论公民社会与政府信任关系的构建，本文主要内容关键词为：公民论文,关系论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国学者理查德·C.博克斯(2005)认为，21世纪将是一个以公民治理为中心和主导的时代。在当今中国公共治理语境下，如何构建公民社会与政府的信任关系？如何配置公共治理的权力与资源？如何确定各个治理主体的权力与义务，规范治理主体之间的关系及其治理行为？这些都是影响公民社会与政府之间信任关系的重要因素。本文将重点探讨公民社会与政府信任关系的构建问题，以促进我国公民社会与公共治理的健康发展。
一、公民社会是一种特殊形式的治理
一般来说，公民社会是公民在政治领域和经济领域之外自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的民间公共领域，公民社会的主体是公民和他们所结成的各种公民社会组织或民间组织，亦即非政府组织。可见，公民作为一个法律概念，通常是指具有一国国籍，根据该国宪法享有权利和承担义务的个人；而作为一个政治概念，是指有权利参加国家政治生活的政治人。因此，可以说公民是一个凸显个体权利和自主性的政治法律概念，而公民社会是基于某种需要组成性质不同的社团、组织、会议等去表达对公共领域的基本观点。公民社会的自主性相对于国家的权威性、企业的营利性，形成了第三部门介入社会政策的一股重要力量，它的演变日渐产生两种倾向：一是公民社会受到全球化的影响，对于各项政治、经济或社会文化的议题偏向于全球治理的思考；二是公民社会通过“非政府组织”等团体参与公共部门及政府机关的政策制定。
事实上，在国家、市场和社会三分法的公民社会语境下，公民社会最重要的特征是它相对于国家的独立性和自主权，只有保持这种独立性和自主权，公民社会的结构特征和文化特征才能得以维持。只有实现公民社会与政治国家的分离并保持公民社会的独立性，政治国家才会处于活跃的、强有力的公民社会的监督制约之下而始终对公民负责。
然而，学者们一贯强调“国家”和“市场”两部门对现代社会的主要贡献，尤其现代福利国家出现后，国家包办人类从出生到坟墓的多项服务，相对的公民社会长期不被重视。但当政府失灵或市场失灵后，才显示出公民社会无可置疑的替代选择性。因此，公民社会是基于“市场失灵”、“政府失灵”或“福利国家危机”、“志愿主义”、“第三方政府论”等理论观点，介入或参与许多原本属于政府治理的领域，这是导致非营利组织、非政府组织得以成长的主要原因(官有垣，2002)。
1.市场失灵(market failure)。这种观点认为由于“公共物品”或外部性等问题，市场由于考虑成本与利润，不愿意提供这些公共物品或服务，此时非政府组织(NGO)可以弥补市场失灵导致的问题，政府就会考虑以非政府组织代替或与非政府组织合作。
2.政府失灵(government failure)或福利国家危机。公共部门的官僚机构由于讲究法规和公平原则，以致缺乏响应能力；福利国家由于缺乏资金及效率低下，导致公共政策无法符合民众的实际需要，此时可以由非政府组织来弥补政府功能的不足，弥补第一部门(政府)与第二部门(市场)的不足，形成第三部门(非政府—非营利组织)的功能。
3.第三方政府(the third－party government)。即认为政府与非政府组织、非营利组织通过协调与合作成为伙伴关系，非政府组织、非营利组织提供政府难以执行的服务，而政府由于资源稳定，可以补充公益组织的不足，彼此形成互补的作用。第三方政府的产生主要缘于调节公众对公共服务的渴望，但又惧怕政府权力持续扩大的心理，亦即通过第三方政府来增进政府提供服务的角色与功能，而不是去扩张政府的权力。莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon,1987)认为，美国公共部门改革有一项重要的转变在于采用赠与、补助、外包、授予经营特许权、发行购买券等技术，更重要的是通过第三方政府来提供公共服务，实现公共目的。
4.公共物品理论(public goods theory)。翰斯曼(Hansmann)与威保罗(Weisbrod)指出市场与政府提供公共物品均有缺失，前者的问题在于搭便车(free－ride)效应，致使某些人不用付费就能享有公共物品。后者认为政府要获得多数人的支持才提供公共物品，而提供的数量或需求在必须满足多数人的情况下，导致一些人边缘性的需求被忽略，这时非政府组织与非营利组织的价值就在于成为提供公共物品的另一个来源。
5.志愿主义(voluntarism)。非政府组织与非营利组织的成员大多数是基于共同的利益或信念而自愿性的参与，具有“利他”的精神，因此“自愿性”成为这类组织的一个重要特征。斯卡拉穆(Schram,1985)曾探讨过志愿工作理论，在其七项志愿服务理论中，以利他主义、需要满足理论、社会化理论三项最能说明志愿工作者的动机。如“利他主义”是助人为乐的胸怀；“需要满足理论”是个人基本需要满足后，寻求个人成就感、自我实现的需求；而“社会化理论”是指个人行为可能受到周围亲朋好友的影响与启示，从而加入志愿工作者的行列。但莱斯特·M.萨拉蒙提出志愿者也有“志愿失灵”的时候，或由于“资源不足”影响其所提供的服务；或虽然充满热诚，但可能欠缺专业能力等。
6.第三部门(the third sector)。一些学者从“公民身份”的角度切入，认为非营利组织和非政府组织是由于“公民权”的大幅伸张，使它们拥有“公共性”和“自主性”的双重特性，与政府(第一部门)、企业(第二部门)有明显的不同，从而构成第三部门的特征(官有垣，2001)。这与政府、市场与公民社会三分法的治理模式是基本一致的。
总之，公民社会代表一种特殊形式的治理。公民社会的成长壮大，便利了公民参与，促进了决策的民主化，提供了政府和公民沟通的中介，提高了政治透明度，推动了分权自治，最终增强了公民的政治认同感。
二、正确理解公共治理的概念与基本内涵
治理兴起的源头在西方，时间大致在20世纪90年代，当时的西方国家已经经历了十多年的政府变革，这一变革集中在政府职能领域，也就是政府职能的市场化和社会化。政府职能市场化是推动自由市场及经济社会发展的直接动力，而政府职能社会化则是公民社会发展的动力源。在非西方国家，治理变革的国家因素则非常明显。如我国公民社会的发展始终在国家的指导和控制下进行，采取的是一种“自上而下”的建构性路径，区别于西方尤其是欧洲国家公民社会“自下而上”的发展路径。所以，一些人甚至认为，中国现在只不过是存在一些与公民社会组织类似的社会组织，并不存在公民社会。实际上，在这种政治环境中，民主治理的启动也只能是国家推动，在我国的村民自治、城市社区自治以及民间组织发育中都能看到政府的影子。
匈牙利著名的学者、政治家和社会活动家马绍尔(Miklos Marschall,1999)认为，治理是个人和机构(公共的和私人的)为实现公共的目标，管理日常事务、调控资源、履行权利的方式的总和。所以治理应包括：一是缓解冲突或整合利益，以促进合作的程序和规则；二是通过强力来监控和促进顺从、惩罚不顺从的制度和体制的建立；三是非正式的组织安排。可见，公民社会网络在地方、国家乃至全球层面的日益扩展，实际上代表着一个史无前例的权力分化过程，权力日益分散到公民团体和非政府组织。在一个网络状社会(network society)中，传统的等级结构得到了修补，或正在被一个放射状的、水平的决策结构所取代。因此，政府部门如果想要把事情办好，除了依靠官僚体制外，还应借助于这个宽阔的政策网络(policy network)。例如，在某个地区或城市，一个优秀的市长必须与地方社团、利益集团、各种职业或非职业机构以及地方商业组织打成一片，才能作出正确的决策。在全球层面情况也是如此，没有众多的国际非政府组织及其网络的支持，就没有任何重要的全球性议题的解决。与此同时，一系列共同的价值、规范与标准，以及以普遍的权利、共享的义务为标志的全球伦理(global ethic)日益凸显。人权、环境、民主、妇女权利、结社自由等价值的统一标准越来越明确，并为绝大多数国家所接受，这在人类历史上也是前所未有的。因而，政府、企业、个人一旦其行为违背了这些准则，至少会感到尴尬或不安，公共舆论已经成为各个层次治理的核心动力。
然而，新的治理概念始于1989年世界银行的报告，随后联合国为推动全球治理在多处对这一概念进行了阐释。在国际组织尤其是世界银行和联合国的极力推动下，这一概念很快在全球扩散。根据约翰·皮埃尔(Jon Pierre,2000)和盖伊·彼特(Pierre and Peters,2000)的研究，治理的兴起总体上体现了这样一个事实，即国家既不再垄断专家技术，也不再独占统治所必需的经济或制度资源。具体而言，至少与八个变动中的因素直接相关：一是国家能力尤其是财政汲取能力的下降；二是全球意识形态向市场的转变；三是全球化进程使国家自主性下降；四是政府失灵现象；五是新公共管理改革使国家减少了对组织的管制，更多地强调评估和绩效；六是社会变革以及不断增加的复杂性，七是治理的新资源出现，如国际组织和区域性组织；八是传统政治责任的合法性受到质疑。这八个因素可以概括为两大方面：一方面，治理的兴起是对国家批判的逻辑反应；另一方面，治理的兴起同时也是社会力量成长的必然结果。因此，这一概念及其理论范式极大地契合了全球化进程中国家转型的必要性和迫切性，既有利于对国家的变革做出恰当解释，也有利于把握国内和国际非政府行为的上升现象。这说明，公共治理既包括正式制度和规则，也包括各种非正式的制度安排。按照哈耶克(2000)的说法，第三部门或第三领域常常能够而且也应当能够以更为有效的方式，为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。它强调多元主体的治理和治理方式的多样化，主张公共治理中各种民间组织机构的参与，倡导国家与社会组织之间的相互依赖及互动合作。在国内学术界也有一种解释，认为“治理”凸显了公共治理的主体由原来的政府变为政府＋社会中介组织(第三部门、非政府组织)＋基层自治。事实上，公共治理的内涵已经发生了以下三个方面的重要变化。
其一，强调社会管理力量多元化，使政府的角色发生重大变化。与传统的政府治理模式不同，公共治理强调政府在治理体系中不再是唯一的权力中心，也不再是绝对权威的拥有者。治理的主体不只限于社会公共机构，还包括私人机构以及私人机构与公共机构的合作，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互动组织以及各种社会运动等。这些组织分别致力于多种社会和经济问题的解决，与政府共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。值得注意的是，公共治理不仅在主体方面呈现出多元化的趋势，而且在这些主体之间存在一种权力依赖的关系，其核心机制是信任合作，权力运行向度是多元的、上下互动和相互依存的。
其二，重构政府与市场的关系。当今西方治理变革的主要学术支持来自于公共选择理论和管理主义思想，两者的共同点是尊崇市场力量、市场机制和高层作用。两者的主要区别在于：公共选择关注的焦点是政府与市场、社会的关系，特别强调政府也是“经济人”，因而政府与公务人员的行为和决策并不完全代表公共利益，而是取决于官员之间以及利益集团之间的利益博弈。所以，公共选择理论主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境。而管理主义关注的焦点仍然是政府公共部门内部，认为既然政府的行为可以弥补市场的缺陷，矫正市场失灵，那么市场的力量也可以弥补政府功能的不足，防止政府失灵。因而主张引入市场机制来改造和完善政府公共组织。其实，政府与市场这二者之间在许多方面并没有严格的区分。市场价值的体现并非仅表现为压缩政府规模和政府职能的外部市场化，更重要的市场价值已深入到公共组织内部，促进建立起政府组织内部之间的良性竞争与合作关系，政府不能代替市场，政府应是以市场为前提的功能补位性行政，是对市场功能缺陷的补充，是市场调节和社会自给的剩余部分的治理主体。
其三，重构政府与公民的关系。从治理理念来看，政治制度只是公民福利和安全的一个变量。以顾客为导向的理念，是自由竞争的市场中企业的经营理念。按照治理理论的观点，治理结构中的主体没有管理者与被管理者的角色之分。相反，它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的顾客，即人民是政府的顾客，政府和公务人员的行为不应只向上级负责，而要围绕顾客需求进行，以顾客的满意度为标准，对顾客的利益负责。在政府与公众关系的构建中，倡导网络管理体系是公共治理在现时代的一个突出特征。新的治理模式可以及时地、最大限度地交换信息，增进了解，减少和消除隔阂，降低产生矛盾和冲突的可能性，这正好有助于同时克服“看得见的手”和“看不见的手”所存在的问题，体现出公共治理的民主性特征(俞可平，2000)。
综上所述，公共治理实际上就是一种公私合作管理公共事务的方式和过程，其目的是要实现公共事务管理的民主与高效。既可用于地区和国家层面的公共治理，也可用于区域和全球层面的公共治理。但在任何一种公共治理中，都包含着三个不变的关键词：合作、谈判与协调。这意味着对公共事务的管理不再是以传统的自上而下的方式进行，而是国家与社会在平等协商的过程中合作完成，或者说公共治理是不同主体在不断博弈中最终走向合作的过程。我国学者俞可平(2000)认为，随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。而公共治理是一个上下互动的管理过程，主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
三、公民社会与政府信任关系的构建
德国著名的中国问题研究专家托马斯·海贝勒曾经探究西方公民社会观是否适合于中国的问题。他认为，西方的公民社会大多等同于自治和独立于国家，但独立于国家不可能是公民社会的唯一标准，非政府组织的政治参与已经成为典型的公民社会因素(吴志成，2006)。中国长期的封建社会“家国同构”是其特点，社会服从于国家。新中国成立后，又经历了较长时间计划体制的相对封闭的发展阶段。改革开放以来，中国的经济体制、政治体制以及基本经济制度和基本政治制度都在不断地完善，社会治理的多元因素也在不断萌发和成长。在这种背景下，孤立地谈论独立于国家之外的公民社会是没有意义的。当然，这并不是要否认中国民间组织在独立性的获得上仍然有着很大的空间，而是要说明对公民社会独立于国家的追求应该是有限度的。因此，在国家体制转型的路径下，公民社会的发展显然不可能在短期内完全实现。这就意味着，目前中国公民社会的发展只能在这一政治架构所允许的限度之内求得发展，即在政府开放的有限公共事务管理的空间中积极参与治理，推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构。
然而，尽管在这个过程中，国家充当公民社会“发动机”的作用仍不可缺少，但如果不改变以“国家”来阐释“社会”的思维方式，就不可能得出国家对于公民社会发展的真正意义。因为制度环境的改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，而只有在公民社会与国家政府的博弈过程中这种改善才可能实现。我国社会变革过程中的许多案例都证明了这一点。因此，我们所强调的国家作用，应该是基于社会治理要求之上的适时变革，而非国家支配社会的变革。这就意味着，中国公民社会发展的最终动力仍然应该来自于社会，而不是国家本身。这就要求在重视国家变革的同时，更要重视民间组织的自我治理以及参与公共治理能力的提高。因而，需要对公民社会与政府之间的信任关系进行有效的构建，这其中公民社会组织的完善与作用发挥至关重要。因为没有公民社会组织就没有公民社会的存在，更谈不上与政府的信任关系。
第一，建立和不断完善组织化的政治参与方式，为公民提供利益表达和合法维护权利的组织载体——公民社会组织。这种公民社会组织是公民为了实现自己的共同利益或价值而自发结成的非官方的、非营利性的社团，即非政府组织和非营利组织，它是第三部门或第三领域的组织载体。一般来说，这些民间组织成立后，为了获得组织成员的信任与支持，以及吸收新的成员加入自己的组织从而扩大组织规模，都在积极维护和促进本组织成员的共同利益。因此，这些公民社会组织通常致力于了解和反映其成员的利益和要求，将其成员的各种利益和要求整合为组织的共同利益和行动纲领。利益表达和利益聚合成为公民社会组织的一项重要功能，利益诉求和维权行为成为公民社会组织的重要活动，公众也由此获得了一种组织化的参与公共治理的方式。
第二，增强政治透明度，加强公民和政府之间的联系。应该说，除了政党之外，公民社会组织是连接政府和公民的重要桥梁和纽带。这些组织作为公民个人和政府间的社会中介组织，为公民提供了组织化、制度化的政治参与渠道和手段。若没有这些民间组织，公民仅凭个人的力量很难对政府的政策产生影响。因此，要扩大公民的政治参与，就必须加强公民和政府之间的联系，借助这些公民社会组织向执政党和政府表达自己的利益诉求，并促使政府对公民的要求作出及时的和负责任的回应。可见，公民社会组织是促进政治公开化的重要动力，公民对于政治知情权的要求只有依靠这些组织向政府施加影响才能得以实现。事实上，一些公民社会组织本身就是传播政治信息的重要媒介，它们所举办的各种研讨会、培训班等，经常发布的有关政治信息和观点，本身就是参与治理的重要形式。并有力地冲击着政府对政治信息的垄断，促使政治信息来源多样化和传播渠道多样化，促进了社会治理的公开性和透明度，增进了公民组织与政府之间的联系。
第三，促进地方分权和社会自治。公民社会组织对不同政府层级的影响力是不同的。公民社会组织和地方政府的互动频率更高，发挥的影响作用也更大，地方政府对公民社会组织的要求的反应也更加快捷。因此，公民社会组织是推动中央政府实行分权化改革，向地方政府放权的重要推动力量。如参与式管理在地方政府的推广，在很大程度上应当归功于公民社会组织的大力倡导和积极参与。尤其公民社会组织还积极要求国家向社会放权，扩大社会自治的空间。在国家退出社会经济生活的某些领域后，公民社会组织一般会填补政府管理的真空，通过公民社会组织内部的规章制度和契约化管理来实现社会的自治自律。实际上，实行善治的过程就是国家还权于公民社会的过程，公民社会就是通过自我管理或与国家的合作管理，努力实现社会公共利益的最大化。
第四，促进决策的民主化。公民社会组织为了实现组织的共同利益和要求，要想方设法接近决策者和影响公共政策，从而扮演社会压力的角色。这些组织所选择接近的决策者多种多样，既包括政党政治中的执政党，又包括行政机关、立法机关或司法机关以及地方政府。这些组织影响决策的具体途径，要么向决策当局提供决策信息和咨询建议，要么参加立法和行政决策听证会，反映民情民意，提供决策效果的信息反馈等。这说明，公民社会组织积极影响政府决策，使政府决策有了更加坚实的民意基础，并促使政府根据民众对决策的反馈及时调整决策意图，大大促进了决策的民主化。而公民社会组织活跃于一些民间的公共领域是协商民主的重要领域，公民们在这一领域对公共事务所进行的自由的、理性的讨论，为政府了解民意、集中民智提供了良好的途径，非常有助于提高政府决策的质量。
第五，增强公民对公共政策的认同感。一般来说，正是由于公民社会组织可以依靠道义力量征集物质资源和人力资源，在动员资源解决重大问题和提供公共物品和公益服务方面发挥着不可替代的作用。因而，公民社会组织缓和了社会矛盾，改善了政府和公民的关系，有助于增强公民的政治认同感。因此，各国政府都在努力寻求与以公民社会组织为主体的第三部门结成合作伙伴关系，共同承担公共治理的重任。尤其是公民社会组织还对执政党和政府的行为构成了有力的制约，揭露政治生活中存在的贪污腐败和各种不法行为，促使执政党和政府采取有效措施减少腐败现象，并常常会迫使政府改变某些政策，从而增强了公民对公共政策的认同感。
第六，要不断拓展公民社会组织参与公共治理的途径。主要有：一要增强与政府各方协商谈判的影响途径，构建新的协商谈判的机制，二要强化倡议的影响途径，这种途径需要以专业能力为后盾，通过专业能力发挥指导政策走向的作用；三要增强策略的影响途径，发挥公民社会组织的智库作用；四要加强直接服务的影响途径。通过直接服务，促进社会的相互了解，达成组织的服务宗旨，通过不同的服务与交流方式，达成社会文化的深度融合。
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