完善购买国货原则促进企业技术创新的政策建议，本文主要内容关键词为：国货论文,原则论文,建议论文,政策论文,企业技术创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.3 文献标识码：A
政府采购制度创立于18世纪末的英国，但在自由资本主义时期，政府基本上不干预经济，政府直接承担的公共工程也很少，政府采购市场并不完善。20世纪30年代后，政府为了扩大内需，采用扩张性的财政政策，大力兴办公用事业，为经济发展创造条件，政府采购规模迅速扩大，政府采购制度在这一时期得到健全和完善，并在各国普遍得到实施。当前，相当一部分国家已经建立起一套较为完整和成熟的政府采购制度。发达市场经济国家的政府采购规模一般都在本国GDP的10％～15％。
新中国成立以后到改革开放期间，我国实行严格的计划经济制度，也就不可能建立市场经济体制下的政府采购制度。改革开放之后，特别是建设市场经济体制目标提出以后，关于建立政府采购制度的讨论开始大量出现。1996年中国财政工作会议提出试行政府采购制度，并开始政府采购试点工作。1998年试点范围逐步扩大，各地政府财政部门组织的采购开始形成一定规模，全国签订政府采购合同2000份，采购金额达31亿元。1999年，财政部颁发了中国第一部有关政府采购的全国性规定《政府采购管理暂行办法》。2000年以后试点工作逐步在全国范围内推开，并不断推出一系列有关政府采购的法规和规章。2002年起中央各单位正式编制政府采购预算，2002年6月《政府采购法》正式颁布，于2003年1月1日起实施， 标志着中国政府采购工作进一步规范化、法制化。2004年，我国的政府采购规模达到了2135.7亿元。
1 促进企业技术创新是政府采购政策的重要目标
世界各国之所以如此重视政府采购制度，不仅因为它是加强财政支出管理的一项制度，而且它还是在市场经济条件下政府运用财政支出实施宏观调控的一项手段。将政府作为一个单一的消费者对待，政府可以利用巨额采购资金的规模优势发挥导向作用，落实政府的政策意图。
购买国货是世界各国政府采购政策的基本原则。促进民族工业的发展是各国政府的重要任务，制定购买国货的政策是对民族工业实施保护的一个重要手段。因此，购买国货成为许多国家政府采购立法体系中一项重要的规定。凡是建立政府采购制度的国家大都将购买国货作为一个重要的政策取向，有的国家只是不成文的或仅仅是原则性的规定，有的国家则在立法中严格做出规范并有具体的执行细则。
最典型的是美国1933年颁布的《购买美国产品法》。该法规定联邦各政府机构除特殊情况外，必须购买国内产品，工程和服务必须由国内供应商提供。联邦政府在进行公共设施建设工程中，必须购买本国产品；在美国建厂的跨国公司产品，只有其零部件的50％以上在本国生产，才有资格参加政府采购的投标。本国没有制造而不得不采购外国产品时，其零部件要有一定比例是国产的，或者是参加政府采购投标的国外产品要有一定的技术转让。
欧洲国家在交通、通信、电力、能源等多个行业通过政府采购保护本国工业。德国、挪威等欧盟国家的法律规定，采购金额达到500万欧元以上的工程、20 万欧元以上的货物和服务，都必须在欧盟范围内采购。澳大利亚政府也很重视政府采购国货政策对本国企业的保护，例如澳大利亚的悉尼市为举办2000年奥运会建设了大量的体育场馆，根据澳大利亚政府规定，所有场馆必须由本国企业承建。
日本虽然没有一般性的购买国货的政策，但不断通过各种运动加强宣传，鼓励消费日本国货，使得整个国家有很强的购买当地物品和服务的倾向。日本还通过其他一些非关税手段强化对国货的购买，例如严格的产品标准要求，复杂的海关文件以及构造严密的工业网络等。韩国为了保护和支持本国企业，在其执行政府采购中，只要国内有同类产品生产或劳务提供且符合用户要求，一般不可以进口。所以，通过国际招标程序完成的采购仅占全部采购的一小部分。
2000年9月阿根廷《购买国货法》生效， 该法规定各企事业单位必须优先购买国货。无论是公共部门还是私营企业，凡是超过15万美元的采购，在本国产品价格和进口产品价格相同的情况下，必须优先购买国货。在某些特定的情况下，即使本国产品的价格高于进口产品，如差价并未超过5％，也必须优先购买国货。
为什么越来越多的国家利用政府采购政策促进购买国货？或者说利用政府采购政策促进购买国货的经济和社会目标有哪些？综合各国实践经验来看，主要包括以下几个方面：①促进就业；②保护环境；③支持中小企业发展；④保护妇女权益；⑤保护残疾人兴办的企业；⑥此外，非常重要的是，政府采购国货政策对于鼓励国内企业技术创新发挥着重要作用。政府采购国货政策已经被许多国家作为促进国内企业技术创新的重要手段而广泛采用，发挥了极其重要的作用。
我国的《政府采购法》对于购买国货原则和政府采购的经济、社会目标也作了明确规定。《政府采购法》第十条指出：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外：①需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；②为在中国境外使用而进行采购的；③其他法律、行政法规另有规定的。其中本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。”这项规定的主要含义是，除以上三类特殊情况外，政府采购均应当采购本国货物、工程和服务。
同时，《政府采购法》第九条规定了中国政府采购法的政策取向：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。”这一叙述中，没有明确列举出政府采购国货政策对促进企业技术创新的政策取向，而是隐含在“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”当中。
2 国外政府采购中有关国货原则的应用及对我国的启示
发达国家几十年来的实践经验证明，政府可以通过政府采购国货政策促进企业技术创新，提升企业的竞争能力和国家整体科技创新能力。从被采购的产品性质来看，大体可以分成两种类型，一种类型是对国内企业生产的具有原始性创新的产品的采购，主要发生在美国这样引领科技发展潮流的国家；另一种是对国外企业已经具有相当生产规模和技术优势而国内生产企业还不强大的产品的采购，主要发生在欧洲、日本、韩国及一些发展中国家。对这两种产品实施采购国货政策都可以促进国内企业技术创新，使国内产业发展壮大。比较成功的案例如下：
在美国，半导体和计算机工业发展的早期，其产品主要是由国防部和国家宇航局出面采购；1960年集成电路产品刚刚问世时，100 ％的集成电路产品由联邦政府购买。1962年，政府对集成电路购买量占94％。到1968年，政府对集成电路产品的购买量仍占37％，有力地促进了这一新生产业的发展；克林顿政府在其“全面经济计划”中，为扶持创新产品的初期市场，通过政府采购的政策购买了以半导体和计算机等电子工业为代表的新兴产业的大量技术创新产品，从而加速了企业技术创新的成果转化、商品化和产业化过程。
20世纪60～70年代，日本计算机工业的发展与技术创新明显受到政府采购政策的有利支持。日本政府明文规定，政府部门、国营铁路、电信电化公社、国立大学以及政府系统有关机构在选购计算机时，必须优先采用国产机。到1982年，其官方市场相当于国内计算机市场总体的18％，国产机在市场上的份额达90％以上，国内4家主要的计算机生产企业对官方市场的依赖程度达到30％左右。在计算机软件方面，日本并不是软件大国，但为扶持本国的软件产业，日本政府推行大规模的政府采购政策，使得日本的国产软件能够占到国内市场50％以上份额。同样，日本在振兴汽车业时，也要求政府各部门和团体均要采购本国的汽车。
韩国政府1983年通过为公立学校购买5000台个人计算机，大大推动了该国计算机产业的发展。通过政府采购，韩国的国产软件在国内市场的份额也达到了50％以上。为了进一步推动风险企业的发展，韩国政府在1999年10月召开的第一次全国中小企业会议上提出“扩大对风险企业产品的需求，增加风险企业在政府采购中的比重[1]”。
从以上各国的主要事例分析中可以看出，政府采购国货政策是促进国内企业技术创新的非常重要的方式。购买国货对国内企业的技术创新和产业的发展壮大有直接的推动作用。但是，通过购买本国产品的方式不能完全保证促进国内企业技术创新，还需要政府深入考察国内企业的特点，具有全局性的考虑。英国和挪威发展近海石油产业的例子可以说明这一点。
20世纪60年代后半期，北海石油的地球物理探查大体完成，英国的石油设备公司由于害怕风险，参与不多。英国政府决定采取行动鼓励英国公司发展近海设备，1973年开始提供利率优惠政策，强调给英国企业以“充分而公正的机会”，即所谓的“购买英国货”的政策。1976年开设了国有的英国国家石油公司，作为英国设备供应商进一步介入的措施。这样，从1972～1980年，英国公司在英国大陆架石油勘探开采设备的供货总额中所占比例从25％上升到了70％。然而，从供货的质量方面考察，英国企业所拥有的份额基本上属于原有技术的产品范围，其他一些技术性很强的专门设备却完全需要进口。
挪威的情况与英国不同，挪威政府较早地认识到拥有自主创新能力的重要性。1972年成立的完全国有的国家石油公司在决定石油开发和购买所需货物与服务方面起主导作用，它非常注重使挪威的企业提供机会从外国供货者身上获得经验。鼓励成立合资企业以便国内企业接触国外的技术；1972年挪威公布了一项王室政令，规定如果挪威的货物和服务确有竞争力，须优先购买；1979年挪威政府修改了许可证制度，规定1979年以后申请新的油田开发许可证的外国石油公司，必须与挪威的企业及研究机构签订相当数量的研发合同，以便挪威人在参与更多国际性开发活动中增长才干。结果到1982年，由外国石油公司承诺的、用于挪威的近海研发项目经费共计达到1.2亿英镑。
英国和挪威发展近海石油产业的例子可以看出，促进本国企业的技术创新是两国的共同目的。购买国货政策要在这方面发挥出十分重要的作用。但这并不意味着任何时候、购买任何国内产品都一定能激励国内企业的创新。在这方面，政府采购国货应该作为促进企业技术创新的手段，而不是目的。
发达国家以政府采购国货政策促进国内企业技术创新的经验告诉我们，为了使政府购买国货真正能够有利于创新，必须需要注意以下几个方面：
首先，只有当本国产品确实具有竞争力的才优先购买，而且不同生产领域的产品应有不同的侧重。政府采购政策促进创新的应用领域的确定需要制定相应的判断标准，例如有创新的技术潜力；政府必须拥有绝对的市场份额；存在刺激私人部门的需求的可能性；应用技术已经存在，至少应该有样品等等。国际经验表明，利用采购政策促进企业创新的国货产品采购主要集中在能源、交通、通信、军事等部门的高技术产品领域。
其次，需要对政府购买本国产品的风险性做出评估，并与可预见的潜在效益进行对比。一般而言，购买国货原则通常规定，本国价格高于国外产品一定比例之内仍然采用，这意味着为了达到长期的国家整体目标，购买本国的产品可能要牺牲一定的短期利益。运用采购政策支持创新应该建立在科学评估的基础上，才能做出合理的政策选择。
第三，需要建立专门机构负责推行有利于技术创新的采购政策，协调采购活动中采购者与产品供应者的技术关系。例如，为联邦政府购买所有货物的加拿大供应和服务部门，拥有一个科学中心，负责在采购中推行促进企业创新的活动。这一做法对企业技术创新发挥了重要作用，说明建立政府采购的技术协调机构是必要的。
第四，当国内产品不能满足政府的需要或产品技术不具备国际竞争力时，购买国外产品是正确的选择，但在采购国外产品的过程中，需要附加一些条件，使之有利于本国企业技术水平的提高。
3 完善购买国货原则促进我国企业技术创新
虽然近年来我国政府采购事业飞速发展，但在制度的建立和完善过程中也存在许多问题，需要继续进行规范化管理，发挥政府采购的政策功能，实现国家对社会经济发展的政策目标。
1）尽快出台“国货”认定标准。
购买国货是政府采购的核心。但是，在经济全球化、企业所有制多元化、产品生产全球化的复杂背景下，很多时候很难鉴定某一项产品是否属于国货，某一项工程或服务的供应商是否属于国内企业。我国的《政府采购法》并没有规定本国货物、工程和服务的界定标准，而是指出，“本国货物、工程和服务的界定标准，由国务院作出规定。”然而，国务院到目前为止还没有这方面的具体规定出台，所以国货的具体界定方法仍没有确定。
本国货物的界定标准非常复杂，实际上是要制定政府采购对象的原产地标准。美国的《购买美国产品法》要求，在美国生产的增加值达到50％以上才能算本国产品。有建议，中国的本国货物也按货物价值在国内增加的附加值来核定。只要该货物在国内生产或组装，不管其零配件来源于国内还是国外，只要其价值在国内增加的附加值达到或超过规定的标准（通常为50％以上），就应当认定为本国货物。也有人建议，国货应以产品品牌及其所有者的国籍来确定，即“在中国生产的、商标所有权为中方所有的、达到一定国产化率的中国品牌的产品”。这里“一定的国产化率”的限定是考虑到目前存在国内许多产品主要依靠进口国外部件组装生产的状况，国产品牌通过合资、合作等方式生产的产品仍视为国货，而利用外国公司专有技术和配方生产的、商标所有权为外方所有的外国品牌产品以及利用特许权转让生产的产品不能视为国货[2]。
由于商品品种繁多，且不同的行业之间差别很大，要在短时间内制订出对各类货物、工程和服务的国货界定标准，并且有效的执行，有一定困难。但是，在《政府采购法》颁布实施之后，明显属于非本国产品的微软公司办公软件还在北京市的政府采购中获胜，取得了2000多万元产品的订单，类似事件说明相关政府部门、学术界、企业界联合起来，抓紧制订科学、严格的国货标准，并加以有效执行的重要性和紧迫性。
2）对《政府采购法》进行修改、完善，出台相关配套政策。
鼓励技术创新是政府采购的重要政策取向。我国的政府采购政策应该把政府采购同提高自主创新能力紧密结合起来。
一方面，有必要把以政府采购国货促进企业技术创新这一目标导向法律化、显性化、具体化。具体而言，一是要在政府采购法第一条“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”的立法宗旨中，增加“促进经济和社会发展”这一目标，使之成为发挥政府采购政策性功能的法律依据。二是在政府采购法第九条“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”关于“经济和社会发展政策目标”的列举式规定中，在列举内容中应明确“促进企业技术创新”这一政策目标。
另一方面，在政府采购法关于采购方式、采购程序、监督管理等具体规定中，应结合技术创新的特点，作出适当调整，使政府采购在采购方式和程序上有助于实现促进企业技术创新的目标[3]。我们建议尽快建立一套专门的配套政策法规，包括与企业技术创新相关的政府采购条例、规章、政策等，保障促进企业技术创新目标的落实。
3）加强对高新技术产品的采购力度。
20世纪90年代中后期开始，一些研究者就提出利用政府采购促进中国高技术产业发展的建议。1999年8 月《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》提出：“实行政府采购政策，通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品。”这为中国运用政府采购制度促进企业技术创新提供了政策基础。2003年《政府采购法》的颁布实施为采购国内高新技术产品，促进企业技术创新提供了更强的保障。我们建议在政府采购本国货物过程中尤其要向高新技术产品倾斜。
首先，在国家重大工程项目建设过程中加强对国内企业高新技术产品的采购力度。当前，应该充分利用绿色奥运、科技奥运及世博会给具有自主知识产权的高新技术产品带来的重大机遇，加强对国内企业生产的先进通信设备、绿色照明、清洁汽车、生态建材等高新技术产品的采购。今后，在载人航天、三峡工程、南水北调、西气东输、青藏铁路、核电站建设等类似的国家重大工程建设中，在购买国货的基础上也应充分重视对我国已经具备研发基础的高新技术产品的采购。
其次，按国际上通行的做法，通过制定供应商准入政府采购市场资格的办法，使中国政府采购的商业机会向国内企业倾斜。通过正式的招投标程序，给予国内符合资格的高科技企业更多的投标和中标机会。
第三，尽管政府采购政策的基本原则是质量有保证、价格适宜的产品，但对于处于市场发展早期的高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品一定比例范围之内，仍应优先采购国内产品。这也是国际通行的做法。因此，在相关的政府采购法规中，应明确提出扶持本国高科技企业的政策目标，并专门提出在价格、质量、交货期等条件同等的情况下，优先购买本国高科技企业的产品的具体措施和实施办法。
4）政府采购尽力向中小企业倾斜。
中小企业对于促进国家技术创新作用显著，是保持经济持续繁荣的根基，但是由于中小企业存在缺乏资金、资源等劣势，难以在激烈的市场竞争中胜出。所以，大多数国家的政府采购法律中都有保护或倾向中小企业的规定。如美国的中小企业法规定，10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业，通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6％，小企业为12％。 《小企业和劣势企业分包合同法》规定，政府采购合同中，凡是50万美元以上的货物合同和100万美元以上的工程合同，中标企业都必须提交分包计划，将合同价的40 ％分包给小企业。
我国的《政府采购法》中明确规定了政府采购“促进中小企业发展”的政策取向。为帮助中小企业获得政府采购合同，建议设立中小企业政府采购管理机构。该机构的职能包括：通过与政府集中采购机构及大公司的沟通，帮助中小企业获得项目；负责培训中小企业如何参与投标国家投资项目；建立中小企业数据库，方便采购部门或一些获得订单的大企业给予小企业部分订单，还可以通过信用档案为中小企业提供必要的担保等等。
使政府采购政策有利于中小企业的技术创新，还要做到以下几点：第一，能够得到政府采购政策支持的中小企业的标准必须有明确的界定，必须是本国企业，资产总额、企业人数等必须符合中小企业的要求。第二，加强对中小企业的招标资格审查。为保证政府采购商品质量和时效，对参加采购竞标的中小企业厂商的商品质量、技术水平、履约状况及信用状况制定标准，建立档案，在招标时进行审查。第三，改变有些在客观上对中小企业不利的规定。例如，政府采购在评标时主要考虑的因素是价格、维修、服务承诺、实力评估等政府采购的经济效益，而中小企业在这些方面没有任何优势。第四，应该突出重点，向符合资质条件的中小型科技企业倾斜，制定专门的可操作的政策措施。通过政府采购，加强对企业开发高技术产品的引导和鼓励，培育创新产品市场，这对于企业技术创新的促进作用最为直接。
收稿日期：2006—07—04
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