日韩废弃物处理制度比较分析，本文主要内容关键词为：日韩论文,废弃物论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本、韩国国土面积狭小，人口稠密，自然资源匮乏。20世纪50年代和60年代开始的经济高速增长，使两国获得巨大成就的同时，也付出了巨大的环境代价。日韩较早地开始了废弃物处理事业并逐渐把废弃物管理的政策方向由原来的安全处理、简单再利用向抑制废弃物的产生、再使用、再生利用、热回收以及最终正确处理转换，特别是进入21世纪以后，两国都提出了发展循环经济、建立循环型社会的目标。[1]中国是日韩产业转移的重点地区，其发展道路同日韩极为相似。中国现阶段尚处在重化工业占主体的发展阶段，处在日韩30、40年前所处的发展阶段，但所面临的资源环境问题是日韩所未遇到过的，要切实解决资源环境瓶颈的制约，必须对现有产业结构改造和技术升级，走上循环经济的发展道路。[2]
一、日、韩废弃物处理的制度框架
日、韩废弃物的处理都依赖于法律先行。韩国的相关法律参考和借鉴日本的较多，有一些相似之处，但又根据韩国的具体现实问题不断得到修订，有其特点。
日本废弃物处理相关法律法规体系比较健全，形成了以《环境基本法》为基础、以《推进循环型社会形成基本法》为基本原则和基本方针、以《废弃物处理法》和《促进资源再生利用法》为手段、以《容器及包装物循环利用法》、《家用电器循环利用法》等各专项法规为辅的法律框架体系。《环境基本法》规定了环境保护的理念，国家、地方政府、企业和个人在环境保护中的责任和义务。《推进循环型社会形成基本法》规范了有关环境的基本思维模式。《废弃物处理法》规定了废弃物的定义、处理责任、处理方法及处理设施有关的标准等。《促进资源再生利用法》及各专项法规的立法目的就是资源的有效利用和减少废弃物。废弃物处理设施还得遵守控制周边环境负荷的标准或土地利用相关标准，所以与《大气污染防治法》等法律也有着较深的关系，其设施和规模对周边环境有影响时，《环境影响评价法》也适用。日本还根据《巴塞尔公约》》和《伦敦公约》等国际条约，制定了相关的国内法律。
韩国在1961年、1963年和1977年分别制定了《污物清扫法》，《公害防治法》，《环境保全法》，1986年，制定了综合性的《废弃物管理法》。进入20世纪90年代以后，抑制废弃物的发生、废弃物减量化、再使用、再利用、能源回收等概念开始进入人们的生活领域，这直接促进了1992年的《促进资源的节约和再利用法律》的出台。为了把废弃物管理政策的方向从以前的安全处理和单纯再利用转变成抑制废弃物的产生和废弃物的资源化，韩国目前要把《资源的节约和再利用法律》更名为《促进资源循环社会形成和再利用法律》。
除此之外，还有《促进建筑废弃物再利用法律》、《电器、电子产品及汽车的资源循环法律》等专项法律，形成了实施循环经济的制度框架。
显而易见，从日、韩相关立法进程和法律体系看，其立法起源于废弃物问题，旨在解决社会发展进程中面临的环境问题，也就是减少废物量，确保物质循环，抑制自然资源的消耗，减轻环境负担。
二、生活废弃物处理制度
日本现行的《废弃物处理法》把废弃物分为“工业废弃物”和“一般废弃物”，前者指随企业的经营活动而产生的废弃物，包括以盈利为目的的企业经营活动和公用事业经营活动产生的废弃物。“工业废弃物”又分为“特别管理工业废弃物”和“其余的废弃物”，前者是指具有爆炸性、毒性、传染性的以及可能对人的健康或生活环境带来危害的废弃物，剩下的就是“其余废弃物”。除去上述工业废弃物之外的废弃物成为“一般废弃物”，是指居民日常生活中产生的生活垃圾和没有被列入工业废弃物中的所谓的“事业性一般废弃物”。一般废弃物分为普通垃圾和大件垃圾两类，前者包括焚烧垃圾和非焚烧垃圾，后者包括冰箱等家电产品等。在一般废弃物中具有爆炸性、毒性、传染性及对人的健康或生活环境有可能造成危害的东西，则归为“特别管理一般废弃物”。
根据《废弃物管理法》，韩国也把废弃物分为“生活废弃物”和“产业废弃物”两大类：产业废弃物是指工厂、大型流通中心、建筑现场等产业活动中所产生的废弃物。产业废弃物根据其对国民健康的有害程度又分为产业一般废弃物、产业指定废弃物和建筑废弃物，产业指定废弃物的处理责任归国家，其余的归地方自治团体。产业指定废弃物是指在产业废弃物中污染周边环境的具有感染性等对人体有害的废弃物。产业废弃物之外的废弃物称为“生活废弃物”，其内部实际上也区分为再利用废弃物、大型废弃物和有害废弃物。日、韩两国根据废弃物的这种划分，分别建立了废弃物的处理系统。
一直以来，日本和韩国生活废弃物处理责任主体为地方自治团体，作为维护地方生活环境和维护公共卫生的公共服务，其处理费用也是由地方财政承担，但随着废弃物的增加，两国在废弃物的处理中，开始坚持“排放者责任”原则，即增加环境负荷的经济主体负有处理废弃物的责任，但在“排放者责任”的贯彻上，韩国更加彻底。
在生活废弃物的收集、运输和处理上，日本和韩国都实行垃圾从量制。垃圾从量制是根据垃圾的实际排放量收取其费用，并通过购买指定有偿垃圾袋的间接方式实施的制度，也就是说排出生活垃圾的家庭，不能随意丢弃掉，必须购买相应的垃圾袋，这就赋予了居民减少生活垃圾的数量以及分类排出生活垃圾的自律性和动力。
日本每个家庭都备有不同规格的垃圾袋，按照可燃、不可燃和资源3类分装垃圾，不同日期排出不同垃圾。日本以前使用的垃圾袋都是黑色的，但从20世纪90年代开始，为了方便垃圾回收人员的分拣，将垃圾袋改为白色透明的。而且根据地区的不同，垃圾分类的细致程度也不同，最多的地区有20多种垃圾分类。日本约有1/3的地区对家庭排放垃圾实行收费制度，收费的标准主要依据排放垃圾的数量来确定，排放越多交纳费用就越多。[3]
除了生活垃圾从量制外，日本还实施不管垃圾排出量是多少，只征收固定费用的定额制，其征收方式既有按家庭征收的，也有按家庭成员人均定额征收的。还有，只对大量排出的一般废弃物征收其费用的制度，即在一定额度内使用免费垃圾袋，超过一定额度的，仅对超过部分征收费用。
韩国是从1995年1月1日开始实施生活废弃物处理制度的，之前是以“手续费”的名义收取了处理费，并根据房子的大小和收入的多少决定其数额。目前，在废弃物的处理费用中，居民通过购买从量制垃圾袋承担一部分费用，2004年居民平均负担率为43％，居民负担率偏低，与根据“排放者责任”原则安排的垃圾从量制目标有一定距离。在这种情况下，韩国环境部提出，到2008年把居民负担率提高到60％的目标。[4]目前，韩国根据用途和一定的标准，把垃圾袋分为一般袋、公用袋、食物废弃物专用袋等，各地方自治团体可根据地方的实际情况进行调整。一般袋子和公用袋子用不同的颜色来加以区分，一般袋中，小容量的制作成带有颜色的，以此保护居民的私生活，食物垃圾的专用袋制作成透明的，以此来监督是否投入了不可再利用物质并诱导垃圾减量化的努力。不能再利用的食物垃圾，要求尽量脱水或晒干之后排出，生活废弃物的排出时间指定为日落后日出前。
三、工业废弃物处理制度
日、韩工业垃圾或产业垃圾的处理和再利用，由企业自行负责，政府只是通过提供补助金、优惠贷款、免税等手段帮助企业建立循环利用系统。企业处理产业废弃物以3R为原则，建立扩大生产者责任(Extended Producer Responsibility；EPR)制度。
扩大生产者责任已经是经济合作组织的共识，虽然在具体的实施过程中使用不同的方法。扩大生产者责任是指把生产者的责任从产品的生产阶段扩大到产品消费以后所发生的最终废弃物的再利用和处理方面；生产者对其生产的产品不仅在生产、消费过程中负有责任，而且在该产品报废以后合理回收和处置方面也负有一定的责任。
以EPR作为理念，日本企业从原材料的选购、产品制造、加工组装，到流通、消费甚至到废弃、回收利用，整个产品生命周期的各个阶段都要全方位考虑如何降低环境负荷而不影响经济利益。日本制定了被称之为“日本式模型”的《废旧家电循环利用法》，把废家电分作为难以处理的大型废弃物来特殊管理，目前法定回收的家电产品有4种，即因体积大难以处理、通过流通过程可回收并在家电废弃物中约占80％的空调、电视、冰箱和洗衣机。制造企业推行绿色产品或环境调和型产品的开发设计，意味着从源头开始就着眼于控制废弃物的最小化或污染预防；优先选购环保型部件、原料，在制造阶段采取减少环境污染的措施，并重视清洁生产技术的开发；在行销阶段减少所使用的包装、捆绑材料；在废弃阶段，落实废家电的回收、调查及宣传工作。消费者有义务尽量延长家用电器的使用时间，废弃时必须将该家电交给有关家电零售商，并支付回收、运输和再利用的有关费用。家电零售商有义务回收，并将回收的家电交给制造商。2002年这4种产品的循环利用率分别为60％、55％、50％和50％。
韩国从2003年1月开始，在废除废弃物保证金制度的基础上开始实施了EPR制度，对生产者赋予像彩电、冰箱等家电产品或包装产品那样可再利用产品的循环利用比率，如果完不成任务就罚征比再利用费用更高的罚金。韩国环境资源公司接收和认定生产者的有关出厂量和履行再利用义务计划书，检查再利用义务履行状态，对未履行义务者给予罚款；政府针对不同的产品，每年分别指定和告示再利用率。在废弃物的分类收集、再利用方面，以前是消费者及地方自治团体起了主导作用，生产者只交纳废弃物预付金或保证金，所以生产者的作用是消极的、间接的。EPR制度可以诱导在废弃物的减量化和再利用方面处于相对有利地位的生产者的积极作用，使它处于再利用体系中的中心位置，消费者、地方自治团体和政府承担一部分责任，起辅助作用。[5]
四、有毒有害废弃物处理制度
日、韩虽然有毒有害废弃物的发生量在整个废弃物中所占的比例不大，但它的增长速度很快，对环境的危害极大，在实践中分别形成了废弃物负担金制度和认证单制度等相应的处理制度。
1.废弃物负担金制度
韩国的废弃物负担金制度是对生产和进口含有有害物质，难以再利用、很有可能导致废弃物管理问题的厂商，征收一部分处理其废弃物所需费用的制度。目前杀虫剂、有毒物容器、一次性尿布、不冻液、口香糖、塑料制品、香烟等共6种商品属于废弃物负担金的征收对象产品。
废弃物负担金制度作为环境政策中的经济刺激手段之一，是通过调整相对价格来运作的，即通过价格机制来调节经济主体的污染诱发行为，诱导污染物排放量在相关经济主体之间的有效配置。从结果来看，相关经济主体因排放污染物支付其价格，促使他们努力通过技术创新来减少污染物排放量，实现废弃物处理费和环境费用的内部化。
但此制度存在废弃物负担金过低等一些缺陷，虽然《资源节约法》规定，废弃物处理所需的费用由负担金来加以解决，但由于现行的负担金只相当于实际废弃物处理费的7％，特别是发生量最多并最难以处理的塑料制品，只相当于实际处理费用的3％左右。为了弥补这种制度缺陷，韩国政府通过修改《促进资源的节约和再利用的法律》，大幅度提高了废弃物负担金，未来5年内将至少提高4倍。[6]这符合OECD所提出的废弃物管理政策应从以政府管制为主转向利用市场原理，把废弃物的负担金反映为废弃物收集、处理等的直接费用和由废弃物引起的环境费用等间接费用的社会边际成本(Marginal Social Cost)的劝告。
2.认证单制度
1990年，日本实行了认证单制度，也叫“管理票”制度。这个制度的本来的目的是把有害废弃物从产生到最后都记录在案，然后进行跟踪管理，它的功能是监督功能，废弃物处理的每个流程都有认证单相随，每笔处理业务都有人监督。1997年和2000年的《废弃物处理法》的修订，把这一制度的适用范围扩大到了所有的工业废弃物，引进电子信息处理机构，并排出废弃物的事业者也有义务关注该废弃物一直到最终处理。认证单上必须填写将要处理的工业废弃物的种类、数量和搬运公司的名称及联系方式、处理公司名称及联系方式、处理方式、最终处理场所等，一份认证单共有7联。实行认证单制度虽然繁琐，但排出企业把废弃物委托出去后，始终掌握着废弃物的每一步去向，直到最终处置场告知已经处置完毕为止。依靠认证单制度，可以防止不正确处理引起的环境污染，也可以防止已经成为社会问题的非法倾倒垃圾事件的发生。[3]
五、日、韩废弃物处理制度的实施效果和存在的问题
1.日、韩废弃物处理制度的实施效果
日、韩两国所实施的废弃物处理制度，使原来以燃烧或填埋的方式处理的废弃物作为资源回收再利用，大幅度提高了废弃物的再利用率，废弃物的处理中再利用成为主流，减少了真正意义上的“废弃”部分，废弃物处理结构得到改善。
资料显示，日本每年的工业废弃物中，真正需要通过燃烧或填埋等最终处理的，只占工业废弃物总量的11％；一般废弃物即生活垃圾中，需要最终处置的，只占一般废弃物总量的20％。2005年，韩国整个废弃物的再利用率、填埋率和焚烧率分别达到79.0％、11.5％和5.5％，其中，生活废弃物、产业一般废弃物、建筑废弃物的上述指标分别达到56.3％、27.7％、6％，68.5％、14.8、6.5％和96.7％、2.6％、0.7％。[7]
2.存在的问题
目前，日、韩企业的环保活动主要集中在大企业，由于两国的中小企业数量繁多，资金和技术力量不足，中小企业的环保工作比较滞后，在废弃物的处理和循环利用过程中存在很多盲点。除了制度本身的内在缺陷，废弃物排放者的责任意识不够，各种相关废弃物处理的企业处理设施信息整理、公布状况欠缺，大量发生废弃物的非法堆放和投弃等问题以外，值得我们注意的是日、韩电子产品的非法出境问题。有资料显示，在日本4种家电产品的年均废弃量大概为2300万台，其中约1200万台依据《家电循环利用法处理》，剩下的1100万台通过中间收集商或废品收购商重新进入流通领域，具体情况难以把握，特别是难以处理的产品最终非法出境。由于种种原因进入中国境内的数量越来越多。
六、对中国的启示
中国处于工业化的中期阶段，在废弃物处理与发展循环经济的过程中，重点应该放在“防”而不是“治”。[8]同时，应因地制宜地选择多样化的废弃物处理模式。
1.制定相关法律法规框架体系
我国改革开放20多年的经济高速增长是靠高投入、高消耗、高排放、低效益获得的，目前又正处在工业化中期阶段，相关立法应着力解决能耗过高、浪费严重、前端减量化问题，实现资源的高效利用和节约使用。为此，应按减量化优先为原则的指导思想开展立法工作，一方面总结国内外大量的实践经验，另一方面将时代特征、中国特色、行业特点有机结合，形成有特色的法律法规框架体系。[9]
首先，应尽快出台抑制废弃物的发生、循环利用、适当处理的基础性、综合性的废弃物管理法或循环经济法。其次，制定各种专项法规。虽然我国目前已经有《清洁生产促进法》等专项法规，但在电子产品、废旧轮胎、建筑废弃物、包装废弃物、农业废弃物等领域仍然是法律空白。
2.制定和完善废弃物处理制度
我国从1994年开始在一些城市收取“垃圾服务费”或“垃圾处理费”，目前大概有1/3左右的城市实施了城市生活垃圾收费制度，但废弃物的处理经费仍主要依靠公共财政，根本无法实现为垃圾处理筹措资金和垃圾减量化、循环利用的制度目标。虽然有关法规明确规定产生工业固体废弃物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度，实行工业固体废物申报登记制度，有毒有害物质的信息标识制度，但可操作性差，实施效果不明显，需要在实践中不断完善。[10]
3.尽快制定和实施有关“洋垃圾”处理制度
中国正在成为世界最大的电子垃圾集散地。虽然世界150多个国家于1992年签署了《巴塞尔公约》，要求各国所产生的有害垃圾应该在本国境内处理，也严禁向其他国家输送。日、韩虽制定了废弃物国家间移动的相关法律，但仍有大量的有害垃圾非法垃圾进入中国境内。[11]我们不单要面中国境内产生的废弃物，同时要重视境外进口的“洋垃圾”处理问题。
4.废弃物管理中应不断提高市场机制发挥作用的程度和范围
日、韩在废弃物管理中非常重视市场经济手段的应用，但我国主要还是以政府管制为主，“政府失灵”的现象非常突出。