城市化进程中失地农民合理利益保障研究，本文主要内容关键词为：失地农民论文,进程论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、失地农民困境的形成原因
改革开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加快，并在城市化过程中征用了大量土地，很多农民已经失去了土地。据估算，目前我国失地农民逾2000万[1]。按照目前我国城市化和基础设施的建设速度，还会有更多的农民失去土地。农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源，加上他们知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，今后生活能得到基本保障的只是很少一部分，大部分农民生计没有保障。造成失地农民困境的主要原因有：
第一，现行的征地制度使农民被排除在土地增值收益分配之外，补偿标准过低，不能解决失地农民的长远生计。第二，一次性的货币补偿了断，对失地农民的未来出路缺乏长远考虑。在1999年以后，国家对失地农民的补偿方式通常就是一次性的货币安置方式，这种安置方式能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题，加之部分农民缺乏长远打算，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活无着的困境。第三，征地速度超越了当地经济发展水平，导致失地农民缺乏就业机会。根据国土资源部的报告，全国开发区土地有43％闲置。本来，征地是城市化和工业化的必然结果，也是让更多农民离开土地，在城市非农部门获得就业机会，使农民能够分享经济发展和城市化带来的利益。但是这种超越当地经济发展水平的征地，并不利于农民富裕，反而因为城市非农部门缺乏就业机会，造成了大批农民失地失业，并扩大了城乡差距。第四，失地农民的素质不能适应市场化就业的趋势。近几年，随着我国经济的持续发展，以及产品和服务市场的需求变化，城市的产业结构也在不断的进行升级调整，对劳动力素质的要求也在不断提高。但是大量的征地劳动力在短时间内从农业部门进入到城市工业部门，其素质在短时间内难以适应城市工业部门的发展需要，导致了失地农民的失业。
二、城市化过程中失地农民合理利益保障的基础——土地的增值过程与失地农民产生过程的同步性
土地是农业最基本的生产要素，是农业生产活动所必需的物质基础，在与劳动力结合之后就具有生产性。在我国的现阶段，土地不仅是最基本的农业生产要素，还对农民起着重要的保障作用。第一，由于农村社会保障的缺失，土地仍然是中国农民的生活风险保障。对于广大中国农民来说，拥有一份土地，农村老年人口就有了基本社会保障。第二，土地还有就业保障作用。许多农民必须以承包土地作为谋生的手段，离开了土地就面临着就业危机。对部分从农村流动到城市非农部门就业的劳动力还可以起到失业保障或“退农保障”的作用，拥有一份土地，从事非农产业的劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农。
对农民来说，土地还具有财产性质的作用，拥有一份土地，就如同拥有一份财产。改革开放以来，随着我国农地制度的变迁，集体土地使用权逐渐与所有权分离，并逐渐使土地承包权演变为具有财产性质的权利。在1993年颁布的《农业法》中明确规定了承包经营者有生产经营决策权、产品处分权和收益权、转包权、转让权和继承权。十五届三中全会也规定了承包权在原有的基础上再延长30年。从法律角度来看，承包土地具有财产功能，因为土地使用权属于“与财产所有权有关的财产权”。由于土地对承包经营的农户具有财产功能作用，所以对转让承包土地的农民进行经济补偿就是顺理成章的事。
在一个自由的市场经济里，具有财产性质的土地价格取决于市场的供求状况，这点与其他商品是一样的。由于土地的稀缺性和不可再生性，故土地的供给可以看作是恒定不变的，如图1所示，SS为土地供给曲线，DD[，0]为土地需求曲线。在城市化和工业化过程中，对土地的需求会逐渐增加，导致对土地的需求曲线向左移动为DD[，1]，在这样一个过程中土地的价格升高，土地实现了自身的增值。
图1 城市化和工业化过程对土地增值的影响
由于城市化和工业化的过程中，一方面会产生大量的失地农民，另一方面也增加对土地的需求，进而会提高土地的价格。也就是说失地农民的产生过程与土地的增值过程具有同步性，在土地的增值过程中，对农民的保障性也在逐渐提高。如果地价高到一定程度，或者经济发展到一定程度的时候，土地就具备了对农民进行保障的物质基础，这个时候出让土地就可以保障失地农民的合理利益。但是在经济发展水平比较低的时候，或者地价不高的时候，土地的保障作用就很弱，如果这个时候出让土地，就难以保障失地农民的合理利益。因此，土地的保障作用与土地的价值、城市化和经济发展水平密切相关。
三、保障失地农民合理利益的经济成本
对失地农民补偿过低是引起失地农民诸多问题的主要根源，但是如果补偿过高，无疑又会加大我国城市化和工业化的成本，影响我国城市化的正常进程，对我国经济发展和“三农”问题的解决都会产生不利影响。但是，城市化过程中的征地行为不应该牺牲农民的利益，也不应该对城市自身的健康发展构成危害，征地对于城市和农民来说应该是个互惠互利行为，应该根据城市的经济发展水平和经济实力来合理推进城市化进程。在这样一个原则下，对失地农民补偿多少才算合理？本文认为，必须分析失地农民的合理利益结构包括哪些？保障这些合理利益的成本是多大？这些成本就是确定对失地农民合理补偿的依据，也是建立失地农民保障体系的经济基础。根据城市支付这些成本的经济实力来合理推进城市化进程，既能保障失地农民的合理利益，也能保证城市能够获得可持续发展。
（一）失地农民的合理利益结构分析
在城市化过程中，失地农民的合理利益结构应该包括获得社会保障利益和就业保障利益（见图2），再进一步来看，失地农民获得的社会保障利益包括：基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障。
图2 城市化过程中失地农民合理利益结构
1.基本养老保险和基本医疗保险 养老保险和医疗保险是我国社会保障体系中最重要、最基本的险种，考虑到公平、效率以及我国的实际情况，我国养老保险制度和医疗保险制度均实行统帐结合模式：即“社会统筹帐户”加“个人帐户”，社会统筹帐户部分就是基本养老保险和基本医疗保险部分，基本养老保险确保参保者在退休之后获得基本的生活保障，基本医疗保险能确保参保者在住院治疗以及患大病时能够支付医疗费用。对于失地农民来说，只要能保证获得基本养老保险和基本医疗保险就能较好地规避市场风险。
失地农民要获得基本养老保险待遇和基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务，缴纳养老保险费用和医疗保险费用应该从征地补偿金里一次性支付，然后等到退休年龄之后按月获取当地的基本养老金，以及住院治疗和患大病时支付医疗费用。需要进一步说明的是，由于失地农民已经彻底失去了土地，进入城市非农部门就业是其唯一的选择，所以失地农民在城市非农部门就业时，“个人帐户”部分则应该由失地农民和雇主共同建立，这个部分主要是提高失地农民获得更高层次的保险待遇，不属于国家责任。
2.最低生活保障 失地农民在失去土地进入城市非农部门时，总会有相当部分人处于失业状态，根据过去的经验数字，这个比例还比较高，那么对于这些处于失业状态的失地农民来说，如何保障他们的利益？本文认为，只要他们能够像普通城市居民一样可以享受最低生活保障就可以较好地处理这个问题，确保他们的生活水平略高于城市贫困线以上而不至于衣食无着。在保障处于失业状态的失地农民的基本利益时，为什么不为他们建立失业保险呢？本文认为，失业保险领取的时间较短——当然保障水平也略高一些，当失业农民失业时间超过2年时，最终还需要最低生活保障体系来兜底。把失地农民纳入城市最低生活保障体系里，同样需要一定的财力，当然，这个部分也构成了失地农民社会保障利益的一个部分。
3.就业保障 对于失地农民来说，由于失去了土地也就相应地失去了在土地上获得的就业机会，因此需要在城市非农部门获得相应的就业机会，以保障自己的未来生计。这就要求在城市化和工业化进程中要产生相应的就业岗位，使得失地农民才能在城市非农部门获得相应的就业机会。由于失地农民文化素质相对较低，要适应城市化和工业化进程中产生的就业机会，必须进行相应的转岗培训以提高其文化素质，适应就业岗位对就业者的技能需求。
（二）保障失地农民合理利益的经济成本分析
失地农民进入城镇社会保障体系时，其社会保障财务应该做到收支平衡，其养老保险缴费、医疗保险缴费以及最低生活保障缴费和未来获得的社会保障待遇的现值应该基本相等。这既是考虑到我国城市社会保障体系面临巨大的资金缺口，难以承担新的、巨大的财务负担；同时也是考虑到城市化过程中的征地行为对于征地方和征地农民应该是一个互惠互利的行为，应该根据城市的经济发展水平和经济实力来合理推进城市化进程，合理补偿失地农民。在这个原则上，我们就可以来分析为保障失地农民合理利益的经济成本。
1.为失地农民建立基本养老保险的经济成本 从以上的阐述可以看出，失地农民的基本养老保险本质上是一次性缴费的完全积累模式，不完全等同于现在的养老保险制度：一次性缴足养老保险金，等到退休年龄之后再按月领取基本养老保险金。根据以上考虑可以确定建立失地农民养老保险的成本为：
在（1）式中，C为失地农民养老保险的一次性缴费金额；r为利息率；n为失地农民的工作年份，也就是失地农民从失去土地到其退休之时的年份；m为失地农民退休后的预期余命——即领取养老金的年份；W为当地城市的社会年平均工资，其数额取决于当地城市经济的发展水平和增长速度；τ为基本养老金的替代率（等于年基本养老金/W）。
在一个简单的经济体系里，假定人口增长率、劳动生产率的增长率为0，那么也就意味着W会保持不变，同时资本的净利率r也为0，所以（1）式就可以简化为：
C=W[，τ]m
（2）
（2）式可以估算出失地农民要获得基本养老保险待遇的一次性缴费金额，它考虑的仅仅是一个简单的经济体系，并且也没有考虑到失地农民在失去土地时年龄的差别（因为年龄的差别会影响到失地农民以后进入城市劳动力市场时的就业机会，以及由此而获得补充养老保险帐户或个人养老帐户），但是可以用（2）式大致估算出为失地农民建立基本养老保险的经济成本。
2.为失地农民建立基本医疗保险的经济成本 失地农民的基本医疗保险模式与基本养老保险模式一样，也是一次性缴费的全积累模式，但是基本医疗保险和养老保险不一样，养老保险是在退休之后才发生支出的，而医疗保险则在个人生命的整个周期都会发生。因此为失地农民建立基本医疗保险的经济成本为：失地农民获得“基本医疗待遇”的成本=该城市现在职工年平均“基本医疗支出”×失地农民的平均余命（即领取基本医疗费用的时间）。
H=AT（3）
在上式中，H为失地农民建立基本医疗保险的经济成本，A为该城市职工年平均基本医疗保险的支出，T为失地农民的预期寿命——也可以用该城市的平均预期寿命来替代。
3.为失地农民建立最低生活保障的经济成本
L=η（60-t）W （4）
在上式中，L是为失地农民建立最低生活保障的经济成本；η为失地农民的平均失业率；（60-t）是失地农民如果失业并领取最低生活保障的时间，到60岁之后就领取养老金；W为该城市最低生活保障待遇，每个城市经济实力和发展水平都不一样。
4.就业保障成本 根据人力资本理论，就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切的关系，一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平，就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要达到和市民相似的文化素质，是要经过一定的职业培训的，这个职业培训成本就是失地农民的转岗培训费用。不同的城市由于工资收入、培训费用有较大的差别，因此这个转岗培训费用在不同的城市里也会有较大的差别。
F=（E[，c]-E[，r]）（F[，d]+F[，i]） （5）
E为失地农民的转岗就业培训费用，E[，c]为市民的平均教育年限，E[，r]为失地农民的平均教育年限，E[，d]为失地农民转岗就业培训的年直接费用，F[，i]为失地农民转岗就业培训的年间接费用。
四、失地农民的合理利益的制度保障——农地直接入市交易
应该说，农民的失地过程是与经济发展、城市化和工业化过程相一致的，是经济发展和城市化的必然结果，有利于综合国力的提高，也有利于农民从低效率的农业转移到高效率的城市工业当中，分享经济发展的成果。但是，在城市化这样一个经济发展过程中，国家没有用经济手段、没有用市场化的手段去解决农地的征用问题，而是沿用计划时期的计划手段和行政手段去解决农地的征用问题，就产生目前失地农民的种种问题。
用市场化手段来解决农地征用问题的思路是探索农地直接入市交易制度。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入土地建设用地市场，农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用和土地转移，这样就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿，保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。
（一）完善农地产权是农地直接入市交易的基础
在目前的征地制度下，土地卖与不卖，不由农民决定；即使是农民要卖土地，也没有与买方平等地坐下来谈判价格的权利。造成这一现象的主要原因是我国农村土地的集体所有制，农民个人只拥有农地的承包经营使用权。这种集体产权性质的农村土地却存在所有权主体不明，农民的土地财产权利经常被损害。造成农地产权残缺的主要原因有：第一，根据有关法律规定，农村集体土地产权主体可以有多种，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。第二，农村现行的治理结构使得村级组织不能够代表农民的利益，导致农地产权主体缺位。按照村民委员会组织法的规定，村民委员会被农民选举出来并代表农民的利益，但是在另一方面，村委会还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的一部分行政职能。在这种情况下，村干部就不可能在土地转让过程中代表村民争取合理的利益，使得农地产权主体缺位。
由于农民土地财产权利的残缺，使得在农地的征用过程中，农民处于弱势地位，难以争取合理的利益。要解决征地过程中出现的问题，就必须完善农民的土地财产权利制度，扩大农民个体的土地处置权利，使农民在征地过程中就能够获得土地的部分增值收益，分享城市化所带来的好处。
（二）农地直接入市交易环境下国家利益的保障和政府作用
在农地转用过程中，由于土地用途发生了变化，土地价格也会从农用土地价格上涨到建设用地价格，即土地增值。这种土地增值并非完全是因为土地使用者对土地的投资和劳动形成的，政府的投资建设、对土地的规划以及土地资源的稀缺性是土地增值的主要因素，因此，这种土地增值应当由社会所共享，而不能单独由农地的使用者独享。解决这个问题的办法是国家以土地交易税的形式获得部分土地增值收益。这样，国家既可以保障农民的合理利益，也可以保证国家获得相当部分的土地增值收益。在土地转让过程中，政府并不出面干预土地转让价格，而是利用税收调节土地供应。由于政府并不出面干预土地交易过程，就可以避免在现行征地制度下失地农民出现各种问题都要政府最后“兜底”现象。
政府在这个市场化的土地转让交易时，过程中还需要做的事情是：第一，在监管城市化过程中的土地转让交易时，严格区分公共公益性用地和商业经营性用地[2]。对于商业经营性用地，农地可以直接入市进行转让交易，政府只是对土地转让交易行为征税。第二，政府应该严格限制土地补偿金和土地转让交易收入的用途。土地补偿金和土地转让交易收入应该首先用于失地农民的社会保障体系建设，以及转岗就业培训费用，剩余方可归集体和农民个人支配。
五、上海“镇保模式”的积极作用及完善建议
2003年10月20日，上海市政府正式发布《上海市小城镇社会保险暂行办法》（以下简称“镇保模式”），规定征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇保险，这样被征地人员年老后生活和患大病医疗有了保障。“镇保模式”的本质就是“土地换保障”。同时在《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中将原有的“谁用地，谁负责安置”的原则按照市场经济的要求，调整为“落实保障，市场就业”的新原则。
（一）“镇保模式”在保障失地农民合理利益上的积极意义
第一，合理保障了失地农民的基本利益。按照“镇保模式”的要求，征地补偿金在一次性缴纳不低于15年的基本养老保险、医疗保险金之后，失地农民可以享受基本养老保险和医疗保险待遇，在一定程度上解决了失地农民的年老后的生活及患大病的医疗费用问题，免除了失地农民的后顾之忧。
第二，转变了失地农民的保障观念，促进失地农民的市场就业。“镇保模式”及其配套办法的最大特点是转变了传统的就业安置和货币安置方式，把安置原则调整为“落实保障，市场就业”。因为就业是一个市场化的行为，失地农民要想获得就业岗位，就要依靠自己的努力来获得市场的认可。由于“镇保模式”落实了失地农民的基本养老保险和医疗保险，实际也就相当于降低了失地农民就业的非工资成本，提高了失地农民的就业竞争能力，将会促进失地农民的市场就业。
第三，“镇保模式”合理区分了社会保险的公平与效率问题。“镇保模式”确保失地农民能享受基本社会保险待遇，体现了公平原则。而补充保险及其缴费比例则由用人单位和从业人员个人（失地农民在城市非农部门获得就业岗位时就是从业人员，否则就是城市失业者）自主确定，体现的是效率原则，失地农民补充社会保险待遇与自己的就业状况和缴费多少直接挂钩。
（二）“镇保模式”存在的问题分析及政策建议
第一，“镇保模式”将来存在较大的资金缺口。以养老保险为例，“镇保模式”规定，失地农民养老保险缴费比例为17％，缴费基数按上年度全市职工月平均工资的60％计，一次性缴纳15年就可以获得上海市职工基本养老保险待遇。2002年上海全市职工年平均工资为19476元，因此可以算出失地农民一次性应当缴纳的养老保险金为：C=19476×60％×17％×15=29794元。
男性年满60周岁，女性年满55周岁就可以申请领取基本养老保险待遇，养老金按上年度全市职工月平均工资的20％计发，上海居民的平均预期寿命在2002年已经达到了78岁，平均余命为18年。因此预期的养老金待遇为：19476×20％×18=70103元。由于大于C，即失地农民预期的基本养老金支出远大于养老金的缴费，“镇保模式”在未来将产生较大的资金缺口，这个资金缺口将要财政兜底。考虑到征地过程中所获得的利益并非由政府单独享有，但是最终负担则由政府单独承担，所以有必要提高对失地农民的社会保险补偿标准，以保证“镇保模式”的收支平衡，做到可持续发展。
第二，缺乏对失地农民转岗培训以及享受最低生活保障成本的考虑。即使城市存在着较多的就业机会，失地农民在进入城市非农部门时也未必能获得这些就业岗位，因为失地农民的文化素质相对较低，不能适应城市就业需求结构的变化。要提高失地农民的就业能力，对其进行一定时间的职业培训是必要的，但是在“镇保模式”及配套办法中，并未考虑到这一点。同样，该模式也未考虑到失地农民享受城市最低生活保障的成本，这样就低估了征地的成本。
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