县管校用：统筹县域教师管理的制度创新，本文主要内容关键词为：县域论文,制度创新论文,教师论文,县管校用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-058 [文献标志码]A [文章编号]1002-1477(2014)12-0096-03 百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”。近年来，社会各界对教育公平给予了前所未有的关注，促进义务教育均衡发展成为当前乃至今后一个时期我国基础教育发展的重要目标。[1]要促进义务教育均衡发展，统筹教师资源均衡配置无疑是其中最为关键的条件。那么，如何创新性地统筹教师资源均衡配置？怎样突破教师管理的制度性障碍？何以实现教师动态管理的新机制？本文拟对这些问题做一探讨。 一、突破瓶颈：三方关系的重构 为解决城乡教育不公、城乡教师资源不均衡的问题，国内不少地区实行了“教师交流制度”。初期阶段是以“送教下乡”和“顶岗支教”的“大城市带动大农村”方式，其主要特点是：第一，教师单向的交流形式。教师的交流主要局限在城区教师向农村学校流动，较少教师之间的双向流动。第二，给予支教教师政策倾斜。“支教”制度规定了城区教师到农村学校支教、顶岗的比例数，对支教和顶岗的教师给予精神上鼓励和物质上的补偿。第三，缺乏相应的质量保证。“支教”核心体现在“支”，部分优秀教师简单完成支教年限和教学任务，没能真正融入支教学校，教学质量难以保证，城乡教师心灵壁垒无法打破。 当前农村教育水平不断提高，农村教育对教师资源的需求由“有”变为“优”，于是，政府采取“师徒牵手”与“互派干部教师”两种途径提升农村教师资源。这一阶段的交流特点是：第一，由之前的干部教师单向交流向干部教师的双向交流转变。无论是农村中小学干部到城区学校的岗位锻炼，还是城区学校干部到农村学校任校级领导，都充分体现出交流的双向性。第二，解决了名优教师、干部分布不均，城乡干部配置不公等问题。制度要求骨干教师要优先考虑到农村学校交流，城区学校校长首先要到农村学校或薄弱学校任职，体现出着力解决城乡教育资源配置的力度。第三，刚性的政策要求基本保证了干部教师交流的常态化。“干部教师交流制度”规定了交流比例、交流年龄、交流条件等，反映出交流范围更广、力度更大、要求更严，在一定程度上深化了教师资源均衡配置制度。 纵然这一时期的干部、教师互派制度显示出政府均衡配置教育资源的决心，有效解决了农村学校干部静态管理、教师单维流动、城乡教育资源不均等热点问题，但城乡教师结构不合理、农村学校学科教师缺员、“同县不同酬”等突出问题仍没得到实质性解决。总之，“人走关系不动”的教师没有从根本上达到“优质教师资源均衡配置”，部分县级教育行政部门的“同县不同酬”政策，在一定程度上加重了教师交流的执行难度。而教师流动制度涉及流出学校、教师、流入学校三方利益，在推进过程中面临许多障碍，降低了教师资源均衡配置的效果。 二、县管校用制度的运行机制 为解决以上难题，需要从管理体制入手，打破学校对教师的“一校所有制”，建立起区域统筹的新型教师管理体制，实行“区域教师统筹管理”的制度性变革——“县管校用”。通过建立教师人才管理服务中心实现了教师由“单位人”向“系统人”的转变，理顺了教育局与教师的关系、人才管理服务中心与教师的关系以及学校与教师的关系。 在师资配置方面：县管总量控制，学校按岗配备；在岗位设置方面：县管岗位结构，学校按岗定员；在教师聘任方面：县管人员身份，学校合理使用；在教师流动方面，县管全局统筹，学校择优选派；在教师退出方面，县管体系标准，学校考评执行。 1.成立县级教师人才管理服务中心 教育行政主管部门批准各区县成立教师人才管理中心，切实发挥教师资源配置的发动机和调节器作用。教师管理中心与教师签订人事聘用合同，代表县教育局行使人事聘用权。学校与教职工签订“岗位管理合同”，行使岗位管理权。“中心”的建立，既有利于从宏观上实现教师资源的均衡配置，又有利于在微观上把校长从复杂的人事矛盾中解放出来，做到静心办学、精心育人。 2.实行“中心+学校”双线管理 “县管校用”制度让教师由“单位人”转变为“系统人”。教师人才管理服务中心和学校对教师的管理各司其职，权责分明。教师人才管理中心负责与教师建立聘用关系，实施对未聘教师的集中管理与培训，承办教师集中管理的事务性工作。学校负责安排派遣到校教师的工作岗位，进行日常管理、使用和业务考核，发放奖励性绩效工资及教师的其他工作。 3.统筹县域教师岗位设置 县级教师人才管理中心负责全县教师统一调编、统一岗位设置标准及岗位结构比例、统一教师聘用程序及办法、统一配置教师资源、统一考核办法及待遇标准，负责在编制和增人计划内的教师招聘录用。完善“能进能出、合理流动”的教师集中管理体制，促使县域内学校间教师资源配置无显著性差异。对于音乐、美术、信息技术教师缺乏的现象，考虑实际可操作性，合理弥补农村学校艺体教师的缺额现象。 4.建立教师考评退出机制 严格执行教师资格准入制度，创新人才引进机制，通过面向社会公开招聘、名校现场招募以及对优秀教师免笔试直接进入面试等方式，广纳人才。将教师工作业绩作为重点考核的内容，围绕德、能、勤、绩开展考核工作，对年度考核处于后三位的，实行诫勉谈话，连续两年处于末三位的，做待岗处理。对长期外出人员、不安心教育工作、违反工作纪律教职员工分别做出解职、解聘等处理，进一步畅通了出口。 三、“县管校用”制度存在的问题 1.教师归属感的丧失 教师归属感是指教师在同一学校长期互动交往过程中产生的乐于将个人生命融入组织的比较稳定的态度与情感。它是教师长期的、全面的、自觉主动的工作积极性的积淀、凝聚与升华，是教师对学校发展整体的深层反映。[2]在现代学校管理制度中，教师归属感是学校发展的动力之源，能够凝聚学校的人力资源，提高学校核心竞争力，激励教师的成长。然而，“县管校用”制度让教师不再属于学校，教师有漂泊感，认为随时都有可能退回教师人才管理服务中心或被调配到其他学校，因此教师的稳定感、归属感较之前有所缺失。很多教师在面临被调配时，由于心理负担过重而影响教学质量。 2.教师流动后的成长缺乏保障措施 “县管校用”实施后，教师由“单位人”变为“系统人”，教师人才管理中心具有调配教师的权利，但是教师流动后基本没有帮助教师成长的后续平台。一方面，部分教师流动后个人的成长缓慢。有教师从城区优质学校流动到农村薄弱学校后，较难融入农村学校文化，难以适应学校工作节奏，几年后，远不及城区同水平的教师。另一方面，农村骨干教师较难适应城区教育。少数农村骨干教师流动到城区学校后，不能适应学校的工作要求、学生的学习需求、家长的教学期盼，导致负担过重、心理失衡、人际关系紧张，教学质量下降。 3.教师集中管理后的配套制度空缺 “县管校用”制度，看似教师受到教育部门、教管中心、学校的“三重管理”，但部分县级教师人才管理中心忙于繁杂的事务，基本上只负责签订人事聘用合同，无力统筹规划县域内教师的资源配置，无法全面统筹教师的管理，缺乏教师集中管理后的配套管理制度。同时，由于学校对教师的管理“权威”下降，导致部分教师以“系统人”为由，不服从学校安排和管理，不承担教学以外的任何行政工作，不参加教学以外的任何活动。 4.教育行政部门缺乏督查考核机制 虽然教育行政部门对“县管校用”做了宏观、整体、系统的顶层设计，但部分教育行政部门尚未出台相关配套的督查评估制度，没有相关监督机制和考核标准细则，缺乏对制度执行的后期跟踪调研，导致部分学校只是简单地完成规定的交流比例和流动任务。 四、完善“县管校用”制度的政策建设 1.加快出台相关配套政策，完善“县管校用”制度建设 一是优化区域教师管理模式，实现优质教育资源共享最大化。二是建立健全教师流动激励机制和补偿机制。教育部门要和人社部、财政部门通力合作，制定流动教师流动补偿制度，建立教师流动激励机制。一方面为流动教师提供优先外出学习、评优评奖、晋职晋升的机会，另一方面保证原工资收入不变的基础上再发放农村学校津贴。三是建立适应教师定期流动的社会保障体系。为吸引特别优秀的教师进农村还可以给出更加优越的条件，比如住房、交通、家属就业、子女入学等难题，以此解决优秀教师关乎切身利益的困难和后顾之忧。 2.加强监督和评估，建立健全“县管校用”的监督机制 教师人事关系收归县管，实施教师区(县)内交流，涉及每一位教师的切身利益。教师人才管理中心是县级教育行政部门下设的事业单位，县级教育部门应该加强对中心的监督和管理，确保教师管理中心完全行使职责。一是实行教管中心人员“能上能下”的激励机制。对于教管中心人力、物力、财力不足的问题，教育行政部门应该会同编制部门、人社部门争取政策支持，提高教师人才管理中心的工作效率。二是完善市教育局教籍管理系统。市级教育行政部门要利用好教师管理平台，定期测算全市各区县教师流动数量、流动成效。三是县级教育部门制定流动教师考核标准。区(县)教管中心要定期对各区县的工作做出考核评估，使“县管校用”制度长期化、常态化。四是强化政策的督导评估。区(县)教管中心要定期开展跟踪调研，并将考核结果作为评优评奖的参考依据。 3.强化政府指挥协调职能，建立“县管校用”工作成效公示制度 “县管校用”制度本质上是教师人事管理体制的改革，是市域统筹与县级推进相结合的成果，需要进行部门间利益权限的调整。因此，一是需要市教育局研究“县管校用”制度的发展方向，充分发挥统一有力的指挥协调功能，指导推进工作全面展开和有效推进。二是在制度执行过程中，市、县两级教育行政部门应成立由分管局长任组长、分管处长(科长)任副组长的“县管校用”工作领导小组，专门负责推进此项工作。三是市、县两级教育行政部门建立“县管校用”工作成效公示制度，成效包括教师流动比例、流动教师的成长案例、流动校长的办学成果。四是将“县管校用”制度的执行情况纳入目标考核。市教育局要统筹规划“县管校用”工作，将各区县“县管校用”工作成绩纳入目标考核范围，把“县管校用”推到新的高度。 [收稿日期]2014-02-23