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我国行政服务型国家审计向立法服务型转变势在必行
在市场经济条件下，市场主体具有内在的寻利动机和内在的利益激励机制，因而市场主体在市场中的自由选择会大大提高资源的使用效率。为了充分利用市场的这种机制，应该让市场成为配置资源的主要手段，应该将市场主体多元化，并赋予从事经济活动的自由选择权，形成众多市场主体的竞争局面。
市场经济纵然有利于社会发展，但也不免有一定缺陷。例如，市场经济具有盲目性，缺少自我调节能力，因此会造成经济的周期性波动；单个市场主体的投资能力有限，利益短期化，无力涉足长远利益项目、长期稳定项目、总量平衡项目和部门间协调发展项目；如果自由放任市场经济，竞争可能会发展到垄断，而垄断则会窒息市场经济的活力，阻碍科学技术的进步和管理制度的创新，降低生产效率；一些类型的市场主体不能提供某些不以赢利为目的的公共物品和公共服务；竞争导致优胜劣汰，形成丧失利益群体，造成社会的不稳定因素；市场经济自身解决不了“外部不经济”问题，如环境污染和生态破坏等。
市场经济的优点迫使政府将竞争领域中的经济事物交还给市场主体，但是市场经济缺陷又迫使政府不能对经济事物完全弃之不管，政府必须担负起平衡经济总量、制定游戏规则、维持市场秩序、提供公共物品和公共服务、维护不同群体的利益、解决“外部不经济”等各项职责。
市场经济的这些特点要求政府在市场经济条件下要代表公共利益，而不是一个或几个市场主体的利益；要负担起公共职责，而不是竞争领域中市场主体的个体事务。为此，政府虽然不再需要掌握国家的绝大部分资源，也还需要取得和使用一定量的资源，以便提供代表公共利益、履行公共职责所必须的公共物品和公共服务。
从理论上说，在市场经济体系中，一个近现代意义上的国家的政府，要想能够真正代表公共利益，维护不同市场主体和全体纳税人的合法利益，严格履行公共职责，防止假公济私和吏制腐败，其取得资源和使用资源的行为必须纳入国家的政治程序，即将行政行为纳入立法管理程序，从而保证行政行为符合人民的利益，符合公共的利益。特别是负责履行具体职责的政府行政机关，其行政权限必须得到适当的制约，其提供公共物品和公共服务的活动必须受到严格的监督。十分有趣的是，世界上许多国家的国家审计在历史发展的某个阶段上，都不约而同地充当了这种政治程序的工具，在各自国家的权力运行模式中，起着立法机关制约行政机关的作用。同时也还有一些国家，在其权力结构的设计及其演变过程中，行政权与立法权的关系并不总是稳定的。有时行政权会得到扩大和加强，立法权会受到一定限制；有时情况恰好相反。在这种情况下，国家审计的作用一般都会随着立法权的扩大而加强，或随立法权的限制而削弱。
从世界各国的历史发展看，市场经济要求政府代表公共利益，为了要使政府能够真正代表公共利益，国家最高权力机关或立法机关必须掌握国家预算权，并有能力监督和控制国家行政机关对预算的执行过程。然而，由于预算的专业特点，公众和政治家根本无法有效地理解预算的真实内涵。此时，国家最高权力机关或立法机关要想真正掌握国家预算权和预算监督权就必须有一种强大的专业支持，这种支持看来只能来自于国家审计。由于预算是用于解决各不同阶层不同群体利益冲突的，因而预算过程不可避免地成为一种政治斗争，不可避免地成为政治程序的一部分。由于国家审计的预算监督工作显然构成了这种政治程序之一环，因而其功能与其说是经济的，不如说是政治的。从最高层次来概括，民间审计是资本市场的工具，内部审计是组织内部控制的工具。而国家审计实质上就是国家立法机关与行政机关之间的权力制约工具，是民主政治的工具。与民间审计和内部审计相比，国家审计有一条独有的功能转换定律：当国家审计属于行政服务范畴时，其作用主要是内部的和经济的；当国家审计纳入立法服务范畴时，其作用就会转变成主要是外部的和政治的，因为它构成了行政行为之外的政治程序的一环。我们之所以将此现象称之为定律，是因为这种转换发生时，国家审计的政治功能就会立即而且必然显现出来并发生作用。
从上述分析我们可以得到初步结论：在市场经济国家里，国家审计一般都设置为立法服务型，而非行政服务型。那么，我国的国家审计究竟应该设计成行政服务型？还是立法服务型？
９０年代以来，我国政府明确提出了建立社会主义市场经济的目标，并以相当的速度由计划经济向市场经济过度。在过去的１０年中，我们已取得显著成效：（１）市场机制已经逐步成为资源配置的主要手段，政府已经放弃了以指令计划的形式、组织指挥的方式来分配资源的做法。（２）市场运行主体和企业投资主体已经多元化，形成了市场竞争局面，从而导致了利益主体多元化。（３）政府已经放弃了在经济体系中作为惟一和单一主体的地位，在市场之外，成为维护市场秩序的服务者和克服市场缺陷的干预者，在市场之内，则成为诸多平等运行主体之一。（４）政府不再试图掌握国家的全部资源，只是为了有效地发挥干预者的作用，履行政府的必要职责，而取得相应的资源。在这种情况下，我国的政府也像其他市场经济国家的政府一样，由全面组织经济的政府转变为有限干预的政府。随之，政府职责也发生了巨大的变化。现在，政府的主要职责是根据市场经济的效率优先和兼顾公平原则，维持市场秩序，维护不同阶层不同群体的利益，解决“外部不经济”问题，提供公共物品和公共服务等。
由于政府的角色已由经济计划型转化为市场服务型，变成了市场经济条件下的政府，因而政府资源的集中与使用就要依据市场经济原则，既要代表纳税人的利益，又要代表不同阶层不同群体的利益，甚至包括弱者的利益；既要保持和提高市场效率，又要维持社会公平。为了确保政府能够真正做到这一点，政府资源的取得和使用不能只由政府行政机关说了算，要采取民主决策的方式，预算权应该回归国家最高权力机关和立法机关。事实上，人民代表大会预算工作委员会的成立和运转已经十分清楚地表明，我国的预算已经不再是政府行政机关说了算，预算权已经发生了微妙的转移。根据市场经济条件下国家审计的共性和规律，我国的国家审计由直接服务于政府行政机关向立法服务型转变已成必然之势。
我国的国家审计已经向行政立法双服务型转变，并将向立法服务型转变
虽然理论上尚存争议，但是社会主义市场经济在我国已见雏形。在这种不可逆转的大前提下，计划经济年代所形成的一切，都有必要予以重新审视，都有必要重新思考其存在的合理性。但是未来的变革和冲击来得太快，人们还没有来得及思索，还没有来得及判断各种冲击的必然与偶然、原因与结果，它就已经悄然降临，新的事物已经开始在新与旧的对立中发挥作用。
我国的国家审计要不要转型这个问题，实践已经开始作答。事实上，不管人们承认不承认，也不管人们愿意不愿意承认，正所谓“随风潜入夜”，我国国家审计的转型过程早已在不知不觉中开始。
１９９５年７月，国务院颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》。该办法第３条规定：“对中央预算执行情况进行审计，应当有利于……全国人民代表大会常务委员会对中央预算执行和其他财政收支的监督。”第８条规定：“审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”该办法的颁布和实施预示着，我国的国家审计已经开始由行政服务型向行政立法双服务型转变。虽然体制尚无改变，服务对象仍然以行政为主、立法为辅，仍然是行政在先、立法在后，但是转变行为已经初步冲破了体制障碍，审计报告已为行政机关之外的人所利用。虽然国务院内部的审计机关对外提交审计报告听起来有些不可思议，但正是这些看似不合情理的事情，打乱了旧的不合理状态，冲破了旧的不合理桎梏。该办法的颁布和实施也使人们看到，国家审计的作用正在发生着微妙的变化，开始由国务院内部审计转化为内部审计与外部审计并举，由行政服务型转化为行政服务型与立法服务型并举，由单纯经济的转化为经济与政治并举。这些变化已将国家审计悄悄地推入了国家的政治程序。
尽管变化才刚刚开始，尽管旧的体制尚存，但是上述突破已经对我国的政治和经济生活产生了巨大的影响。业内专业人士在谈及公共财政部门预算改革的背景时说：“１９９９年６月，审计署代表国务院在第９届全国人民代表大会常务委员会第１０次会议所做的《关于１９９８年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人民代表大会常务委员会在审议１９９８年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作。审计署和全国人民代表大会常务委员会提出的主要意见和要求：一是‘要严格执行预算法，及时批复预算’；二是‘要细化报送全国人民代表大会审查批准的预算草案内容，增加透明度’，‘报送内容应增加对中央各部支出、中央补助各地方支出和重点项目支出等’。全国人民代表大会预算工作委员会具体要求财政部在向全国人民代表大会报送２０００年全国和中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料，要报送部门预算。”请大家注意下面这段话：“财政部认真研究了全国人民代表大会提出的要求，下决心要切实改进预算编制工作，积极稳妥地推进中国预算管理制度改革。”
从这段文字及其以后的实际行动中，我们可以清楚地看到，我国国家审计的转型确实在国家的政治和经济生活中触发了一场深刻的变革。从形式上说，这场变革是经济的，即国家审计的监督活动及其所提交的审计报告引发并促进了国家财政制度的变革，特别是引发并促进了预算管理制度的改革，使预算资料更加细化，更易于阅读、理解和审查。但是从实质上说，它却是政治的。因为作为社会主义民主政治的集中体现———人民代表大会制度在这场变革中得到了实质性的加强。首先，国家审计机关已经明确地将人民代表大会及其常务委员会作为自己的服务对象，使其有了国家审计这样一种有效的专业监督手段，进而使其能够更加有效地掌握财政权和财政监督权，能够更加有效地制约行政机关的行政权，制止行政机关权力自行扩张的冲动和趋势。其次，由于极具创造性的审计建议，导致了预算管理制度的变革，而预算的部门化和细化改革，使得人民代表大会、人民代表大会常务委员会和人民代表大会预算工作委员会能够更加全面地掌握预算资料，更加清楚地审阅预算资料，从而导致了财政权和财政监督权的真正回归。再次，审计监督在一定程度上消除了预算信息的不对称性和暗箱操作，在一定程度上从源头遏制了腐败行为的蔓延，有利地促进了国家吏制建设和社会主义民主政治的进程。
我们应该注意到，１９９９年的成功，其真实原因并不在于国家审计机关在同级行政首脑的领导之下，而在于国家审计机关与人民代表大会常务委员会之间的报告关系；其根本原动力并不是来自于行政服务的需要，而是来自于立法服务的需要。现在我国的国家审计虽然已经不再是单纯的行政服务型，而是行政立法双服务型，但是它能不能、需要不需要进一步演化为立法服务型呢？回答应该是肯定的，因为社会主义市场经济的进程已经不可逆转，社会主义民主政治的进程也正在继续深入，现代国家的国家审计应该与市场经济和民主政治形影相随，相伴相生。
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