我国宏观调控与新农业政策，本文主要内容关键词为：农业政策论文,宏观调控论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国经济生活中最重要的一件事情就是加强和改善宏观调控。研究当前和今后一个时期的农业政策，必须充分考虑到这样一个大的背景。把宏观调控与农业政策结合起来研究，有助于把应对性的调控措施与趋势性的政策安排统筹考虑，进而推动构建和完善新农业政策体系。
一、当前宏观调控中新农业政策的基本框架初现端倪
新中国建国以来特别是改革开放以来，我国针对经济过热等问题进行了多次宏观调控，有的调控结果是“硬着陆”，留下了一些后遗症；有的调控结果是“软着陆”，某种程度上减小了经济增长的周期性波动。无论是“硬着陆”还是“软着陆”，每一次宏观调控都积累了宝贵经验。2003年10月份开始，我国针对经济运行中出现的突出问题，及时采取了加强和改善宏观调控的政策措施。与以往不同，这次宏观调控是有保有压，有限制有扶持，在坚决控制部分行业投资过热和积极解决煤电油运短缺的同时，从加强农业、稳定农村、富裕农民入手，采取重点扶持和适度倾斜等调控手段，强化了增粮和增收的导向，对新阶段农业政策做了较大的调整。概括起来，国家在宏观调控过程中对农业政策在四个方面作出了重大调整，使新农业政策的基本框架初现端倪，可以用“一、二、三、四”来概括。
（一）中央的1号文件，它成为我国新农业政策的基础性文件 2004年初下发的中央1号文件，是国家对农业政策做重大调整的启动性信号，也是加强和改善宏观调控的序幕。可以认为中央1号文件是我国新农业政策的一个基础性文件。时隔18年之后，党中央、国务院颁布改革开放以来关于农业问题的第6个中央1号文件，出台了9个方面22条实实在在促进农民增收的政策。这个文件的主题是农民增收，但涉及到粮食生产等各个方面，对今后一个时期我国的农业政策必将产生深远的影响。
（二）首先取消农业特产税，然后减免农业税，“取消”和“减免”这两项政策措施确定了新农业政策的导向 在2004年3月全国人大会议上，温家宝总理的政府工作报告提出了取消农业特产税，五年内取消农业税的问题。之后，这方面的工作进度出乎寻常的快，动作之大也是原先没有预料到的。特产税的取消，开始从根本上改变农民税负的不公平待遇。取消特产税的政策还在落实之中，减免农业税的大动作就开始启动了。吉林、黑龙江2省被国务院确定为免征农业税试点省份，农业税全免。河北、内蒙古等11个粮食主产省（区）及广东降低农业税3个百分点，其余省份降低农业税1个百分点。上海、北京、天津、浙江、福建5省市自主决定免征农业税。据初步统计，全国因取消农业特产税、免征和降低农业税税率，一年可减轻农民负担294亿元。农业“两税”的取消和减免，从根本上突破了农村税费改革的最大障碍，确立了新农业政策的导向。
（三）对种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴，这三项补贴政策打通了工业反哺农业、财政反哺农民的道路，形成了新农业政策的重要支点 一直以来，我国的农业补贴主要补在流通环节，补在粮食企业，包括粮食进出口企业，其效果并不是很好。在宏观调控过程中，全面推行粮食直接补贴政策，增加了农民的收入，同时也使我国的农业政策加快了向国际惯例靠拢的步伐。全国共有29个省份实行对种粮农民直接补贴，资金总额已达116亿元，其中13个粮食主产省101亿元，占88.6％，目前大多数省区已基本完成直补兑付工作，有6亿农民受益。良种补贴是农业部积极推动的一项农业补贴政策，最初是在大豆这个品种上实行，补贴的面积不大，但效果很好，得到了国务院的肯定。在有关部委的大力支持下，补贴范围扩大到了小麦、水稻等品种，而且补贴面积和补贴金额都有了大幅度的增长，中央和地方仅安排良种补贴资金就达28亿元，直接减少了农民的生产成本。农机补贴的资金数额虽然比较小，2004年中央财政安排农机具购置补贴7000万元，但示范带动效应明显，地方各级财政安排补贴资金达4亿多元，补贴购置各类农机具10万多台套，38.5万农户受益。这三项补贴政策，范围和操作方式不同，但共同点都是直接补贴，即直接补给农民，这是我国农业政策的一大历史性进步。它的意义在于，彻底改变了多少年来补贴流通环节、补贴城市消费者、补贴企业的做法，使农民成了国家农业补贴政策的直接受益者。
（四）最严格保护耕地，加大农业投入，严控农业生产资料价格，实行粮食最低收购价，构成了新农业政策的四项保障措施 首先，把最严格保护耕地特别是基本农田，作为实施新农业政策的一个着力点。果断暂停耕地占用审批，严肃清理各种开发区和园区，坚决制止和纠正乱占滥用耕地的现象，坚决守住基本农田保护这条红线。针对突出问题，国务院先后发出关于土地出让金使用、制止占用基本农田植树、恢复撂荒地生产、农村土地承包纠纷、土地市场治理整顿等通知。这五个通知构成了新农业政策中农村土地政策的核心内容。其次，把增加对农业的投入作为巩固和加强农业基础地位的主要措施。过去一些年份，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重不提反降。即使在全国固定资产投资超常高速增长的大背景下，农业投资仍然增长缓慢，2003年，全社会农业固定资产投资比上年仅增长3.7％。2004年，对农业、农村的基本建设投入明显增加，预计全年中央财政支农资金总数将超过1500亿元，比上年增长20％以上。这样大的投入力度，可以用史无前例来形容。再次，把有效调控农资价格、遏制农资价格上涨势头作为保护农民利益的重要手段。及时出台一系列对化肥生产和进出口的税收、价格等优惠政策，明确了化肥的进销差率、批零差率和零售的最高限价。大力整顿农资市场，严厉打击随意抬高农资价格和制售假冒伪劣农资的行为，加大农资市场监管力度。最后，把实行主要粮食品种最低收购价政策作为稳定粮食市场的主要价格杠杆。根据国内粮食供求关系的变化，及时公布早籼稻、中稻、晚稻和粳稻的最低收购价，完善储备粮调节制度。现在早稻已经实行了这个政策，效果明显。
以上各项新农业政策都是在宏观调控的大背景下制定实施的。就目前来说，这是宏观调控政策的一个重要组成部分；从长远来说，这是我国新农业政策的几个奠基性的支点；正由于这一系列政策的出台，搭起了新农业政策的基本框架。
二、宏观调控和新农业政策取得初步成效
随着中央一系列宏观调控措施的逐步到位，新农业政策框架开始逐步确立，形势正朝着好的方向发展，农业和农村经济发展进入了一个新的上升期。这种积极变化成为宏观调控初见成效的重要标志，也激活了当前我国经济运行中最引人注目的三个“亮点”。
（一）粮食生产出现重要转机，在较短时间内实现了“三个扭转” 近年来，我国粮食生产出现逐年下滑势头，粮食安全出现严重忧患。2003年，全国粮食播种面积降到了14.6亿亩，为近50年来的最低水平，突破了粮食安全的种植面积底线；粮食产量降到4315亿公斤，为14年来的最低水平，使粮食生产能力下滑了一个台阶；人均粮食占有量降到333.5公斤，为22年来的最低水平。据此判断，中国的粮食生产已经进入了“拐点”，往下“拐”危险很大，往上“拐”难度很大。令人欣慰的是，在国家宏观调控和新农业政策的作用下，目前粮食生产出现了重要转机。2004年夏粮产量达到1010亿公斤，比上年增产4.8％，扭转了连续4年减产局面；早稻总产量达321亿公斤，比上年增产26亿公斤，增长8.8％，扭转了连续8年下滑局面；全年粮食播种面积预计比上年增加4000万亩左右，总面积将超过15亿亩，扭转了连续5年下降局面。现在可以肯定地说，全年粮食产量实现4550亿公斤的预期目标是有把握的。但是，必须清醒地认识到，我国粮食安全问题并不会因为2004年粮食丰收而迎刃而解。即使4550亿公斤的目标实现了，当年还有250～300亿公斤的粮食缺口。特别需要指出的一个最大的隐忧，就是我国的耕地不断减少，对粮食生产的影响是不可逆转的。1998年以来耕地减少1亿亩，随着人口增加和工业化进程加快，人地矛盾会更加突出，二三产业、基础设施建设、城镇建设与农业争地的问题会长期存在。
（二）农民现金收入增长大幅度提速，创8年来最高水平 20世纪90年代中期以来，我国农民的收入就在低谷中徘徊。农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距悬殊，成为经济和社会发展中的突出矛盾。最近的4年中，全国农民人均纯收入分别只比上年增长2.1％、4.2％、4.8％和4.3％，大大低于城镇居民收入的增幅，两者的差距从2000年的1∶2.79扩大到了2003年的1∶3.23。城乡收入的差距在这样短的时间内如此迅速地拉大，为世界少见。在中央1号文件等一系列增收政策强有力地推动下，农民增收形势向好。据国家统计局调查，2004年上半年农民人均现金收入1345元，同比增长16.1％，扣除价格因素，实际增长10.9％，同比加快8.4个百分点，是1997年以来增收形势最好的一年。农民现金收入的较快增长，使农民增收形势发生了积极变化，可以概括为三个“多年未有”：农民现金收入的增幅超过城镇居民收入增幅，多年未有；实际增长达到了两位数，多年未有；农民售粮所得的收入大幅增长，多年未有。就我们目前掌握的情况，全年农民人均纯收入突破增长5％的目标是没有问题的，搞得好可能达到6％左右。如果达到或超过6％，这又是一个分量更重的多年未有。2004年农民收入能有大幅度增加，主要是两大因素起了拉动作用：一是扶农的优惠政策增收，二是粮食等农产品涨价增收。而今后这两大因素的增收空间就很有限了。减免税和补贴等政策主要是保持连续性的问题，农产品价格的上扬已显露出后劲不足的态势。能把粮食价格相对稳定在目前的水平上并不容易。所以，对于2004年农民增收突破5％甚至可能达到6％的局面，不能盲目乐观，农民增收仍然任重道远。
（三）农民生产积极性提高，农村干群关系明显改善 我之所以把这方面的情况作为一大“亮点”来表述，目的在于要强调，在关注经济因素变化的同时，更应该关注人的因素发生的积极变化，因为这种变化对于新农业政策的评价是不可或缺的。在制定和实施新农业政策过程中，这是一个最需要充分考虑的要素。农业政策与其他政策的最大不同是，其着眼点必须放在保护和调动农民积极性上，可以说这是检验农业政策成效的一个根本标准。由于农业比较效益低，农村税费负担重，近些年农民发展粮食生产的积极性不高，许多地方出现了程度不同的耕地抛荒现象。新农业政策极大地调动了农民的生产积极性，尤其是种粮的积极性。各地反映，2004年农民对农业的投入和农田管理水平都是历年来最高的。农村干群关系紧张，是近年来许多地方面临的突出矛盾。新农业政策出台后，使基层干部从催粮收款中解脱出来，进一步改善了干群关系，推进了乡镇机构改革和农村基层民主建设。新农业政策，在调动农民积极性和改善农村干群关系的基础上启动新一轮农村经济管理体制改革，为农业生产力的发展和农村生产关系的完善注入了新的活力。
三、新农业政策的路径及其走势
从现象上看，2004年以来我国采取的一系列农业政策多少带有应对性的特点。比如，良种补贴、粮食最低收购价等政策，都是为了应对粮食供求关系的急剧变化。但是，我们还应该看到，这些政策措施的基本取向已经影响到新农业政策的总体制度安排，并且初步形成了政策体系。充实和完善是大势所趋，否定和放弃则绝对不成，主要基于这样两点认识：第一，在宏观调控过程中，加强农业和恢复粮食生产，促进农民增收，不但符合国家利益，而且也符合客观经济规律。无论是宏观调控，还是新农业政策，能否取得成功，能否真正见效，最重要的一点就是看这些政策是不是准确反映了经济运行的规律，抓住了客观经济规律的关节点。我认为，国家这次对新阶段农业政策的调整，在准确反映了农业经济运行规律的同时，抓住了保护基本农田、发展粮食生产和增加农民收入三个关节点，态度坚决，导向明确，措施有力。宏观调控首先在农业领域见效，充分证明了符合客观经济规律的政策才是经济效应强、社会效应好的政策，才是有生命力、有影响力、有持续力的政策。第二，中央关于宏观调控和加强农业的一系列政策，代表了广大农民群众的利益，全面反映了农民的意愿和要求。这是新农业政策的民心基础。目前，农民对中央采取的增粮增收政策非常拥护，但也表示出一些忧虑。一怕粮价跌，二怕农资涨，但最怕的还是政策变。基层干部也担心秋粮丰收后政策会变。这些情况说明，国家实施新农业政策得人心，合民意，不能变，不该变，也不会变。
那么，当前新农业政策的路径及其走势将呈现什么样的轨迹呢？个人认为，基本政策将不会再有大的调整，具体政策措施和操作办法还会充实完善，应该更加注重长效机制的构建，乃至于把一些长期起作用的政策逐步法制化。当然，还有进一步加大政策力度的可能性，但是稳定和完善政策是主要的基调。具体说，新农业政策有三大路径走势值得重视。
（一）农民世世代代缴纳的“皇粮”将一去不复返 减免农业税政策的全面落实将给中国农村带来超越历史的变化。今后解决“三农”问题的一个趋势就是全面取消对农民征收了上千年的“皇粮”，在税收方面对农民落实国民待遇。减免农业税不仅有重大的经济意义，更具有重大的政治意义，这项政策的实施必将带来中国农村新的变革。这是新农业政策的一个要点。
（二）对农业和农民进行直接补贴将成为我国新农业政策的一大特点 这一政策主要是把补贴直接给农民，用在生产环节。直补就是在国民收入二次分配的过程中对弱质产业——农业、弱势群体——农民给予分配上的倾斜。在这方面，与发达国家相比，我们的政策空间还很大。我这里说的直补是广义的，包括良种补贴和农机补贴，简单地说就是绕过流通环节，把国家对农业的补助直接补给农民。这是发达国家扶持农业发展的成功经验，也可以说是农业补贴政策的国际惯例。
（三）进一步调整和完善粮食最低收购价办法 最低收购价的好处在于把政府调控与市场价格机制有机结合起来，两只手同时起作用。这一政策与以往实行过的最低保护价有所不同。首先，最低收购价可以给农民一个比较合理的粮食价格预期以鼓励农民种植粮食的积极性；其次，当市场价格降低至最低收购价的水平时，就马上启动实施这个政策，使市场粮食价格有个保底的价格托市。这个最低收购价如何确定，还要深入研究和进一步完善。
我国人均国民生产总值突破1000美元后，工业反哺农业、财政反哺农民的条件已经具备。在加强和改善宏观调控中启动的新农业政策，一定意义上标志着我国开始进入工业反哺农业、财政反哺农民的新时期。我们有充分理由相信，工业有能力反哺农业，财政有责任反哺农民，统筹城乡经济社会协调健康全面发展为期不远。
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