社会中介组织：公共管理的新模式，本文主要内容关键词为：新模式论文,公共管理论文,中介组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，在政治民主化、经济市场化、文化多元化、社会信息化的影响和挑战下，许多西方国家政府纷纷掀起一股行政改革浪潮，各种类型的非政府的社会中介组织也应时而生、蓬勃发展，在各国及国际间的社会经济政治生活中发挥着越来越重要的作用，与政府共同承担着公共事务管理的责任。我国的社会中介组织正处在起步和发展阶段，促进社会中介组织的发展，发挥其应有的社会功能，对政府职能的转变和建立规范有效的社会公共管理体系，都具有积极的推动作用。
一、社会中介组织发展的理论基础和现实条件
现代社会需要政府组织，用以提供公共物品；也需要企业组织，可以生产大量私人物品。过去的看法是，政府在私人物品领域和市场在公共物品领域都存在着失灵，而政府与市场恰是互补的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。但随着当代民主福利国家与自由市场体制这两种选择都出现彼此并不能互为解决的问题时，人们又进一步认识到，政府和市场还存在着“第二种失灵”。
政府的“第二种失灵”主要表现在：因社会复杂程度越来越高以及利益多元化越来越明显，现代民主政府的社会政策往往有一种“中位取向”，即往往只体现了大多数选民的利益，而不能很好地满足社会中那些最弱势群体以及其它特殊群体的需要。因此，政府提供的公共服务往往有许多空缺，例如对妇女、儿童、残疾人、贫困者的保护等等，而这些人的利益恰恰是最需要关切而私人企业又不愿介入的。同时，即使政府能够提供相应的服务，也有个效率与成本问题。只要政府还统揽着过多的社会公共管理事务，它就不可避免地具有组织方面的弱点，运作成本高，容易导致浪费与文牍主义。因此需要另一种公共组织介入，它们采取志愿服务和非营利形式，有特殊的热情而不是冷冰冰的“公事公办”，成本也较政府要低。所谓市场的“第二种失灵”可举一例：由于现代市场经济条件下不完全竞争、信息不对称的存在，消费者无法有效率地识别商品品质和真正有效地保护自己的合法权益，于是消费者权益保护就成了单靠市场交换不能解决的一个问题，因此也就需要有“消费者协会”这类非政府组织存在。
在西方公共行政改革所依据的相关理论中，“治理”理论对加深上述认识提供了理论依据。这种理论认为，在公共物品的提供领域中，传统政府治理安排虽具有一定的合理性，但是相对于人性的多样化和物品的复杂性来说，仅仅提倡政府治理是远远不够的。它主张应将公共事务的管理权限和责任，从传统的政府垄断中解放出来，形成一种社会各单元（政府、社会组织、企业和个人）共治的局面。具体主张有：①公共管理的行动者应由包括政府在内的众多组织和个人组成。政府不应天然垄断公共事务的管理权。事实上，在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势。②政府与社会组织、个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。政府在治理中的主要责任，不再是直接生产和提供公共物品和服务，而是制定与其他参与者合作生产和提供公共物品和服务规则并执行规则，与社会组织和个人之间结成长久的伙伴关系。③政府要实行分权化改革，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，以充分发挥其积极性。由此在变革后的公共事务管理中将出现新型治理方式，这些方式主要包括：①联合治理。由社会各单元联合起来，共同对社会问题进行处理。联合治理的具体制度安排有多种形式，如公私合作（政府与私营组织）、政府与政府合作、政府与社会组织合作、社会组织与私营组织合作等等。合作的方式也可以多种多样，如订立合同、使用者付费、志愿行动、经济诱因、竞争等等。②自主治理。由特定范围内的利益相关者按照传统的习俗或契约，自发组织起来，订立并执行公共问题处理的规则。传统村庄的自治、现代某些社区的运行，就属于这种治理安排。③多中心治理。这种治理安排虽然将公共事务的管理交由政府机构来处理，但这个政府机构不再是按照韦伯式官僚制理论建立起来的单一权威中心、层级节制的政府，而是由权威分散的、重叠的各个政府机构组成的复合体系。在各自范围内，这些机构分别提供相同或不同的公共物品与服务，满足不同人的不同需求。
上述理论在众多方面为我国行政管理体制改革提供了有益的启示。笔者认为，当前中国公共管理体系的改革和发展，正迫切需要大力发展合法运作的社会中介组织。
第一，始于1978年的经济体制改革释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会走向了开放化、市场化和多元化。随着市民社会的逐步形成和发展，对社会自我管理和社会监督的需求不断增高，为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了基础。
第二，在以“小政府、大社会”为目标的政府职能转换过程中，大量公共管理职能从政府部门转移出来，随着政府改革的深化，将会进一步触动原有单位体制的核心，一些原来由政府直接承担的职能逐渐社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路。地方政府创新将在总结经验的基础上继续推进，加速整个社会的民主化和多元化进程，这些分化出的资源和公共职能需要由社会中介组织来承接。
第三，社会改革必然出现的一些新的社会不公平，尤其在对弱势群体的利益维护方面，不是政府独力所能及的，需要由新的组织形式来提供社会服务，促进社会公正。
第四，2001年中国正式加入WTO以后，在以经贸为主体的众多方面与国际社会接轨，对机构改革和政府职能的转变产生了深远的影响，单一自上而下的行政管理模式将难以应对来自国际社会方方面面的冲击，极大地增强了我国将公共事务管理主体多元化的治理模式与国家利益结合起来紧迫性。
第五，在经济市场化和社会多元化的进程中，公民参与社会管理的自觉性和热情越来越高，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来，这也为社会自治，向多元治理模式的转型奠定了文化基础。
二、为社会中介组织发展创造条件
市场经济逐步成熟和社会民主的不断发展，有力地促进了“政府—社会中介组织—私营企业”这一“三元社会结构”的形成和发展。其中，社会中介组织越来越成为公共事务管理过程中必不可少的组织机制。在当代世界，发达国家的社会中介组织所提供的服务已经覆盖了从教育、科研、社会工作、慈善，到公共交通、为弱势群体提供融资、公益展览等等领域。许多在我国还必须由政府承担的社会管理职能，在那里却主要是通过社会中介组织来实现。
与发达国家相比，我国在“强政府、弱社会”的社会架构和权力格局下，社会中介组织一直存在着发展速度慢、独立性不足、自治性差、有明显狭隘性等缺陷。因此，在由中央集权、计划经济向合理分权、市场经济的转型过程中，应该大力鼓励和规范社会中介组织的发展，创新公共事务管理的模式和途径。
（一）从外部环境上，要理顺社会中介组织管理机制
目前影响和制约社会中介组织发展的外部原因主要有：一是认识不到位。不少部门对社会中介组织的作用缺乏了解，由于传统计划体制的惯性作用，仍没有从全能主义的旧模式中摆脱出来，或迷恋于权力，或囿于自身利益，许多领域不愿放手，或常常进行干预和抵制，政府职能转变一直未真正实现。二是政策法律和政府管理不到位。过去制定的一些法律、法规，大多过于笼统，可操作性不强，没有对中介组织的性质、职能、经营范围、权利与义务、市场准入条件等作出明确界定，在出台一些相关扶持政策方面也做得不够。在规范管理上，政府还缺乏对这类组织的有效监管，如在对其经营资格的认定、经营行为的约束和登记管理权限等方面较混乱。要切实地解决上述问题，从国内外的有关经验来看，较为有效的方法，是政府大力推进以下几方面的实践：
第一，要树立市场经济的管理思维，充分认识社会中介组织是市场经济发展和政府职能转变的必然结果。社会中介组织的介入在一定程度上可以解决政府和市场中存在的“第二种失灵”现象，它既是市场经济和社会发展中的“润滑剂”和“稳定器”，也是政府有效管理社会事务的得力助手。
第二，要制定和完善有关社会中介组织管理的法规、政策。政府要按照建立社会主义市场经济体制的要求，重新界定职能，把那些可以由社会中介组织承担的职能交由社会中介组织承担，尊重社会中介组织的独立自主性，真正实现公共管理主体的多元化。
第三，要建立有效的监管机制。政府对社会中介组织实行监管，并非维系政府与中介组织之间的行政隶属关系，而要运用适当的协调方法导导中介组织规范发展。在必要时运用行政、法律等硬性协调手段，根据不同类型，实行不同的资格准入制度、注册管理审查制度、国有资产监管制度等；但更多的时候应采用规划、指导、鼓励、培训教育等软性协调手段，积极扶持合法守法的社会中介组织的成长壮大。
此外，还要建立对社会中介组织的评估机制。其中包括诚信的评估和绩效的评估。诚信的评估成本相对较低，而且是对这类组织最起码的要求，而绩效的评估成本较高，只能随机抽取部分进行评估，并通过监测体系和重点项目评估等手段来弥补随机评估制度的不足。在发达国家，对社会中介组织的诚信的评估主要由民间独立的非营利评估机构或政府进行，而对其绩效的评估主要由其资助者进行。这类资助者通常是一些大的机构捐赠者，包括政府、基金会、企业或海外资助机构。目前，我国虽然已经对少数中介组织进行了诚信或绩效评估，但评估的随意性大，没有制度化。而且，评估的动机往往只是为了进一步获得资助，评估者与被评估者的关系往往也非常密切。因此，在建立我国社会中介组织的评估机制时，可以参考国外的一些成功经验。例如，政府在进行社会福利服务项目招投标的过程中，将社会中介组织诚信与绩效评估的结果作为重要的参考依据，建立民间的非营利评估机构等。
（二）从内部管理上，要培育社会中介组织自律机制
自律机制是社会中介组织的内部管理机制，是发挥中介功能的基础，也是政府拓展公共管理职能的前提。目前从总体上看，我国的社会中介组织普遍存在内部管理不协调、运作松散、自律机制不强、人员结构不合理、队伍整体素质偏低以及专业人员严重缺乏等等问题，在很大程度上影响和制约了社会中介组织的协调、服务功能，甚至影响了其公正性和客观性。
因此，就社会中介组织自身内部管理机制的规范和完善来说，一要强化服务观念，树立优良的自律管理、自觉维护信息的意识和较强的风险责任感，充分发挥社会事务管理中的统筹、规划、协调、服务作用。二要建立一系列的内部质量控制机制，提高财务透明度，建立财务公开制度和财务监督制度，如经费收支预决算和财务审批制度、接受捐赠公示制度等。三要加强从业人员的业务培训，提高业务素质和能力，并建立起内部激励机制、竞争机制和有利于人才开发、使用的管理机制。
社会中介组织的发展和成熟需要一个过程，这不仅需要来自政府的自上而下的推动，也需要社会中介组织自下而上的积极努力。这个过程将有利于公民自我组织、自我管理能力和民主自治习惯的培养，将推动我国公共管理模式的转变和社会治理结构的转型。