基于循环经济视角下的政府绩效审计研究,本文主要内容关键词为:循环经济论文,视角论文,绩效论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
“循环经济”(cyclic economy)一词是由美国经济学家伯尔丁在20世纪60年代提出来的。它泛指在资源投入、企业生产、产品消费及废弃的全过程中把传统依赖资源消耗的线性增长经济转变为依靠生产生态型、资源循环来发展的经济。在我国,什么是循环经济?国家发改委主任马凯给出了明确定义:“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以‘减量化、再利用、再循环’(3R)为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,符合可持续发展理念的经济增长模式,是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统经济增长模式的根本变革。”这一定义不仅指出了循环经济的核心、原则、特征,同时也指出了循环经济是符合可持续发展理念的经济增长模式,抓住了当前我国资源相对短缺而又大量消耗的症结,对解决我国资源对经济发展的瓶颈制约具有迫切的现实意义。
一、发展循环经济与开展绩效审计的关系
发展循环经济对绩效审计的开展提出了客观需求,同时开展绩效审计有利于发展循环经济。循环经济是绩效审计的政策背景和外部环境,二者有着高度一致的目标和方向。循环经济追求更大经济效益和社会效益、更少资源消耗、更低环境污染;而绩效审计则是对被审计单位和项目资源利用的经济性、效率性和效果性所进行的监督和评价。二者都致力于资源的节约、高效利用以及关于最终的运行结果。在新的审计环境下,审计人员必须更新观念,从更高角度和更深层次上理解什么是“科学的经济观”和如何评价被审计单位的效益,用什么方法和途径来提高效益。循环经济作为一种新的经济增长模式,有着自身的理念、原则、评价方法、指标体系和技术支撑,而这些都应为绩效审计所用,从某种意义上看,循环经济极大地丰富了绩效审计的内涵。
(一)循环经济为绩效审计树立了新的“经济观念”
循环经济的理念要求以较小的代价取得同样的投入(经济),这为绩效审计提供了经济性的思路。绩效审计也要求审计人员在审计过程中要注重“经济性”,争取以较小的代价完成审计工作。因此,在审计工作中,审计机关应当注重人员的安排、审计队伍的组成和审计费用的支出等与经济性有关的事项,使审计活动最大限度的(不影响效果)符合经济性原则。
(二)循环经济为绩效审计指明了“怎样提高效率”的途径
绩效审计的最终目的是为被审计单位指出“怎样提高效率”的途径,这与循环经济“高效率使用既有资源”的根本要求是一致的。在绩效审计中,审计人员应当不断注重审计的效率,形成审计“效率评价—分析效率—提高效率”的良性循环。
(三)循环经济为绩效审计提供了科学的“效果评价”方法
效果性是指审计是否达到预定目标。循环经济“评价效果”的方法和指标体系,为绩效审计评价开阔了思路。循环经济的评价方法是自然科学和社会科学领域评价方法的综合运用,同时,循环经济建立了一套科学的评价指标体系。循环经济评价方法和指标体系,大部分可直接或间接地为绩效审计所用,从而大大提高审计评价的质量。
二、绩效审计的本质及目标
绩效审计是现代审计发展的新趋势。最高审计机关国际组织1986年在悉尼召开的第十二届会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》对政府绩效审计的定义是:“除了合规性审计,还有另一种类型的审计,它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价,这就是绩效审计。”1977年该组织通过的《利马宣言》明确指出:“绩效审计是指对政府工作的绩效性、效果性、经济性和效率进行的审计”。目前西方发达资本主义国家的绩效审计已经成为政府审计的主要内容,有的甚至占其总工作量的90%以上。绩效审计在一个国家和地区的重视和运用程度,已成为衡量该国或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志。我国也在积极探索和开展政府绩效审计。早在1991年的全国审计工作会议上,审计署就提出“既要继续进行财务审计,又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”的工作思路。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》(以下简称《规划》)指出,要全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。可见,大力开展政府绩效审计,既是我国实施可持续发展战略的必然要求,同时又是我国国家审计发展的必然趋势。
绩效审计的本质是评价受托公共责任。即通过对政府部门和国有企事业单位所掌握的人力资源、物力资源及财力资源的配置、管理和使用的以下方面进行审计评价:1.人力资源的管理、利用和开发;2.自然资源的保护、利用和开发;3.已有公共物资财产的管理和利用;4.公共资金的运用;5.保障各项活动正常开展的组织机构的建立和运行,内部管理控制制度的健全性、恰当性和有效性,各项工作计划或预期目标的实现等。
绩效审计的目标通常分为两个层次:一般目标和具体目标。根据最高审计机关国际组织制定的审计准则,绩效审计主要是对被审计单位履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性的检查。因此,绩效审计的一般目标就是经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)。所谓经济性,是指“从事一项活动并使其达到合格质量的前提下耗费资源的最小化”;效率性是指“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”;效果性是指“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。绩效审计的具体目标是反映绩效审计的个性或特殊性的,是一般目标在特定的社会、政治、经济环境下的具体表达。一般目标和具体目标的关系体现着绩效审计共性和个性的关系。
三、发展循环经济下的绩效审计工作思路
(一)围绕循环经济战略开展绩效审计
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心,以“减量化、再利用、再循环”(3R)为原则的经济增长模式。绩效审计是对被审计单位和项目资源利用的“经济性、效率性和效果性”(3E)所进行的监督和评价。审计署2008至2012年五年《规划》中明确提出,要“坚持以真实性、合法性审计为基础,全面推进绩效审计”。同时,要坚持多种审计类型的有效结合,积极探索跟踪审计,对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。这就要求我们在开展绩效审计过程中,必须紧紧围绕循环经济发展战略,从关注过程转到关注结果、从注重投入到注重产出和效能,将政府活动的经济性、效率性和效果性作为审计评价的核心和焦点。
(二)完善绩效审计规范体系
最高审计机关国际组织的审计准则提出,在法律和准则中明确绩效审计的权限是非常重要的,旨在促进对政府项目效率和效果的绩效审计,它的权限应该明确覆盖整个国家预算,虽然绩效审计不评价政治目标,但它指出了政策的后果,还可能确认并说明目标冲突所产生的后果,如果没有充分的法律支持,公布政府绩效审计的结果可能会违法。可见,制定并不断完善绩效审计规范非常重要。我国国家审计虽然从成立之初就规定了对国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督,但关于绩效审计的相关规定在《审计法》中却没有具体规范,这不利于我国绩效审计工作的正常开展。为此,需要在充分借鉴最高审计机关国际组织绩效审计指南和西方发达国家绩效审计成功经验的基础上,结合我国经济和社会发展的实际,尽快制定出系统性、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出规定。
(三)构建绩效审计评价及方法体系
绩效审计指标体系是衡量被审计单位绩效高低的尺度。审计署2008至2012年五年《规划》中明确提出,要着力构建绩效审计评价及方法体系。要认真研究、不断摸索和总结绩效审计经验和方法,2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系,2010年建立起财政绩效审计评价体系,2012年基本建立起符合中国发展实际的绩效审计方法体系。可见,构建适合循环经济要求的绩效审计评价及方法体系意义重大。通常,对循环经济项目的绩效评价应当包括技术评价、经济评价和社会评价等,以达到经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一。其中:
1.技术评价。技术评价是基础,因为一旦在技术上取得突破,必将加速促进循环经济的建立。当然,对技术的评价很难通过量化表达,主要通过定性的描述进行评价。
2.经济评价。经济评价是直接目标,指在投资项目可行性研究的基础上,从国家、企业、社会、环境等多个视角,采用现代化的技术经济分析方法对项目的建设方案进行调查、分析、预测和论证,考察项目投资行为的合理性和可行性,为项目决策科学化提供重要依据。常用的经济评价指标主要有:项目财务内部收益率、资本金收益率、投资各方收益率、财务净现值、投资回收期、投资利润率等。
3.社会评价。社会评价是最终目标,通常,对循环经济项目的社会评价指标体系如下表所示:
一类指标
二类指标
总量指标 废水排放总量、二氧化硫排放总量、工业固
体废物排放量
效率指标 人均产值、万元产值综合能耗
万元产值新鲜水消耗量、水回用率、单位产
循环指标 值废水总量排放、单位产值废气排放、单位
产值固体废弃物排放
污染指标 工业废水排放达标率
产业链指标(定核心企业废物产生量、废物成分和性质的
量、定性结合)稳定性、循环经济项目的抗干扰能力
(四)培养和造就一批符合绩效审计工作要求的专业人才
审计人员在开展绩效审计中起着决定性的作用。审计署五年《规划》提出要着力加强审计机关“人法技”建设,把对“人”的建设提到首位,足见其重要性。由于绩效审计是一种以信息为基础的活动,专业价值在其中占据核心地位。因此,客观上要求从事绩效审计的人员必须接受过良好的教育,具备一定的分析能力、接受能力、社交能力、承受能力、判断能力和表达能力。而就目前我国国家审计队伍结构看,符合绩效审计要求的复合型人才并不多,审计队伍人员相对老化,知识结构单一。要更好地开展绩效审计,就必须不断优化审计人力资源配置。具体做法是除了加强对现有审计人员的培训以外,更重要的是要吸收为开展绩效审计工作所用的其他学科如环境学、生态学、社会学等方面的人才,确保审计队伍知识结构的多元化。除此之外,还应建立和完善审计人才的竞争、激励和选拔机制,激发审计人员的创新欲望,激活有能力的审计人员的创新潜能,实现审计人员的优胜劣汰,确保审计队伍的生机和质量,保证审计队伍建设的良性循环。
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