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中图分类号：F091文献标识码：A文章编号：1003－854X（2009）08－0005－05
制度分析中人们往往重视制度的效率而忽视了制度的正义性。从罗尔斯的正义论出发，我们可以构造制度正义分析的基础。制度公平与制度效率的矛盾贯穿于人类社会制度创新和制度变迁的始终。在转型时期，我国基本制度环境和大多数制度安排是公正的，但是也存在一些制度安排的非正义一面，这主要表现为非亲贫性、掠夺性和等级性等三个方面。因此，深化我国市场化改革，必须要推进我国制度的公正性建设。
一、罗尔斯的正义论可以作为制度正义分析的基础
制度正义分析需要理论基础，罗尔斯的正义论可以作为制度正义分析的理论基础。罗尔斯提出了两个正义原则：第一个原则，即“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”。在罗尔斯看来，任何人都拥有同等平等自由的权利，无论每个人在社会生活中处于何种地位，都依据作为目的的人这一理念，都具有同样不可侵犯性，甚至以社会整体利益之名也必须予以拒绝。“在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的。由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”① 我们知道，在社会中，利益最易受到侵犯的往往是社会的弱者，因为强者拥有更多的资源和实现自己利益的手段，并能有效地进行自我保护，对社会所有成员的平等自由权的坚持，其实最主要是为弱者争取到平等自由权。另外，个人在社会面前是弱势的，相对于社会而言，任何个人都处于一种劣势地位，所以，社会也不能以集体利益凌驾于个人利益之上，政治交易和社会利益不具有对个人权利的优先性。
正义的第二原则关注的对象主要是最少受惠者群体，也就是社会的弱势群体，“社会和经济的不平等应该这样安排：（1）适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”② 社会和经济的不平等安排是客观事实，但一个基本的前提是让最少受惠者获得最大利益，在不平等的条件下，任何人的利益都可以得到相应提高，即人们通常说的水涨船高，但最少受惠者必须获得最大利益。换言之，社会应该对社会的弱势群体进行倾斜。通观罗尔斯正义论的基本理念，我们可以得到如下启示：
第一，罗尔斯的两个原则是在原初状态和无知之幕的基础上论证和产生的。在每个人、每个群体、每个组织都依据自己的利益和位置来讨论正义的时候，我们人类社会是找不到大家都公认的正义的。谁都说自己的利益最重要，只有在原初状态和无知之幕下我们才能找到正义。这个思想试验表明，我们人类社会是可以找到公认的正义原则的，就像西方经济学家的完全竞争市场理论一样，完全竞争的市场在现实世界中几乎不存在，完全竞争的世界也是一种思想试验，它有助于人们找到一个完美的市场是如何有效配置资源的，并且完全竞争市场可以作为一个参照系，有利于我们检验现实的市场及对理想市场的偏离。在这种意义上，罗尔斯的正义论具有同样的价值。
罗尔斯在原初状态和无知之幕的基础上运用契约论论证了这两个原则。原初状态既不是现实中的状态，也不是某一个历史时期，它是一种抽象的虚拟状态，是思维中的存在。“原初状态是这样定义的：它是一种其间所达到的任何契约都是公平的状态，是一种各方在其中都是作为道德人的平等代表、选择的结果不受偶然因素或社会力量的相对平衡所决定的状态。”③ “无知之幕”是罗尔斯公平契约论的核心概念，它的根本目的在于达到一种形式的正义，即“使原初状态成为一种公平的程序，以使任何被一致同意的原则都将是正义的，并以此作为社会正义理论的基础”④。这样，在“无知之幕”限定下的原初状态，是一个理想的情景，是为避免何为公平的协议问题上出现争吵和分歧而设定的公平条件。在其中，自由、平等、理性的人们消除了任何影响正义原则选择的偶然因素，他们处于相同的“无知”地位。罗尔斯提出无知之幕的目的在于体现公平，使原初状态的程序和条件显得公平，从而使达到的结果也是公平的。
第二，正义原则是建立在社会合作体系基础之上的。无论社会制度有什么差异，但现实的社会生活共同体都是一个“你中有我，我中有你”的社会合作体系，“由于每个人的幸福都依赖于一种合作体系，没有这种合作，所有人都不会有一种满意的生活，因此利益的划分就应当能够导致每个人自愿地加入到合作体系中来，包括那些处境较差的人们。”⑤ 由于社会合作，因此产生合作剩余，任何人的收益中都包含着他人合作的成分，所以，社会生活中强势的人们，不能仅仅靠自己争取自己所向往的一切，必须通过他人的合作，没有合作，大家的利益都会受到损失，而处境较好的人们（强势的人们）的利益损失将更大。合作对于任何人来说，既是必须的，也是策略的，没有合作的社会体系是根本不存在的。传统经济学强调了经济当事人之间的竞争，而忽略了合作。人们的社会经济活动既有竞争的一面，也有合作的一面。其实，竞争与合作是矛盾的统一体。制度在这个意义上讲，就是人们在社会分工与协作过程中经过多次博弈而达成的一系列契约的总和，制度为人们在广泛的社会分工中的合作提供了一个基本的框架。制度的功能就是为实现合作创造条件，保证合作的顺利进行，尤其在复杂的非个人交换形式中，制度更加重要。所以，制度的基本作用之一就是规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低限度。制度为合作创造条件的前提要有一个能为大家接受的原则。换言之，如何分配合作中的利益问题是我们解决问题的关键。作为一种互惠活动，只有在不牺牲对方利益的情况下获得利益才是被允许的。罗尔斯这种互利互惠的合作，并不是对天赋较高的个人权利的剥夺，而只是对天赋较低的个人利益的补偿，这种补偿不是“给予”的，而是“应得”。罗尔斯还认为，两个正义原则下不会导致英才统治的社会，因为英才统治的社会会造成统治者的绝对优势地位，牢牢掌握公共权力和社会财富，控制文化教育资源等。
第三，罗尔斯的正义原则是制度安排的基础。制度是约束人类行为的规则，同时也是人类文明的结晶。反思我们人类的制度史（正式制度与非正式制度），有文明的制度，也有不文明的制度，现代制度经济学在制度研究中，过分地强调了制度的效率，而忽视了制度的正义性。应该讲，文明的制度既是讲正义的制度，也是讲效率的制度，罗尔斯的正义原则是我们建立制度的基础。在罗尔斯看来，自然天赋的分配是一种共同财产，制度可以消除自然天赋对人们的影响，从而实现实质上的平等。罗尔斯认为，自然天赋是一个中性的事实，而非道德应得，“没有一个人应得他在自然天赋的分配中所占的优势，正如没有一个人应得他在社会中的最初有利出发点一样——这看来是我们所考虑的判断中的一个确定之点。”⑥ 天赋更好者能够以有助于所有人特别是天赋较差者的善的方式来培养和使用他们的天赋，那么天赋更好者应该被鼓励去继续追求更多利益。在这种条件下，互惠合作才能更好地达成，这也是符合每个人的利益的。罗尔斯认为：“为了在分配份额上采取纯粹的程序正义的概念，有必要实际地建立和管理一个正义的制度体系。只有在一种正义的社会基本结构的背景下，在一种正义的政治结构和经济、社会制度安排的背景下，我们才能说存在必要的正义程序。”⑦ 这就是说，形式的正义安排必须以实质的正义背景为前提才能达到真正的正义要求。
二、制度公平与制度效率的关系
制度公平与制度效率是一个矛盾统一体。随着人类社会经济的发展和文明进步，制度公平与制度效率的一致性越来越多。公平的制度不仅有利于效率的提高和社会和谐的发展，而且大大地降低了制度的实施成本和社会运行的交易成本。新制度经济学家们重视对制度效率的分析，但是他们忽视了对制度公平性的分析，马克思重视制度公平性的分析，这也是马克思制度分析突出的特点之一。在马克思看来，任何社会的生产都是在一定的生产关系及其制度条件下进行的，并且不同的制度其效率也是不同的，例如资本主义制度比封建制度和奴隶制度更有效率。新制度经济学在这个基础上把成本—效益分析引入了制度效率分析之中，他们没有分析制度是否公平的问题，在其分析中隐含了制度是中性的假设。
为什么新制度经济学家们忽视制度公平性的分析？这有几个方面的原因，第一，新制度经济学是建立在新古典经济学基础之上的，而新古典经济学的基本追求是效率而不是公平。新古典经济学的竞争理论也类似于达尔文的观点，物种竞争，适者生存。第二，制度公平性与制度效率之间是存在矛盾和冲突的，如追求制度的效率往往会牺牲制度的公平。反过来，追求制度的公平有可能牺牲制度的效率，如美国经济学家奥肯所说，美国资本主义制度在一定程度上是成功的，它创造出了有效率的经济。但是，这种对效率的追求必然会带来不平等，制度创新中也一直存在制度公平与制度效率的矛盾⑧。第三，制度公平性的分析涉及到价值判断，而不同的经济学家的价值观是有差异的，从而导致经济学家们在公平性的分析上缺乏共同语言。
我们可以从制度的普适性上把制度分为两类：一是中性制度，即对社会的每一个人而言有益、或至少不受损的制度，如货币制度以及交通规则的确立等，均可以算作是以公共产品的形式被创造出来并存续下去的增进全社会福利的中性制度；二是非中性制度，即给社会的部分成员带来好处并以另一部分人受损失为代价的制度，如井田制、王莽的币制改革等，则都可归入非中性制度一类。换言之，在中性制度下，没有什么人的利益受损，却至少使一人获益，从而使整个社会福利水平提高。相应地，在非中性制度里，却有人受损，有人获利。在新制度经济学的分析中，私有财产制度是有效率的，但是他们忽视了私有财产制度也会导致社会的不平等。而马克思的剩余价值理论就是对私有财产制度下社会分配制度的不平等性的深刻揭示，马克思既分析了私有财产制度的有效性，也深刻地揭示了私有财产制度的非正义性。制度的非中性主要体现在以下几个方面：
一是制度可能只为部门利益或某一个阶级服务，而且还可能损害其他群体或社会整体的利益。新制度经济学对国家的考察，尤其是对寻租以及对压力集团和分利联盟影响的研究，就常有这种含意。老制度主义有时候也把制度看作牺牲他人或长期社会利益而为某些集团利益服务的东西。这在凡勃伦有闲阶级和金融精英的分析中就非常明显⑨。实际上，马克思在新老制度经济学之前就深刻地分析了这些问题。
二是在人类历史与实现中，一些制度是由独裁者、强势利益集团和政治上的多数派创立的，他们建立这些制度的目的就是为了牺牲他人利益从而使自己获利。例如，公共选择理论就认为国家所有权就是在任的政治家用来向庇护人分配职位和取得政治支持的一种手段⑩（Shleifer和Vishny，1998）。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西；而那些已经或将要能够从某种制度安排中获益的个人或集团，也定会竭尽全力地去为之奋斗。这些分析揭示了有关制度非中性和利益集团理论的精神实质。个人及其在自愿基础上结成的集团，为获取制度收益而“争权夺利”本无可非议，但是这里的关键之处在于，那些最终给某些个人带来好处的制度安排，很可能使其他人的“经济”选择与其预期目标和整个社会福利相脱节(11)。由于存在交易费用、搭便车和信息的非对称性，一些仅对特殊的利益集团有利的产权制度的建立给整个社会的产出造成了重大损失。所以，诺思所说的人类历史上社会长期存在的所谓低效产权制度实质上是对利益集团或少数人有利的制度安排。
制度公平与制度效率的矛盾贯穿于人类社会制度创新和制度变迁的始终。是制度效率优先，兼顾制度公平，还是制度公平优先，兼顾制度效率，还有许多问题值得我们探讨。这涉及到制度设计的价值观和理念问题。如何做到制度公平？第一，我们必须要在罗尔斯的两大正义原则基础上构建正义的制度。自由平等优先原则能否实施是我们检验制度是否正义的一个首要原则。为什么现实生活中存在一些不公正的制度？这与我们缺乏对制度正义性的认识是有关的。若不强调制度的正义性，在不同利益集团博弈形成的制度中就容易产生制度的非正义性问题。第二，马克思所强调的所有制因素是制度能否公平的基本因素，在马克思主义看来，私有制度做到制度公平是很难的。资本主义社会制度公平性的不断改进得益于两大因素，一是资本主义的所有制结构也在不断改变，即向混合结构方面的发展；二是政府在社会压力下不断地通过再分配手段和社会保障制度的完善大大地缓解了在追求制度效率时带来的社会矛盾问题。第三，能否做到制度公平的另一个重要因素是民众的参与度及其社会的法治化程度。在其他条件不变的情况下，在制度创新和制度变迁中，公众参与度越高，制度的公平性也会越高。就像奥肯所说，让市场得其应得所造成的社会后果可好可坏，关键取决于市场之外的地盘中的势力是什么(12)。公平问题是政治与经济领域不同利益集团博弈的结果。
三、我国转型时期制度非公正性的具体表现
从整体来看，我国基本制度环境和大多数制度安排是公正的，但是也存在一些制度安排的非正义一面。这主要表现为非亲贫性、掠夺性和等级性等三个方面。这些制度的非公正性既不利于我国经济发展，也成为深化我国改革的障碍。这种制度的非正义性有的是传统计划经济体制甚至历史上遗留下来的（如等级制），有的是一些改革的滞后和公共政策的失误造成的（如非亲贫制度），有的是新旧体制摩擦的产物（如掠夺性制度）。
首先，要素市场改革的滞后，尤其是土地产权制度改革的滞后是我国非亲贫制度产生的重要原因之一。非亲贫制度是指那些不利于低收入群体、社会弱势群体的一种社会规则。非亲贫制度并不一定是社会有意针对低收入群体、社会弱势群体而制定的规则，而是指这些规则不利于低收入群体、社会弱势群体。社会经济中有两类因素对收入分配起决定作用；第一类因素涉及经济的基本方面（如技术发展水平、资源禀赋等），对第一轮收入分配起决定性作用：第二类因素（如制度等）则对第一轮收入分配施加影响，使之适应那些在政治上有影响力的社会集团的目的。其中，第二类因素对收入分配的影响非常大，在许多发展中国家，它们甚至足以抵消第一类因素的分配效应（Adelman & Robinson，1978），因此，制度的作用尤其重要。发展经济学家Myrdal认为，在许多贫困的国家中，内在的封建性和其他不平等制度，以及剥夺穷人谋求致富机会的强权结构，会使导向不平等状态的自然过程不断继续和扩大。因此，由经济增长而提高的国民收入不可能自然地、均等地惠及到各个地区和各个阶层，以缩小地区之间、阶层之间的贫富差距。相反，经济的不均衡必然伴随着分配不均，使富者更富，穷者更穷（Myrdal，1956，1957）。
在我同改革开放初期，我国经济增长是有利于穷人的经济增长，其相应的制度安排和公共政策也是亲贫性的。20世纪90年代以后，我国继续保持了较高的增长速度。但是，经济增长却出现了较明显的非亲贫性的一面。为什么在90年代后经济增长中出现了非亲贫性的一面？这其中的原因主要表现为，我国要素市场改革的滞后性，行政权力的较多干预，富人阶层分享了改革的大部分成果。在我国工业化的过程中，土地随着城市化进程而出现的增值农民没有得到，城乡差距由此而进一步扩大。在对印度尼西亚、中国以及印度的研究中，Ravallion等人（1991、2004）已经证明，初级部门（农业部门）的增长对贫困的减少有着很大的影响，比如在中国，贫困人口比重的降低有72％归因于农村贫困人口的减少，只有5％是由于城市贫困人口减少引起的，还有23％归因于农村劳动力向城市的迁移。如果经济增长在部门间是平衡的，同样的增长速度，贫困比重每年会下降16.3％而不是9.5％，贫困人口指数从53％下降到8％就只需要10年而不是20年。数据表明，中国农村居民的人均收入并没有和城市居民保持一致增长，在整个90年代，最穷的那部分人的平均增长率只有3％，而最富有的那部分群体增长率则达到了9％，中国最穷的20％人口的平均增长率为4％。这也就是说，中国和印度的增长还不是“亲贫式的增长”，富人阶层、城市和沿海省份获得的收益更大，富人阶层分享了改革的大部分成果。所以，中国减贫行动的步伐近期慢了下来，单纯的经济增长在减贫方面的效果越来越弱(13)。在我国改革初期，家庭承包责任制的改革大大地调动了农民的积极性，从而使我国农村贫困人口大大地减少。但是，这种改革也存在两大局限性：一是这种改革根本没有涉及到农业的基本生产要素——土地的改革，没有农地产权制度的改革是不可能让农民真正富起来的；二是各种限制农民流动的制度（如户籍制度、城市就业制度及社会保障制度等）把农民束缚在农村，不大量地减少农民人口而又要实现城市化、工业化，这是违背人类社会经济发展规律的做法。所以，中国当前的城乡差距及贫困是一种制度性贫困。
其次，政治体制改革的相对滞后与机会不均等。我国渐进式改革的一个突出特点是经济体制改革在前，政治体制改革相对滞后，政治发展与经济发展不协调。这就会产生机会的不平等、既得利益集团的形成以及行政权力对资源配置的干预等，而这些往往会导致掠夺现象的出现。国家能力的提高也就意味着国家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原则就显得十分重要。在发展中国家，其分配往往是加剧而不是遏制了公民间的不平等。按照利益集团理论的原则，即组织起来的集团往往比没有组织的集团能向官员们施加更大的压力，而小集团组织起来的可能性又比大集团大得多。在公民权利未被充分实现的情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，这样会发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等。所以，目前中国日益严重的贫富分化，不仅有经济的原因，还有政治的原因。
制度往往是不同利益集团博弈的结果。在非均衡的政治市场上，哪一个利益集团处于有利地位，哪一个利益集团就会千方百计地通过各种渠道影响制度的选择，从而形成有利于本利益集团的制度安排和公共政策。所以，要形成有利于穷人的经济增长必须要有相应的政治市场保障，任何国家都有利益集团，而只有均衡的政治市场才能把利益集团对制度安排和公共政策选择的影响降低到最低程度。我们把制度分为两种：一种是把良好的社会组织理解为一组（政治、经济和社会的）制度，它可以确保社会各阶层获得有效的财产权利，这组制度称为“私有财产制度”（institutions of private property）；另一种则是“掠夺制度”（extractive institutions），该制度使大多数人民面临被政府、统治阶层及其代理人剥削和控制的危险。制度很重要，这已经得到了越来越多人的认同，但是，在人类的历史和现实中，并不是所有的制度都有利于经济发展和技术进步，并不是所有制度都有利于全体人民或大多数人民。其实，所谓掠夺型制度就是少数人的利益通过制度的形式最大化。掠夺型制度具有较大的隐蔽性，如体制内腐败就是一些基层执政者打着改革的旗号，披着合法的外衣，以文件等形式公开从事的腐败行为。体制内腐败比体制外的腐败有更大的隐蔽性和欺骗性，也有更大的破坏性。但是，由于这种行为本身有政府部门的强制力保证实施，具有普遍性和公开性，往往不被视为腐败行为，其危险性还没有引起人们足够的重视，甚至有时还把它当作所谓的改革经验加以推广。政治家或利益集团所追求的个人利益可以通过社会产出的最大化来实现，这往往会形成一种发展型制度；也可以通过租金最大化来实现，这往往会形成一种掠夺型制度，在非均衡的政治市场上，强势利益集团可以通过寻租实现自身利益最大化，这是掠夺型制度得以产生的重要原因。
第三，渐进式改革实际上是保留等级制度下的一种改革。渐进式改革是一种有选择的改革，这种选择很容易出现谁先谁后、向谁倾斜等问题，从而会出现机会不均等、特权、既得利益等问题。等级制度就是一种不公平的制度。社会等级关系格局是城乡收入分配差距扩大的根本原因。社会等级关系格局是一国在一定的社会历史条件下，通过一系列政治、经济与社会安排不断相互作用所形成的社会秩序，它构成居民收入分配的制度前提与背景。等级观念在我国有着很长的历史，这种观念对我国正式制度与非正式制度的形成产生深远的影响。凡勃仑认为，资源配置和收入分配是由整个制度决定的，因此，社会等级关系格局制约着生产、收入与分配，社会等级制度必然产生财富分配和收入分配的不平等。社会等级关系本是历史延续下来的一种观念，但它与制度安排的互动却会形成一种自我强化机制，并形成一种路径依赖。据不完全统计，城市居民与农民的待遇差别达47项之多。社会等级制度在中国表现为“一国多制”，具体包括户籍制度、生产资料占用制度、教育制度、就业用工制度、医疗制度、社会保障制度、养老保险制度、兵役制度、婚姻生育制度、劳动保护制度、居住迁徙制度、政治权利、公民权利等等。中国的社会资源和经济资源的分配是按照等级序列高低的顺序进行的，所有国民的基本权利、生存条件与发展空间都深深依赖于这种社会等级关系。
等级制度会形成一种不利于最低层的收入分配。凯恩斯认为，财富的分配取决于大致为永久性的社会结构，并在长期中变动缓慢。我国的财富分配格局主要是按社会等级秩序进行的，财富的初次分配与再分配在各等级之间、城乡之间存在巨大的差距。等级的高低决定了享有国家财富再分配的多少和社会福利的多少，而且等级高低和享有国家财富再分配的多少与社会福利的多少成正比。例如，在初次分配上，农民的收入不足城市居民的1／3，还要承担各种数目不小的税费负担。
在我国，还存在地方政府的权力大小及级别决定了资源和收入多少的现象。一个地方的权力大和小，最后决定那个地方的人收入机会更好还是不好。表1主要是把各个地区做一个区分，北京是国家的首都，所以在2002年的时候北京GDP是最高的，仅次于上海；而省会城市又是每一个省人口最集中的地方；接下来是地区市，然后是县，县的人均GDP是5674元，收入结构跟我们熟悉的权力结构是完全匹配的，因为固定资产投资的多和少，从根本的层面上决定了各地收入的高和低。2002年北京人均固定资产投资是15905元、省会城市是9223元、地区市是5137元、县最少只有590元；另一方面是固定资产投资占GDP的百分比，也越来越低（陈志武，2008）。
等级制度还会形成一系列不利于最低层的制度安排。社会等级制度严重阻碍了等级、阶层、单位与地区、城乡之间相对的自由流动，其中最突出的是户籍制度、资源配置与占用制度、发展机会的分配制度，这些制度使广大农民陷入结构性的机会不公平状态(14)。等级制度的一个前提是限制人们的自由流动，自由流动就会使等级制度难以持续存在。阿玛蒂亚·森认为，转型国家的经济市场化是部分释放对人与经济活动的束缚、限制，干预的发展过程中最大的挑战之一就是取消在很多传统社会中存在的对劳动者的束缚和强制。对劳动自由的理解，不能只着眼于市场效率，人的自由才是更重要的角度。一般地，流动性分为这样几个层次：一个是生产要素市场的流动性，如资本、技术、信息、劳动力、企业家的流动；一个是价格、产品与服务市场的流动性，或者说国内外贸易的自由程度；还有一个就是制度、组织与协调机制的灵活性，即创业的自由度与退出的自由度。等级制度、户籍制度与就业用工制度对人口自由流动的控制，最大程度地剥夺了绝大多数人尤其是农民的发展权和发展机会，窒息了人们的创造性与社会活力，把生产要素中最活跃的因素——劳动力的创造性严重束缚起来，给城乡的社会、经济与文化的协调发展造成严重的破坏。我们知道，收入直接依赖于就业状况，自由就业受到限制就会扩大收入差距。据初步估计，我国农村约有1.5亿左右的失业人口，如此庞大的失业人口成为农村经济发展与缩小城市居民收入差距的巨大障碍。据统计，农民外出打工收入是务农的4倍，因此，农村的土地、劳动力等资源的流动性障碍制约着农村经济的发展与收入分配的改善(15)。总之，没有制度的公正性，我们是很难实现公平的经济增长的。
四、关于推进我国制度公正性建设的思考
一是要高度重视制度公正性的理论研究。阿兰·斯密德认为，所谓好的制度或有效率的制度需要四个构成要素，即：（1）效率；（2）自由；（3）民主与全体一致性；（4）交易成本最小化(16)。这里所讲的民主与全体一致性就包含了制度公正性的意思。制度的公正性与效率在许多情况下是并不矛盾的，公正的制度可以大大地提高效率，在我国体制转型的过程中，公正制度的形成与公平的增长是一个互动的过程。2006年，世界银行将《世界发展报告》的主题集中于平等与经济发展。尽管人们一直普遍假定，在发达国家，平等与经济发展之间存在一种替代关系。但是，世界银行以令人信服的理由证明，至少在作为整体的发展中国家中，收入和财富的不平等可能通过两种途径阻碍经济增长。那些拥有权力和财富的人可以并且确实倾向于扭曲不同社会群体之间的资本成本，因而一方面导致资源的浪费和无效配置，另一方面使那些在资源配置中处于不利地位的人们失去了机会。少数有权势的精英阶层还倾向于建立并保持那些只对自己有利的制度和规则，以牺牲更广泛的公众的利益为代价(17)。收入差距并不仅仅是人们得到货币收入多少的差异，实际上在收入差距的背后是不同群体的利益博弈过程，发展中国家的许多不平等不是由人的天赋与勤劳造成的，更多的是由制度因素和不合理的公共政策造成的。所以，我们要重视制度公正性的理论和政策研究。
二是探讨制度公正性建设的机制和保障条件。制度公正性建设的机制和保障条件就是民主。我们先看民主参与对制度性质的影响。我们认为，民主的参与更有利于社会选择私有财产制度或有利于发展的制度，而非民主体制下，社会则容易选择掠夺型制度。民主与制度选择的关系是很密切的，政治家竞选行为可以用完全或不完全政治民主的框架来分析。在完全的政治民主中，他的当选只取决于他要符合其选区中大多数投票者的意愿，但在不完全的政治民主中，这种依赖程度不甚清楚。当选的可能性当然仍取决于大多数人的利益，不过，人们对他们自己的利益并不熟知，也不会主动地去寻求。尽管如此，竞选胜利还是依赖于某候选人或其政党投入多少人力和财力。这些资源用于使其选区的广大选民相信他及其正当的利益就是他们的利益(18)。从政治体制来看，发展中国家的共同的问题是缺乏有效的民主制度，政府官员的权力缺乏制约，这就使得官员在追求自身利益最大化的过程中失去了制约，掠夺之手可以表现在各个方面。从市场体制来看，掠夺之手与坏的市场经济往往是一个问题的两个方面。在掠夺之手存在的情况下，实际的市场运作充满权钱交易、垄断、寻租以及导致收入分配不公的扩大等。掠夺之手与坏的市场经济的互动会导致政策决定中的利益集团和制度改革中的路径依赖，这种掠夺之手在缺乏民主制度制约的情况下更会表现得无法无天。民主体制尽管不能保证选择到好的最有效率的制度，但是民主及民众的广泛参与却可以决定社会可以选择更有利于大多数人的制度（即私有财产制度或发展型制度），这是民主的最大价值，也是我们为什么强调在制度选择中重视民主的重要性的原因。要做到制度的公正就必须提高制度安排的民众参与度和透明度，“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。
有人认为，在发展中国家“过早”地提倡政治权利、公民权利以及民主这样的“奢侈品”是不现实的。其实，这种观点是不正确的。经济发展过程也是民众政治参与度不断提高的过程，发展中国家并不是缺乏增长的动力和潜力，而是缺乏一种有效保护私人财产和有效执行契约的机制，缺乏一种有效的分配增长成果的公平机制。而这些正是由于公民参与度低及缺乏民主和法治的产物。在一个社会中，公众的参与度越高，民主越充分，那么制度就会更公正。反之，如果公众参与度低，或者就是一些精英们在那里“关门”搞制度设计，那么这种制度就很难做到公正。在森看来，公平的发展要求消除那些限制人们自由的主要因素，即：贫困以及暴政，经济机会的缺乏以及系统化的社会剥夺，忽视公共设施以及压迫性政权的不宽容和过度干预等。总之，公平的增长是建立在正义的制度基础之上的。
三是强调基础性制度对次级制度安排的权威性和制约性。宪政是一种决定其他次级制度的基础性制度，由传统政治向现代政治的过渡即宪政转轨，决定了后发展国家的制度变迁方向，从而对后发展国家在工业化过程中重建收入分配格局、实现收入分配由不平等向平等的转变具有决定性的作用。一个国家最终收入分配格局的形成并不仅仅取决于按劳分配和按要素分配，更主要地是取决于一个国家的宪政秩序。前者只是具体的分配制度安排，而后者则涉及到分配制度的基本制度环境。
关于基础性制度与次级制度的关系主要表现在以下几个方面：第一，基础性制度的正义性。对于我们来说，正义的首要问题与主要社会制度分配基本权利和义务并决定如何分配由社会合作所得收益的方式相关。所谓主要制度，就是政治宪政和主要的经济和政治安排。这样一来，对思想和权力自由的法律保护、竞争性市场、生产资料和财产的私有制，都是主要社会制度的例子。作为这些因素的整体，主要制度界定了人们的权利和义务，也影响着他们的生活前景，即他们能期望达到什么以及他们能希望做多好(19)。第二，基础性制度的相对稳定性。宪法包含着高层次制度，它们不可能像低层次制度那样被轻易改变，它们也因此为低层次制度中不可能避免的调整提供了连续性和可预见性方面的框架。宪法包含着对基本的、不可剥夺的个人权利的肯定，这些权利不应该被低层次规则、民间公民的强力或各种政府机构所否定(20)。第三，不同的宪法规则体系对经济的影响是什么？在个人只掌握有限知识的情况下，哪些宪法规则在协调个人的活动上对个人是有益的？特别是，哪些宪法条件最有助于确保竞争和创新？总的来讲，聚焦于宪法经济学已经使人们的注意力从在既定规则之内作选择转向了在不同规则之间作选择(21)。在诺思看来，所谓制度的重要之处是指那些政治方面的，尤其是决定产权的政治制度(22)。总之，基础性制度决定着次级制度变迁的方向、空间及进程。
宪政是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是规则的规则，是原制度、原规则，所以，当宪政出现问题时，它对社会的损害远非一般制度问题能比。反过来说，对宪政的经济学研究则比对一般制度的研究“更有效率”，因而布坎南说宪政经济学是经济学研究的“更高层次”。在一定程度上讲，我国的基础性制度对次级制度安排的影响和制约还不是很强烈，这也是我国次级制度安排中产生非亲贫性、掠夺性及等级性的重要原因之一。在我国，一些次级制度安排在一定程度上是与基础性制度不一致的，但在利益集团的操纵下还以所谓国家利益的理由而存在。因此，要强调基础性制度对次级制度安排的权威性和制约性，任何次级制度安排都必须建立在基础性制度之上。
注释：
①②③④⑤⑥⑦ 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第4、84、120、136、175、104、87页。
⑧(12) 阿瑟·奥肯：《平等与效率——重大的权衡》，四川人民出版社1988年版，第4、24页。
⑨ 马尔科姆·卢瑟福：《经济学中的制度——老制度主义和新制度主义》，中国社会科学出版社1999年版，第98页。
⑩ S·詹科夫、R·拉·波塔等：《新比较经济学的新视角》，《比较》2002年第4辑。
(11) 张宇燕：《经济发展与制度选择》，中国人民大学出版社1992年版，第145－153页。
(13) 谷宏伟：《贫困、增长与收入分配差距——基于中、印、俄、巴四国PanelData模型的分析》，《财经问题研究》2007年第8期。
(14) 权衡：《中美收入不平等的效应比较及其理论含义》，《世界经济研究》2004年第8期。
(15) 林光彬：《等级制度、市场经济与城乡收入差距扩大》，《管理世界》2004年第4期。
(16) 阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，中国人民大学出版社2004年版，第113－116页。
(17) 威廉·鲍莫尔、罗伯特·利坦等著《好的资本主义坏的资本主义》，中信出版社2008年版，第67页。
(18) 哈罗德·德姆塞茨：《竞争的经济、法律和政治维度》，陈郁译，上海三联书店1992年版，第62－63页。
(19) 安德鲁、肖特：《社会制度的经济理论》，上海财经大学出版社2003年版，第9页。
(20)(21) 柯武刚、史漫飞：《制度经济学——经济秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第406、407页。
(22) 约翰·N·德勒巴克、约翰·V·C·奈：《新制度经济学前沿》，经济科学出版社2003年版，第42页。
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