环境问题的技术表现、社会建设与治理转向_环境污染论文

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      1995年，汉尼根出版了《环境社会学：社会建构主义者视角》，就环境问题的建构主义阐释逻辑进行了系统研究。2006年出了第二版。①建构主义视角环境社会学教科书的出版，大致反映了建构主义理论在环境社会学领域的发展状况。在建构主义与真实主义的论争中，建构主义者明确和强调了自己的立场与角色。建构主义者争论说，把建构主义阐释理解为否定环境风险的存在是一种错误的简化论。建构主义者认为“需要更加细致地考查社会的、政治的以及文化的过程，通过这些过程，特定的环境状况被定义为不可接受的、有危险的，并由此参与创造出了所认知的‘危机状况’”。（汉尼根，2009：30）

      在现实环境问题呈现得十分复杂的情况下，建构主义的阐释路径有其独特的魅力。汉尼根以“全球气候变化”话题为例，说明建构主义者是如何回应的。（汉尼根，2009：31）建构主义者超然于“真”、“假”之争议，有别于以往的环境问题研究取向。事实上，建构主义者不仅企图开辟一条与传统的科学主义解释迥异的新路线，而且对环境问题的解决策略及其实践似乎也不予关心。以“全球气候变化”事件为例，“全球气候变化”虽然仍处于争议中，但一个不争的事实是，无论是发达国家还是发展中国家，实际上已在应对“全球气候变化”这一议题上有所行动了。应对“全球气候变化”的行动既与真、假关联，又是现实的环境治理的实践。

      笔者认为，建构主义视角的环境问题研究，存在两方面的局限。首先，建构主义者只对“社会事实”感兴趣，而对物质世界的真实状态太过超然。诚然，真实世界的科学研究还在进行中，还不够清晰，社会科学家也可能对社会层面的议题更感兴趣；但在现实世界中，无论何时何地，环境问题的真实状态其实很难回避。其次，建构主义者关注的重心是环境问题的建构过程与建构结果，而未能对后续的环境问题解决即环境问题的治理进行分析。在现实世界中，大多数情况下环境治理是伴随着环境问题的出现而要付诸实践的。鉴于此，笔者根据中国环境问题及环境治理实践，从“技术呈现”与“社会建构”入手分析环境问题，并就中国环境治理实践中出现的新情况进行分析。

      环境问题②大致可以从三个不同的层面呈现出来：物质世界的真实状态，技术测量所呈现的状态，以及社会感知的状态。

      物质世界的真实状态是什么样的？哲学有可知论与不可知论、唯实论与唯名论之分野，本文不予展开讨论。按照现代科学的一般立场，虽然当前的科技手段还可能达不到对某物质世界的真实状态的全部认知，但可以接近认知。

      本文着重讨论目前技术手段能够测量或推知的状态，称之为“技术的呈现”。社会感知（感受、认知）所获得的状态，笔者将之称为“社会事实”或“建构的社会事实”。严格意义上讲，技术所呈现的状态也是“社会建构”的一种，但为了表述方便，笔者把环境问题的“技术呈现”部分从社会建构中离析出来。简单地说，环境问题的“技术呈现”与“社会建构”既有重合的地方，也有相对分离的地方，而社会事实的相对独立恰恰是后文所讨论的“去问题化”策略得以实施的社会认知基础。

      本文的最初想法源自2009年春有关苏鲁两省“跨界污染”的调查。鉴于地方政府以及媒体所呈现的与我们实地调查所了解到的情况有明显的差异，笔者提出了“显性污染”、“隐性污染”及“污染的隐性化”假设。2013年以来，因国家社科基金课题“村民环境行为与农村面源污染研究”需要，课题组对太湖流域、巢湖流域多地进行实地调查，包括水质进行检测，使笔者对本文主题有了更深入的认识。

      二、环境问题的技术呈现与社会关注

      虽然今天的技术已迅速发展，但并非所有的污染问题都可以被认识清楚。典型的如面源污染的氮、磷等营养物质的来源构成问题，不同的技术专家、不同的部门有不同的说法。此外，即使某个“环境事实”在专家那里是清楚的，到公众层面也不见得是清晰的。比如，目前空气中细颗粒物（PM2.5）的含量已可测量，据此可以判别空气在某些方面的污染程度。但是，在人类历史的长河中，它长期无法得到测量，更没有可供判别的标准。再进一步，即使一些重点城市公布了空气污染测量结果，但居民对具体所处环境的空气质量其实并不是很清楚，更何况还有一些未查明的将来可能是污染的物质。此外，人们即使能像利用天气预报一样利用空气质量指数，实际上也仍然需要根据自己的生活经验、日常体验等对此加以判别。这就是说，环境问题，既涉及真实的物质世界运行状态，也与物质状态的技术呈现有关，还与社会的感知密切关联。

      环境问题的技术测量结果与社会感知之间存在差异。苏杨、席凯悦的研究显示，环境客观指标好的地方，所测到的民众的主观感受反而比较差，说明技术测量结果与社会感知之间存在不一致的情形（苏杨、席凯悦，2014）。笔者用另一组数据分析民众对空气质量的关注。以中国知网“中国重要报纸全文数据库”为依据，对“雾霾”、“空气污染”两个词在数据库“报纸全文”栏中进行检索，在其他检索条件相同的情况下，获得15年的相关数据（见图1），并据此进行分析。

      

      （1）“中国重要报纸全文数据库”涉及“空气污染”的报道，2000～2014年15年的报道量之和为119，314项。从2000年的1，522项增加到2006年的10，045项，6年内有快速增长。2006年至2012年基本稳定在1万多项。2013、2014年基本稳定在1.5万项。最近这两年的“空气污染”有较高的关注度。

      （2）对“雾霾”的关注与对“空气污染”的关注形成鲜明对照。2013、2014两年“雾霾”的报道量占15年全部报道量的94.7%。2014年关于“雾霾”的报道量分别是2012年的28倍、2011年的42倍和2010年的96倍。数据表明，“雾霾”是在最近热起来的，而2013、2014年又是“大热”的年份。

      作为自然现象的“雾”在历史上一直存在。空气中的微细粉尘，历史上也一直存在。假如说2014年“雾霾”有所增加，但并不是前年度的数十倍增长量。很显然，公众对“雾霾”关注的增长，大大超出了“雾霾”以技术测量所呈现的状况。

      2013年，雾霾被建构为广为知晓的环境问题，是科技、媒体、政府、民众的广泛参与以及相互推动的结果。2013年以来，公众对雾霾的科学认识在增加，政府也在承认和强化雾霾的社会问题性质。比如，2013年12月上旬，南京进行“空气污染红色预警”，宣布全市中小学停课两天。与以往环境问题的应对略有差异，从“PM2.5”概念的引进，地方政府在较短的时间里提出了应对措施。2013年9月，《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》出台；2014年初，《四川省大气污染防治行动计划实施细则》审议通过。

      可见，环境问题及其治理，既与污染物质相关，也有其相对独立的社会建构的一面。这样的差异，不仅体现在普通民众的感受与认知上，也体现在环境社会学的研究成果上。崔凤、秦佳荔对LY纸业公司形成的“隐形环境问题”进行案例分析，进而总结出“隐形环境问题”的基本特征。（崔凤、秦佳荔，2012）石超艺用业已呈现的技术数据，分析上海的环境状况。她反对那种认为上海市的环境质量已迈过环境质量倒“U”曲线拐点的结论，认为上海环境质量的变化之一是“显性环境明显改观，隐形污染形势仍很严峻”。不少不易觉察的隐形环境污染，“比如被视为‘空中死神’的酸雨仍然相当严重，2007年以来，酸雨发生率一直高达70%以上，平均PH值在4.7以上……”（石超艺，2012）比对两文的“隐形污染”，存在差异。石文中的“隐形污染”主要依据业已呈现出来的技术数据，而崔文中的“隐形环境问题”主要依赖于报道所呈现出来的“社会事实”，着眼于社会层面。

      三、“去问题化”的环境治理策略

      2009年春，笔者负责的课题组在淮河流域进行调研。先期抵达现场的博士生就苏鲁两省“跨界污染”进行了调查。课题组到达后，他们兴奋地告诉笔者，苏鲁两省9县已经建立了联席会议机制，有效解决跨界污染问题。乍一听很兴奋，困扰学界、政界的跨界污染问题已经有效解决。但细一想，感觉作为“顽疾”的跨界污染那么快地得到解决，是否可能？对此笔者提出质疑，并于次日访问沭河沿岸居民，特别是对从事水产养殖的村民进行调查。就沿河村民及水产养殖户反映的情况看，因污染问题影响渔业生产的情况已基本得到解决——这确实是联席会议机制所发挥的作用，但这并不是说物质层面的污染问题已经得到根本解决。

      通过回溯中国知网2007年以来的相关文献，我们了解到苏鲁建立的联席会议机制确实解决了不少环境问题。如早些时候的山芋淀粉加工厂，生产过程中产生的废水常常是未经过处理就直接排入河道。

      “防止淀粉废水流入沭河，在红薯进入收获季节之前，东海县环监局按照鲁苏边界联席会议要求，对沭河沿岸各乡镇村街加大了宣传力度，对辖区内的小淀粉加工企业进行自查和互查，严厉打击小淀粉加工企业。……东海县环保局和郯城县环保局组成了10余人的联合执法组，采取白天检查、晚上抽查的方式对沐河沿岸的所有非法淀粉加工企业进行了仔细检查。同时，加快推进马铃薯淀粉加工业结构调整。”（颜旻、邱少军，2009）

      此外，通过跨界协作联合，处理了一些重大污染事故。比如，2007年11月，某货车在高速公路郯城段发生事故，29.3吨苯酚全部泄露。山东郯城环保部门接报后迅速通报下游的江苏邳州、新沂两地环保部门，共赴现场、联合处置，为下游的污染防控争取了时间。再如，2009年1月，临沂一家企业排污致使下游邳州境内多条河流砷超标，两地政府共同努力，开展合作治污，使滞留于邳州境内的百万方污水全经处理达标后排放。（刘传松，2011）诸如此类的新闻报道说明了联席会议机制的成效。

      但实地调查了解到正面宣传报道所没有呈现的情况。就实地调查所见，沭河平时断流，村民利用局部有水的地方进行网箱养鱼。在联席会议机制建立之前，企业排污造成死鱼的事时有发生，但由于“跨界”，问题很难得到妥善解决。“联席会议机制”实行以后，村民的网箱养鱼基本得到了保障。其要点是：

      第一，从事网箱养鱼的村民可以获得上游排污的信息。如果沭河上游邻省企业排放污水，排污企业所在县的环保局通过联席会议机制通知影响地的县环保局，县环保局再通知渔业养殖户，使他们提前做好准备。假定污水排放通过的时间比较短，甚至不妨把网箱收上，让鱼暂时躲避一下过境污水。

      第二，通过联席会议建立环境影响赔偿机制。联席会议机制建立之前，由于地方保护主义，村民如果向外省企业追索赔偿几乎是不可能的。但联席会议机制建立以后，村民如果确实因为邻省企业污染而造成水产损失，可以把相关信息、证据告知本县的环保局，再由本县环保局与排污企业所在县的环保局联系，该县环保局再与企业联系。由此，索赔的官方路径得以通畅。

      这样，因污染造成的死鱼事件得以减少，或虽有死鱼事件产生但因得到赔偿而不至于使养殖户倾家荡产，也因此避免了激烈的社会矛盾与社会冲突。此外，因污染事件而产生的对政府的环境治理不力、政府外部形象不好等等问题也可以得到解决。刘传松的研究表明，东海、郯城通过合作与协商，使因水污染造成养鱼户损失这一信访案件得到妥善解决。（刘传松，2011）

      但这并意味着上游企业不排污了，或者污染企业已经进行了有效的治理。因此，实质性的环境污染依然存在。在这里，存在着“显性问题的隐性化”，或者“显性问题”被解决而“隐性问题”依然存在。而这样的实践形态，在国内的环境治理实践中并不是绝无仅有，如南京外秦淮河治理就呈现了相似的逻辑。外秦淮河的治理，从黑臭河变成了一条观光游览的景观河。但笔者所负责的课题组对外秦淮河清凉门大桥下水质的测量表明，氨氮的平均值为15.01mg/L，是国家V类水上限的7.5倍。（陈阿江，2015）河流污染严重而居民和媒体感觉良好，形成鲜明的对照。

      上述环境治理策略，不能说没有解决问题，也不能说已经真正解决了问题。环境治理的重点是根据社会反响，有选择地去解决社会热点问题、焦点问题。虽然，与我们通常所指称的“面子工程”、“政绩工程”有一定关系，但也不能简单地指责为“面子工程”或“政绩工程”。这样的环境治理只能是一种过渡形态的治理方式，环境风险、社会风险依然存在。可见，环境问题的复杂性、多面性，需要极高的智慧去应对。

      四、环境治理的转向

      如果上述治理策略主要还是基于应急的话，那么一些地区的环境治理新探索，如“民标”的提出与实践，则体现了环境问题的解决要从人出发、以社会为本的新理念，突显了环境治理中的社会特征。

      从目前能够查阅到的文献看，江苏省常州市最早提出了“民标”概念。2006年11月，在常州市建设国家生态城市动员大会上，市委、市政府强调：“建设国家生态市，既要重视‘国标’，又要重视‘民标’，即人民群众把握的标准”。需要达到的“民标”，是“人民群众的直接体验”。（匡启键，2006）常州市把生态市的“民标”概括为：“水是清的，天是蓝的，山是青的，景是美的，晚上睡觉是宁静的，每天空气是清新的，城市空间是绿色的，居住环境是优美的，在常州生活是舒适满意的。”（匡启键，2006）

      要理解“民标”必须从“民标”与“国标”相对应的一对范畴去理解。“民标”—“国标”可以从两个维度进行解读。首先是国家与社会的范畴：“国标”强调的是国家权威的、合法的、强制的标准；而“民标”则强调底层的、基层老百姓心目的环境好与坏。其次是技术测量与民众感受的范畴：“国标”以科学为基础，以技术测量指标为主要评判手段；“民标”则以民众的主观感受和体验为依据。

      曾几何时，环境污染程度或环境治理效果总是以官方发布的为权威，以技术数据为准则。首先，无论是官方发布的、抑或是专家提供的技术数据，其可靠性是建立在完善的机制之上的。如果机制不完善，其数据的可靠性就很难得到保障。其次，即使官方的、专家的数据本身是可靠的，普通民众并非能轻而易举地获得。再次，假使官方的、专家的可靠数据是可获得的，也存在民众对权威数据理解的困难，或者误读。最后，如果双方的信任出现危机，老百姓往往将数据视为游戏。面对国家与社会的矛盾、技术测量与民众感受日益加深的沟通危机，作为民众基本生存和生活要件的环境，日益需要民众的参与和合作。“民标”的应用，正是社会现实的迫切需要，也是应对上述危机的有效举措。

      在涉及环境问题及环境治理效果的评判方面，“民标”概念逐渐地得到地方环保部门的应用。如泰兴市经济开发区某化工企业内，泰兴市环保局负责人请开发区及其周围的15名村民代表，以“鼻子闻、眼睛看”的方式给企业的废气治理成效“打分”、验收（佚名，2013）。泰兴市环保局在以民众的“舒适度”作为环境执法检查的重要依据之后，信访量明显下降。由于泰兴市化工产业总量比较大，环境污染问题比较突出，民众的抱怨很大。在把民众的感受作为重要的标准之前，泰兴市民众因环境污染而上访的人数居前列。“民标”实施以后，上访量明显下降。

      中国现实中环境治理策略实践的变化，在某种程度上与环境治理的总体性转变相契合。“治理”及“环境治理”语义的变化恰好反映了环境治理的总体性转变。所以我们不妨对“治理”及“环境治理”语义演变进行梳理。

      若要澄清“环境治理”概念，需追述“治理”的含义。综合《现代汉语词典》及《辞海》不同时期的版本，“治理”的基本含义可以归纳为三个方面。

      一是指“处理、整修”，通常与河道等复杂物质对象有关。如果加以适当引申，则是指人类利用一定的技术、工具，耗费一定的资源、资金，通过一定组织方式对物质对象进行处置。中文“环境治理”的早期含义就是这个意思。

      二是指“统治、管理”，是国家或政府的重要政治活动。在这里，治理的主体是国家或政府官员，被统治或管理的对象为民众。

      三是“指公共或私人领域内个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，它是西方话语翻译后所得。英文Governance曾经有多种译法，除了治理，还有“管治”、“共管共治”等多种译法。Governance这个概念的产生及普及本身也是西方政治和社会历程演变的见证。根据治理的特征可以进一步了解其含义。“治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”（夏征农，陈至立，2009：2953）治理意味着传统统治思维的终结，其对现代社会解构的后现代特征显而易见。

      2015年开始实施的新版《中华人民共和国环境保护法》，没有出现“环境治理”这个组合词。但在第五条、第二十八条、第三十条和第五十条共四处提到“治理”，通过文本语境可以发现，其含义仍为第一种释义，即“处理、整修”的意思。

      网络情况则不同。目前“环境治理”已是网络热词，在百度上可以搜索到6000万以上的词条。中国知网篇名中含“环境治理”的文献为6227篇（2015年12月8日）。“环境治理”包含两类含义：一是在原本意义上使用，即“处置环境污染”或“解决环境问题”的意思，是以人为主体处置物质对象。自然科学、工程技术学科大多在此意义上使用。二是等同于英文的Environmental Governance，强调环境作为一种公共事务，在解决过程中多主体的共同参与协调，公共管理、政治学、法学研究大多在后一种含义上使用。第二层含义的广泛使用，我们不难推知“环境治理”的社会性日益受到重视。

      五、结论与讨论

      环境问题及其治理可以从三个层面考查。首先是真实的物质世界状态。其次是技术测量层面，即在目前的科学认知与技术条件下，我们对某个环境污染问题可以了解到的情况。事实上，现代社会大多秉持这样的理念，即制度与政策的设计以科学技术所了解的事实为依据。再次是社会感知状态。社会感知与技术呈现，既有一致的地方，也有相对分离的地方。在中国环境治理实践中，技术呈现与社会感知相对分离的原因是多方面的。

      首先，在环境治理过程中，技术是随着现实的需要在实践中逐步完善的。技术的相对不成熟是一个常态。像面源污染、雾霾等问题，其成分的来源构成仍然没有回答清楚。

      其次，现代社会充满着权力关系。环境问题涉及诸多专门技术，因此，就过去的实践看，负责专门技术的部门及地方政府利用专有技术行使特权的例子并不新鲜：信息不公开或者只公开对自己有利的信息；利用科层制体制的复杂性，增加公众获得信息的成本或难度；对测量结果进行有利于自己的解释，等等。

      再次，随着环境问题的突显，信任关系正在发生着变化。环境群体性事件的爆发及急剧增加的信访量，突显了民众与企业、民众与地方政府之间信任关系的弱化。在2010年前后的数年间，因民众反对，多个垃圾焚烧发电项目被迫搁置。这些投资少则上亿元、多则十多亿元的垃圾焚烧发电项目，搁置以后造成巨大的浪费。这些问题的产生，与对民众环境感受的忽视密切关联。在过去的若干年中，企业以追求经济效益为由、地方政府以追求经济指标为由，忽视民众对良好环境的基本需求，以或真或假的技术指标来压制民众。

      强调民众对环境状态感受的重要性，是因为在某些时间、某些地方存在的明显的行为偏颇。与此同时，也存在民众对技术不了解、误读“环境污染”的情况。笔者注意到某垃圾焚烧发电厂的照片被贴到网上，所指污染严重的“证据”竟然是从烟囱中冒出的水蒸汽。现实中还有许多类似这样的误读。

      对民众感受的重视，至少解决了局部的问题，这是值得肯定的一方面。从现实看，环境问题的解决并不容易。就物质层面而言，污染一旦产生，必须有一定的技术加以应对。但物质的物理、化学过程的逆向推进是很困难的。污染的处理会涉及成本问题，这往往与某地所处的经济发展阶段有很大关系。没有一定的经济实力，有些环境问题很难解决，或者在经济学家看来很不划算。另外，环境问题在某种意义上已经与我们的经济运行体制、社会生活方式紧密关联。正如“跑步机”理论（the treadmill of production/the treadmill of consumption）所显示的（Gould,K.A.,Pellow,D.N.& Schnaiberg,A.2008; Schnaiberg,A.& Gould,K.A.1994），环境问题与经济运行体制和我们的日常生活紧紧交织在一起。

      虽然环境问题不易解决，但地方政府无疑面临着各方面的压力，比如，媒体的报道、学者和社会大众的批评，等等。就像以前以GDP考核地方官员的政绩一样，现在某些地方，环境污染对地方政府官员构成了很大的政治压力。不仅如此，因环境污染事件引发的社会冲突、上访等事件也是影响当前中国社会稳定的焦点性问题，是重要的政治问题。这些因素进一步促使“去问题化”策略得以不断应用。在当前环境污染问题十分严峻的情况下，“去问题化”策略有其积极意义。

      但是，“去问题化”策略毕竟是基于短期目标、基于社会感知而产生的环境治理策略。因此，它存在着环境风险与社会风险，甚至某种程度上还可能误导公众、误导视听，并有可能延迟环境污染的技术解决方案。因此，仅仅应对热点问题、焦点问题的思路，显然还是不够的。

      环境治理中“民标”概念的提出，或者说“国标”与“民标”的并重，是与环境问题与环境治理的复杂性特征相契合的。环境问题与环境治理社会层面的重视，实际上也契合了环境治理理念转变。当然，要想取得有效的治理效果，就不仅要考虑民众的感受和需求，也仍然需要坚持科学的理性策略。

      ①参见John Hnnigan,Environmental Sociology:A Social Constructionist Perspective,Rroutledge,1995。2006年第二版时省去了副标题“A Social Constructionist Perspective”。洪大用等根据第二版翻译的《环境社会学》，由中国人民大学出版社2009年出版。

      ②为了便于表述，本文只研究“环境问题”而不讨论“环境议题”，本文所指“环境问题”只限于“环境污染问题”。

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