
根据《辞海》的解释，“程序”有“行事的先后次序，有序的步骤”之意[1]。从词源学上看，“程”有“典范、法度”和“步骤、过程”两种解释；“序”则有“次第、次序”的含义。所以，程序就是行事过程的规范标准和逻辑步骤。
“程序公正”（procedural fairness）原是法学的概念，与“结果公正”相对，指在立法和司法过程中应当遵循的公正合理的程序安排。“程序公正”源于英美法系的“自然正义”原则（natural justice）。“自然正义”原是关于公正行使权力的“最低限度”和“最自然”的程序要求，它包括两个基本的程序规则：（1）任何个人或团体不得自己审理自己或与自己有利害关系的人或团体的案件；（2）任何个人或团体在行使权力可能导致别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。一条著名的法律格言说：“正义必须要实现，而且必须以看得见的方式实现。”所以“程序公正”也被视为一种“看得见的公正”。
美国哲学家罗尔斯（John Rawls）根据程序公正与结果公正的关系，将程序公正分为纯粹的（pure procedural justice）、完善的（perfect procedural justice）和不完善的（imperfect procedural justice）3种。罗尔斯认为：“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序。这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”[2]譬如赌博，只要程序规则被严格地遵守，那么任何结果都是公正的。所谓“完善的程序公正”是这样一种情况，即“对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准”，且“设计一种保证达到预期结果的程序是可能的”。“有一个决定什么结果是正义的独立标准，和一种保证达到这一结果的程序”[2]是“完善的程序公正”的两个要件。譬如等分蛋糕，只有在程序上做出“切蛋糕的人最后领取蛋糕”的规定，那么等分蛋糕的结果公正就可以实现。而“不完善的程序公正”则是这样一种情况，即“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序”[2]。譬如刑事审判，“即使法律被仔细地遵循，过程被公正恰当地引导，还是有可能达到错误的结果……不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。”[2]
“撤并”还是“保留”农村学校是一个教育行政决策问题。所谓“学校撤并决策的程序公正”就是在学校撤并问题上事先要有一套程序性的制度安排，确保信息公开、多方参与、过程民主、决策科学。尽管学术界积极努力地探索确保结果公正的农村学校布局调整标准[3]，但是如果没有一个公正的程序，也很难保证结果的公正。
为什么农村学校撤并决策需要一个公正的程序呢？
首先，小学是农村社区的公共利益所在，“撤并”还是“保留”学校的决定必须听取可能受到不利影响的利益相关主体的意见。莱森（Thomas A.Lyson）对美国纽约州“有学校的农村”和“没有学校的农村”进行比较后发现，有学校的农村有更高的房地产价值、更先进的市政基础设施、更高的就业率、更多的在经济上具有独立性的中产阶段人口、更低的社会福利依赖率[4]。我们可以推论，学校撤并极有可能导致农村社区经济的衰败。道奈（James Downey）的研究认为，学校对于农村社区不仅具有经济价值，还具有非经济的无形价值。他说：“在较小的乡镇和农村，学校在形成农村社区认同中扮演着重要的角色。在只有一所学校的地方，学校常常是惟一的公共机构。它是地方娱乐、活动和政治参与的中心，其教育成就也是地方自豪感的源泉。”[5]村民反对撤并学校有时并不仅仅是因为教育方面的考虑，更重要的是因为学校撤并会导致农村社会联系纽带和身份独特性的丢失，所以它直接影响的是村民的生活。侯尔本（Brent E.Wholeben）强调了学校关闭的非教育性影响：“学校关闭的负面影响包括：作为社区自豪感和团结力的中心焦点的丧失、地产价值的破坏、潜在生育家庭（无论现在有没有孩子）不愿意定居于此、学生社会联系与学业的中断。”[6]由于学校撤并会降低村庄的重要性，因此在这一敏感问题上征询村民的意见，有助于保障村民的利益和权利不受到侵害。
其次，“撤并”还是“保留”学校是一个权力博弈的决策过程，为了防止行政权力的不当使用必须事先限制权力。谁有权力做出“撤并”还是“保留”学校的决定？按照新修订的《中华人民共和国义务教育法》的规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。”也就是说，县级以上地方人民政府及其教育行政部门有权决定学校“撤并”还是“保留”。但是，政府和教育行政部门并不总是着眼于公共利益的，跟一般人一样，在很多情况下它也是“理性的”、“自利的”和“追求自我利益最大化的”。由于“国家有关规定”较为模糊②，为了缓解因税费改革导致的教育经费不足压力，县级政府和教育行政部门可能会使用行政自由裁量权，采取损失部分农民教育利益的方法来实现经费节约最大化的目的。由于行政自由裁量权是国家赋予行政机关的、在法律法规规定的幅度范围内行使的、有一定选择余地的处置权力，在官民权力不对称、政策规定不清晰的背景下，十分容易导致政府权力的不当使用。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”[7]因此，事先设计一套限制教育行政部门权力滥用和保证利益相关主体权力得以表达的程序规范，有助于避免农村小学的过度撤并，切实保障农村儿童的就近入学权利。
再次，“撤并”还是“保留”学校是一项敏感度极高的决策议题，程序的公正性有助于协调复杂的利益关系，形成社会认同。我们在调研中经常听到村民一说这样的话：“如果学校撤了，村子将来就没有希望了！”村民已经把学校的“撤并”还是“保留”与自己村子的未来希望联系起来，与自己的未来命运联系起来，与乡村的精神寄托联系起来了，足见学校在村民心目中的崇高与神圣地位。然而，当我们要对村民心目中的精神象征与文明符号作出去留决定的时候，其敏感性是可想而知的。美国社会心理学家蒂鲍特（John W.Thibaut）和瓦尔克（Lanren Walker）的研究认为，程序的公正性是当事人对决策制定者使用政策、程序、准则以达成某一争议或协商结果的公平知觉，是决策过程被判断为公正的程度，是对决策程序本身的评价。程序的公正性将直接影响人们对决策结果的态度、行为及其评价。如果决策的程序是公平的，那么即使当事人得到了不利的结果，也会持比较肯定的评价。不仅如此，公平的程序还能提高当事人的结果满意度和行为配合度[8]。所以，当面临高敏感和复杂性的利益冲突问题时，程序的公正性有助于化解矛盾、提升利益受影响主体对结果的满意度和在行为上配合决策执行的力度。
二、学校撤并决策程序的最低限度公正标准
关于“什么是公正”是一个古老的话题，至今尚未获得一个完整准确的公认界定。社会心理学有研究表明，人们对非公正的感觉常常要比对公正的感觉更为敏锐。人们也许无法准确地说出什么是公平的和正义的，但却能够确知什么是不公平的和非正义的。基于对消极正义的理解，尽管人们无法确保程序公正理想的完美实现，但可以尽量减少或克服明确的不公平和非正义情况的发生，这些旨在克服人们不公正感的程序公正标准就是最低限度的公正程序标准，“坚持这些价值标准不一定能确保程序公正绝对实现，但不坚持这些价值标准程序肯定是不公正的，是非正义的”[9]。
最低限度的程序公正标准是实现程序正义的底线，是学校撤并行政决策最基本的、不可缺少的、不可放弃的程序要素，缺少了这些程序要素，人们感受到的程序就会是不公正的和不可接受的。作为最低限度的程序公正标准要符合以下要求：
1.受到决策影响主体的实质性参与
“参与”不同于“参加”或“到场”，它是行为主体有目的的、自主自愿参加的，且通过努力试图或能够影响某种结果的行为。“参与”在本质上是主体性的张扬，是对人作为利益主体所应当享有的权利和尊严的应有承认与尊重。杰里米·沃尔德伦（Jeremy Waldron）区分了两种权力：人权和公民权。人权是由允许个人拥有私人财产、安全和宗教自由组成的权利，而公民权则包括投票权、行政机关任职权、言论自由权和公共事务批评权等[10]。参与权就是社区成员共同行使的用以作出影响他们生活之决策的政治权力。
受学校“关闭”或“合并”影响的农村居民都是受决策影响的主体，都是利益相关者，他们不能被当作可以任由教育行政部门支配的客体对待，作为有利益、情感和尊严的人，他们能否自主地参与到决策程序中来是判断程序公正与否的首要标准。为了去形式化，确保实质性参与，一要建立受决策影响主体的利益充分表达机制。受决策影响主体要有平台和机会充分表达自己对学校关闭或合并政策的认识、情感和利益诉求。二要建立教育行政部门的意见听取机制。教育行政部门要认真听取学校撤并受影响主体的意见。“听取意见”不能只“听”不“取”，教育行政部门要对学校撤并后可能给村民带来的交通成本、食宿成本、时间成本增加，以及对农村社区发展带来的破坏性影响进行认真研究与评估，并在最后决策中给予充分考虑。
让受决策影响主体参与学校撤并决策过程中来，有助于多元利益主体充分表达自我利益，有利于加深教育行政部门与受决策影响主体之间的沟通与理解，使学校布局调整决策拥有更广泛的群众基础，进而增加社会对教育行政行为的满意度，增加学校撤并决策的科学性和执行力，维护社会稳定。
2.学校撤并决策过程的理性化运作
程序理性即程序的合理性，指行政决策过程不是随机的、任意的，而是有计划的、可预测的，最后的决策结果是建立在完整的事实、充分的证据、合理的论证（决策参与者之间的平等对话与理性说服）基础之上的，而不是教育行政部门恣意、专断的决定。美国著名法学家富勒（Lon L.Fuller）在论述司法审判程序的合理性时强调，司法者必须做到：（1）仔细地收集证据并对各项论点进行讨论；（2）仔细地对这些证据和论点进行衡量；（3）冷静而详细地对案件作出评议；（4）公正而无偏见地解决问题并以事实为依据；（5）对判决和决定提供充足的理由[11]。
学校撤并决策程序主要包括三大环节：一是事实、数据、意见等信息的全面收集与整理，这是决策程序合理性的前提和基础，因为建立在虚假事实和数据欺骗基础上的决策永远也不可能是公正的；二是对事实数据的分析、对决策方案的讨论、对不同意见的评议、对教育政策的解读等，这是决策程序合理性的核心和重点，目的是限制教育行政部门的自由裁量权，尽可能地保证自由裁量权行使的理性化；三是决定的提出及理由的说明，这是决策程序合理性的本质要求。因为说明理由有助于增强人们对决定合理性的信心，有助于使受决策影响主体考虑是否要提出进一步的申诉及以何种理由申诉，有助于排除教育行政部门的恣意、专断、偏私行为，也有助于表达对受决策影响主体之人格与尊严的应有尊重。
那么，在整个学校撤并决策程序中，究竟谁有权提供信息、谁有权参与讨论、谁有权作出决定呢？换句话说，“是谁最后说了算”（Who has the Final Say）？弗雷迪·夸尔滕（E.Fredua Kwarteng）在对加拿大安大略省学校关闭法院判例进行研究的基础上认为，学区教育局如果在行为上符合自己制定的学校关闭政策和政府部门制定的法规条例，那么他们就拥有实质性的关闭学校的权力，只不过教育局在做出学校关闭决策时要更加合法化，并充分发挥社区成员参与决策的合法化作用[12]。这提示我们，正是由于教育行政部门有学校是否可以撤并的最后决定权，所以由当事人双方或者第三方提供信息、受决策影响主体充分参与讨论、教育行政部门对决策结果作出理由说明，才使整个决策在程序上凸显出公正性。
3.教育行政权力运行的公开化设定
“公开”是与“专横独断”、“黑箱操作”、“封闭限制”相对应的。美国行政法学专家戴维斯（Kenneth C.Davis）曾说：“公开是专横独断的自然敌人，亦是对抗不公正的自然盟友。”[13]公开犹如阳光，是最好的消毒剂，公开犹如灯光，是最有效的警察。阳光总会让人感觉到一切都那么美好，黑暗总会让人联想到丑陋和恐惧。教育行政程序的公开就是“将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。”[9]在学校撤并决策中，教育行政部门与受决策影响的主体——村民之间存在着明显的权力不对称，如果没有一个行政程序公开化的权力约束机制，很容易导致行政自由裁量权的滥用。
教育行政权力运行的公开化至少要包括3个方面的内容：一是学校撤并决策依据的公开。决策依据既包括国家的法律法规等政策性依据，还包括学龄人口变化、教育运转成本、教育发展趋势等现实性依据，更为重要的是受学校撤并影响主体的理由性依据。教育行政部门所掌握的信息要向受决策影响主体传达，以确保利益相关者的知情权，同时也要积极听取各方面的意见和建议，以切实履行教育行政部门的知情义务。二是学校撤并决策过程的公开。决策过程的公开并不仅仅限于受学校撤并影响主体的积极参与，专业组织、社会公众、新闻媒体等都可以通过直接或间接的方式，如专业评论、网络论坛、新闻报道等参与学校撤并决策过程。党的十七大报告明确提出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”三是学校撤并决策结果的公开。决策结果的公开包括在规定的时间内、以正式的方式向受决策影响主体宣布行政决定，也包括向受决策影响主体公布各种不同意见的争论焦点，说明最后作出决定的理由及证据。
教育行政权力运作的公开化，有助于让学校撤并决策的受影响主体——学生、教师、家长、社区居民等享有基本的表达权和知情权；有助于推进事关农民切身利益之重大教育问题决策的科学化和民主化，推进依法行政；有助于加强对教育行政权力的监督与制约，防止行政权力的滥用和行政腐败。
三、学校撤并决策的公正性程序建构
学校撤并决策程序属于行政程序范畴，是县级教育行政机关运用行政权力、做出农村学校“关闭”或“合并”决定所应遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。由于我国尚未正式通过《行政程序法》，因此还缺少完备的学校撤并行政决策法律依据。美国加利福尼亚州教育部网站公布的《学校撤并最佳实务指南》和北卡罗莱纳州公共教学部发布的《学校撤并程序》，都较为详细地介绍了撤并学校所应遵循的程序规范及时间顺序。这里主要结合中国实际来建构中国学校撤并决策的公正程序步骤。
1.收集与分析学校运营事实
撤并学校决定必须建立在坚实的经验证据基础之上，只有这样才能获得广泛的信服与支持。为了全面了解哪些学校需要“合并”、哪些学校需要“关闭”、哪些学校需要“保留”，教育行政部门应该对全县范围内的学校进行全面了解、评估和分析。为了保证事实收集的全面性与可靠性，需要作出如下程序制度设计：
第一，成立专门的事实收集组织。为了保障学校撤并相关事实收集的可靠性、透明度和非行政干预性，可成立由村民代表、学生家长代表、教师和学校领导代表、人口统计专家、上一级行政机关代表等组成的“学校撤并咨询委员会”，本级教育行政负责人及成员不参与事实收集工作，但负责对事实进行评价。“学校撤并咨询委员会”要充分考虑代表的多元性（代表多方利益且对学校撤并相关事务有专门性知识）、积极性（代表是自愿的、委员会领导最好由代表推荐或选举产生），以及运作的效率性（建立由7～11人组成）和中立性（人员要保持客观性且不受教育行政部门或其他政府职能部门的控制）。
第二，向教育局和村民报告调查结果。“学校撤并咨询委员会”将自主开展的调查结果形成报告向教育局和村民汇报，报告需要确切地回答以下事实性问题：学校生源趋势预测及对学校资源的影响、盘点学校现有设施设备的状况与接纳能力、计算每一设施设备的生均运转成本、考察每一校点的教育特色与教育质量状况、评估本校往返其他学校的环境与安全状况、判断如果撤并该所学校可以节约多少开支、测算转移学生所需的住宿和交通成本、改变校产用途和资产配置的成本收益分析、调转策略建议、学校撤并对农村社区经济以及社会和文化生活带来的影响等。综合以上信息，“学校撤并咨询委员会”既可以给出一个学校“合并”、“关闭”或者“保留”的初步建议，也可以寻找其他更富有意义的替代性方案，如通过扩大班级规模来减少对班级数量的需求、处置过剩的便携物品或可出租的设备、多校联合使用某一设施、改作新农村建设的文化站、变成教学点或不完全小学、转换成全日制幼儿园、申请变成国家文物保护单位，等等。
2.研究与制订学校撤并标准
如何来决定一所学校究竟应该“保留”还是“撤并”呢？我认为仅仅以在校生人数为标准是不合适的。事实上，无论从国内还是国际经验看，有许多规模较小的学校，其教育质量是很高的。所以，在学校撤并问题上，建立一个相对比较完整的标准是非常必要的。严格来说，决定一所学校去留的标准应该包括两个方面：一是一票否决的标准，即底线标准；一是仅供参照的标准，即弹性标准，弹性标准分值越低则越应该考虑撤并。具体标准如下[3]：
3.讨论与决定学校撤并名单
根据“学校撤并咨询委员会”研究报告中的分析与结论，县教育局局长要向县政府报告学校撤并初步意见。在这一阶段，教育局局长可能会根据教育行政部门内部的讨论，对“学校撤并咨询委员会”提出的建议进行修改。与此同时，教育行政部门要马上组织召开“学校撤并公开会议”。在公开会议中，参加人员除了包括“学校撤并咨询委员会”代表外，还要包括县政府领导代表、被初步列入撤并名单的学校领导和教师代表、拟接收撤并校学生与教师的学校代表、拟撤并校所在村庄的村民代表和学生家长代表、学校撤并受影响主体的其他代表、媒体代表以及农村社会的权威人士等。为了保证公开会议的有序进行，需要安排一名有较高专业素养的主持人主持公开会议，并严格规定和控制发言时间。在必要的情况下，公开会议还可以到拟撤并学校所在的村庄召开。
讨论与决定学校撤并问题的公开会议参与模式有许多种，诸如听证会（public hearing）、审议民调（deliberative polling）、公民小组（citizen panel）、公民陪审团（citizen jury）等。
听证会是起源于英美的司法审判模式，后来引入到行政决策领域。学校撤并听证会参与模式就是模拟司法审判，由持学校应该“撤并”或“保留”意见的双方互相辩论，在会议陈述中，公众提出的反映强烈的重要意见，决策者必须在最后决策中作出回应，否则受影响利益主体可以以程序不公正为理由拒绝接受学校撤并决策。
审议民调是审议式民主的一种重要形式。埃尔斯特（Jon Elster）认为，所谓审议民主是指所有受到决策影响的公民或其代表，都能以理性与无私的态度参与集体决定，并经由论理的方式来形成最后的决策[14]。审议民调反对传统简单化的投票方法，倡导参与者应该在信息充分、发言机会平等与决策程序公平的条件下，对学校撤并决策进行公开的讨论，并以说理、协商的方式提出可行的方案或意见。
公民小组是公民会议（citizen conference）的一个重要组成部分。公民会议亦称共识会议（consensus conference），它源于丹麦公众参与的行政决策理念。公民小组模式首先要在报纸、电视或网路上刊登公民会议的目的与讨论主题，向社会征求自愿参加者，形成公民小组并作为公民会议的正式代表。他们会事先获得并要求研读有关学校撤并政策和调研的相关资料，然后就相关困惑问题在公共论坛上向专家质询，最后在有一定知识信息的基础上，对争议性的问题进行相互辩论并作出判断，将他们讨论后的共识观点写成正式报告，向社会大众公布，并供决策参考。
公民陪审团的运作模式与公民小组大致相同，但有一处是明显不同的。公民小组的组织方式是临时性的，以议题为中心，根据议题之不同可能会招募不同的志愿者参加。而公民陪审团则源于“全体雅典公民作为一个整体都有审判它的成员的资格”的理念。陪审员是在社区或地区公民中随机选择出来的，考虑到在现代社会中许多公民都没有足够的信息和时间来形成理性的判断和形成对决策有足够影响力的意见建议，所以作为一个相对常设的组织，他们要对包括学校撤并在内的许多公共政策议题进行研究讨论，然后将形成的决定和建议提交给教育行政部门。
4.告知与公布师生调转计划
学校布局调整的最直接受影响群体就是学生和教师。在学校撤并决策形成后，教育行政部门应立即着手进入告知环节。为了保证撤并校与接收校之间衔接的有序性，告知的时间选择是非常重要的。如果告知时间太早则会引发学校教育教学秩序的动荡，不利于学校教学工作的稳定，如果告知时间太晚，又不利于教师和学生家长提前做准备。所以，一般来说告知时间以一个学期时限为宜。在告知顺序上，最好的方法是先告知教师，教师一般会通过学校与家长之间的网络，把学校撤并的信息第一时间告诉给每一位家长。但是，告知作为撤并学校程序中的一个重要环节，需要通过正式的方式进行而不是通过小道消息来传播。作为正式告知的方式一般有：印发告知单、新闻通讯报、网络公告或者村民大会。无论采取何种方式，告知不仅是要告诉哪一所学校被撤并了，更为重要的是告知决策作出的过程、理由、师生调转计划、师生接收学校的分配原则及具体分配方案、时间表、由学校布局调整引发的交通食宿成本补偿方案，以及与教育行政部门联系的主要方式。教育行政部门要确保每一个受学校撤并影响的人员都被明确地告知，并派专人负责解答利益相关人提出的疑问，处理他们对师生调转方案的意见和建议。
在被撤并学校还要举行教职员工会议。教育行政部门要派人向教师解释学校撤并的原因并介绍教师调转的基本方案。对于考核合格的教师，教育行政部门要负责安排工作。在新方案中，要向教师公布哪些学校可以接收教师、接收什么岗位的教师，要给教师选择接收学校的权利，并让教师提出3个优先选择的接收校，以便按教师意愿安排新的教学岗位，同时也要给接收学校选择被撤并学校教师的权利。对于在双向选择中没有被选中的合格教师，教育行政部门要积极提供其他适合教师的工作岗位。在这一过程中，需要给教师一定的选择时间，目的是让他们多方面了解新学校，与接收校进行事先沟通，避免事后引发不必要的矛盾与冲突。为了保证整个师生调转事务的顺畅进行，可成立专门的师生调转工作组，负责师生的整个调转工作，包括与接收学校联系和安排工作等。
5.评估与处置学校空闲资产
学校撤并后的空闲资产一般指学校占有和使用的流动资产和固定资产，它既包括学校直接投资购置形成的资产，也包括利用学校资源开发所得的资金投资形成的资产，还包括学校接收捐赠的资产。具体来说，这些资产主要有：学校房屋及附属设施、校田及植物、机电设备、电子设备、文体设备、图书资料、行政办公设备、家具、文物和陈列品、牲畜、现金、银行存款、应收票据、应收销货款、待摊费用、材料和一些低值易耗品等。对于可以直接移动的资产，教育行政部门可以统筹规划分配到接收学校中去，或者统筹安排在其他方面使用；对于不可移动的资产，则需要保养、维修、耕种和饲养等，所有这些维护性行为都需要一定的经费开支。因此，可以采取“以校养校”的策略，如通过出租等方式获得学校养护资金。对于出租价格的确定，需要由专门机构经评估后做出，并经公开招标的方式出租，切实避免被撤并校产出租过程中的权力滥用与腐败问题。对于出租资金的使用，原则上要用于教育事业发展，并设立专门账户进行管理。
目前，学校资产处置中的难点是校产的产权问题[15]。现在的许多农村小学是由乡办学校或村办学校发展而来的，即便是公办的农村小学，在很长一段时期内也是通过多元化的筹资策略来维持学校运转的。这就造成了我国学校资产来源的多样化，特别是学校用地、校田、校舍等不可移动资产的产权归属争议比较大。在农村土地实行长期承包和经营权流转制度的背景下，如果村校被撤并了，他们会想方设法地要回自己的土地和资产。尽管《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出了“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”，但是由于许多校产的产权不清晰，导致这一政策缺少必要的法理依据，在实践中比较难以执行。建议国家要尽快研究制订被撤并学校资产的处置办法，避免校产的闲置、荒芜甚至浪费。
收稿日期：2010-09-12
注释：
① 根据《中国教育统计年鉴》的统计指标，学校数按“城市、县镇和农村”进行统计。此处的农村是纯农村，不包括县镇。如果按包括县镇的大农村概念进行统计，10年间农村小学减少数占国家小学总减少数的94.18％。
② 进入新世纪以来，尽管全国撤并农村学校的风潮十分强劲，但是国家并没有出台详细的治理政策。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》算是较为全面的政策规定。《决定》指出要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”