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〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-3909(2014)05-0082-05 一、行政人员的独立人格 在公共行政学领域，几乎所有的行政学理论都是从限制行政人员的自主性的角度去进行研究和探讨的。回顾20世纪的行政改革，也同样都是围绕限制行政人员的自主性问题来设计行政改革方案[1](P254)，例如“政治—行政”二分法、官僚制理论，价值中立和非人格化是研究的焦点，而公共行政人员的德性与人格无一不让位于理性、价值中立和非人格化。随着行政学理论的发展以及社会变迁，摒弃个体价值及其人格的理论已不再适用于转型时期的公共行政，甚至严重影响新型行政组织的效率以及政府形象。公共行政人员在面对复杂多变的社会问题时的慌张，促使行政学领域的学者开始意识到行政体制改革之核心，即行政人员人格的存在，并发现了其价值理性的重要性，于是对行政人格的探索步入前台。公共行政领域的诸多学者都试图从不同的领域和研究视角对行政人格的概念或者内在结构等方面进行界定，尽管侧重点略有差异，但本质属性和逻辑结构大体一致。具体表现为：其一，行政人格是公共行政人员区别于一般社会成员的内在规定性。其二，行政人员的行政人格具有双重性：个体人格以及组织人格。其三，行政人格都是一种行政伦理体现，具有道德性，是尊严、品质和行政价值之和。其四，行政人格的实现要以职业要求和角色规范为前提，最终需要落实到具体行政行为中。 自从有了社会治理活动，就产生了行政。随着社会治理模式的不断更迭，行政人格也经历了一个历史演变过程。与人类社会发展时期的三种不同社会治理模式即统治行政、管理行政和服务行政分别对应的三类行政人格是：依附型行政人格、工具型行政人格、独立行政人格。笔者认为，行政人员独立人格是行政价值、行政目标和具体行政行为等在单个行政主体身上的道德体现。其服务理念和责任意识完全取代权力追逐，关注焦点主要是自我能力的充分彰显和公共服务效果的最大化。独立人格，不等同于行政实践的随意性。首先，法律法规以及服务性的制度是前提，他们拥有基于道德的社会自由，而并非卢梭的以契约为媒介的政治自由。其次，以对行政目标进行道德感知后的自觉性信任和合作为前提，而非强制性的制度和规范下的被动信任和协作，既能在行政伦理道德范围内自主选择和执行行政行为，也能为自己的行为主动承担行政责任。以知识化、信息化为标志的后工业时代的来临，让人类进入“全球风险社会”，行政自身亟待改革以增强政府在社会治理过程中的应变性和灵活性。“一个人的生涯都从预定的命数中解脱出来，并为人们自己所掌握，容许并依赖于决定”，“个体必须学习将自身看作行动的中心和自己生涯、能力、取向和关系等的规划者”[2](P165-166)。这就要求行政人员具备独立选择、分析、判断、协调以及解决问题的综合素质和能力，这些素质和能力就必然与其独立人格相联系。目前，新型社会治理模式服务型政府正在形成，更需要道德因素的“中心价值地位”和行政体系的服务性，公共服务最好被界定为“一种态度，一种责任感——乃至一种公共道德意识”，公务员“必须越来越熟悉正义和个人自由的原则”[3](P159-160)，而只有独立行政人格才能与这一社会治理模式相适应。这样，行政主体理论的重构和再思考、行政改革的不断深入开展，便从理论上和实践层面为行政人员独立人格的实现提供了可能性。可以说，行政人员独立人格是历史发展之必然，在现实中发挥着枢纽作用，不仅能够通过整合社会而从根本上杜绝社会伦理失范，还能不断实现自我和超越自我，“以达到某种愉悦、纯洁、智慧或永恒状态”[4](P79)。 行政人员独立人格是公共行政发展的必然产物，是行政道德化的标志之一。行政人员对自己的角色定位要有深刻的意识，当出现角色冲突和人格冲突时，学会自我调适和自我完善，将独立人格的塑造作为自我修养的重要目标。行政组织应当倡导“以人为本”和“服务精神”，既能保证组织的有效运行，也能彰显组织成员人格的独立自主性；合理借鉴国外在培育公务员职业精神时配套外在制度的经验，客观看待制度与人之间的辩证关系，加强人性化、道德化制度设计；另外，还要推进行政文化的变革与创新，为独立人格的生成营造良好的文化氛围。 二、培育自觉自律的行政个体 黑格尔说：“行政事务和个人之间没有任何直接的天然联系，所以个人之担任公职，并不由本身的自然人格和出生来决定。”[5](P311)所以，公共行政人员首先要有明确的角色意识和道德自觉意识，明确这一角色并非先天所得，而是作为公民代理机构的公共行政组织所规定和赋予的，他们既应享有组织赋予该角色的权利，也要承担相应角色义务，在行为过程中还要接受相关制度的约束。公共行政人员进行角色选择必须依靠其在伦理反思基础之上形成的道德责任感和角色自觉[6]，一定要清醒地认识到他们的公民代理人身份，公共项目和公共资源并不属于他们，他们充当公共资源的管家、公共组织的保卫者、公民权和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务，他们行使的权力和追求的利益具有公共性，与政府进行互动的是公民而非顾客，政府与公民之间是一种代理和被代理的契约关系。要自觉接受自己是受公民委托代理行使公共权力、进行公共事业管理的特殊职业群体，所以，在行政实践中的角色定位应是信仰公共性、追求服务性和执行道德性行政行为的公民代理人这一角色身份，其角色涉及的就是回应性和责任。作为公民代理人的行政人员应该树立“为民服务”的道德意识，自觉充当好“服务者”的角色，并提供良好的服务来回报公民的信任，公民作为“被服务对象”和公共资源的主人当然也希望如此，如果行政人员将公共权力拿来为个人服务或者行政不作为，公民完全有权随时收回委托权。而且，服务型政府要求实现“管理顾客”到“服务公民”的价值转换，这种服务是建立在共同的价值和集体的公民利益基础上的。公共行政人员要做的不是试图掌控社会发展的新方向，而是基于价值共识，以共同领导为方式，为公民提供意见表达和利益诉求的空间，并为满足共同利益需求而努力。在公共管理领域，行政人员职业的特殊要求以及价值取向是公共利益的合法化和公正化。所有公共行政人员都有责任维护公共利益，在行政过程中不让私人利益破坏公共利益和“私人领域的契约平等”，不违背受托者的责任，从而失去公民信任。 应当说，公共行政人员在现实生活中承担着多重角色，在具体实践行为中经常会面临角色要求变化和多重角色价值选择的问题，尤其当行政人格各内在要素之间的原有平衡状态被打破并开始发生冲突时，更容易陷入艰难的伦理困境并出现大量行政伦理失范或行政道德失范的现象。祛除行政伦理失范行为，可以借助监督机制的他律手段，虽然他律也许能够促使行政人员拥有道德自觉意识，并在具体行政行为中达至自律与他律的统一，但这种统一是不稳定的。因为监督机制的健全与否左右着个体的道德意识，一旦监督机制有空子可钻，行政个体的道德意识极易臣服于个人私欲。而且，随着社会发展变革，公共行政面临的内外部环境都在发生重大变化，知识和信息化成为新时代的主流元素，全球风险化导致的不确定性、复杂性社会问题的频发正日益拷问政府的行为。作为行政主体的行政人员更应该加强自律，顺应社会发展趋势和环境变化适时调整自己的思维和行为，保持良好的情绪和心态。所以，要冲破现实困境和化解角色冲突，行政人员首先需要具备良好的自我调适能力。行政人员的自我调试包括对心理冲突、人性冲突、角色冲突的调试，通过重构和谐自我和积极自我，及时更新完善自我思想和价值体系，营造良好人际关系等方面调适心理冲突；通过合理分析自我的需求和目标，追求人性至善，在不损害公益的前提下追求自我的幸福和全面发展等方面调适人性冲突；通过正确的公共价值定位和权责定位来解决角色冲突。除了具备良好的自我调适能力，行政人员还应该不断进行自我完善，加强自我修养，不断提升自我、改善自我。行政人员的自我修养包括自己的道德修养、政治修养和思想修养。行政人员要谨遵社会道德规范和行政职业道德规范，秉持社会主义核心价值取向，坚定一心为公的决心，坚持正确的政治方向，在思想上和行动上始终与党中央保持步调一致；要不断学习科学的理论知识，与时俱进，提高自我的行政决策能力和行政实践能力；要时刻反思自我，树立正确的世界观、人生观和价值观，树立良好的行政作风，以“清廉、为民、务实”作为践行标准。另外，我国古代特别强调“慎独”，慎独是一种心灵行为，是指自己独处时的行为与他人监督与警醒下的行为相一致，是自律和他律的统一。慎独可以使行政人员在行使公共权力时自觉接受道德规范约束，自觉履行公共职责并承担责任，逐步提升人格的自主性和独立性。 三、组建科学和人性化的行政组织 行政组织体制是关于公共行政组织内部不同层级、不同部门之间权力和职责的配置关系以及组织结构体系各制度规范的总和，包括行政组织的整体建制、内部权责关系及其运作方式。行政组织体制重点解决的是公共行政权力的具体分工问题，而权力秩序影响着行政人格的实现。要保证行政组织的科学化，科学的公共行政组织结构体系及其运行机制，是行政组织正常运行和组织同一性实现的关键影响因素，更关乎行政人员的全面发展和个性彰显。公共行政组织结构的实质就是其内部构成要素之间的排列组合形式，即各要素之间按照相应秩序规范并由相应法律加以确立的各类关系模式，这些模式一般都具有稳定性和正式性。(1)有完善配套的行政组织法律体系，对行政机构的设置及其编制都作出了内容具体、针对性强、易于操作的明确规定。(2)加强机构编制法制化和人事行政法制化。(3)推进服务型组织的建立。在科学的行政组织中，“行政组织的结构、目标与职能之间必须达到相应的一致性和平衡性关系，才能使行政组织结构具有合理性依据”[7]。具体表现如下：首先，组织职能和组织目标要一致，行政人员对两者也要有稳定而统一的认识。为实现组织目标而制定的制度规范是“工具”而非“目的”，不应成为行政人员行使行政职能的强制性约束；实现组织目标也不应蓄意打压个体人格，而应提倡和鼓励有益于公共行政组织目标实现与组织建设发展的个体人格存在。其次，行政组织管理结构的扁平化。行政审批程序和行政层次减少，下级部门和下级成员有着充分的自决权，并能对组织行为的后果承担责任。上下层之间能够很便捷地进行信息传递和沟通，下层人员能够领会上层的决策与智慧；上层也能及时捕捉到下层的想法与动态。第三，行政组织的人际关系结构以信任与合作为基础。行政人员与组织之间不再是简单的强制性依附，上级部门与下级部门、上级领导与下级成员之间不是简单的发布命令-执行命令的单向度关系，行政主体与公民之间也不是管理与被管理的关系，而是基于信任与合作开展动态性的交互性活动，并有良好的协调机制。在交互性活动中，彼此之间是平等独立的个体，组织成员的价值和需求能够得到回应，其独立性、自主性和创造性得到张扬，自我同一性得到满足，独立人格得以实现。第四，创新构建三维行政组织结构，以适应外部环境迅速变化的需求。“三维结构”是在传统二维结构的基础上，增加了一个维度，即管理深度，这样形成了管理层次、管理幅度、管理深度相互制约的局面[8]。与二维行政组织结构相比，三维结构具有很大的灵活性和弹性，能够更好地应对全球化和信息化环境的挑战，减少变革的不确定性，提高行政组织的效率。 行政组织既要科学化，还要充满人性，为张扬行政组织人员的个性提供很好的组织人文环境，充分重视行政人员的个性发展，重视其作为人之存在的价值实现，尊重其存在的自由和独立性，主张以行政人员的价值创造活动来祛除工具理性的“巫魅”[7]。传统组织管理过分关注组织的计划和经济效益，往往采取物质奖励激发成员积极性，不尊重成员个体价值，忽视成员自我实现的精神需要，即物本管理，行政人员的人格是工具型人格。要使行政人格由工具型向独立型转变，行政组织管理也要向人本管理迈进。现代公共行政的本质内涵是以人为本，以人为本的价值观是其应有之意，现代公共行政组织倡导以人为本的管理思想，即“坚持以人为出发点和中心，以强调人的主体意识、激发人的创造潜能和满足人的需要为特征而实现组织既定目标”[9]。首先，要重视行政人员在组织中的地位和主体作用，在思想认识上强化其主体意识，将其组织目标内化为其动机需求，组织活动与成果由全体行政人员共享。其次，将行政人员看作复杂的多维立体人，研究其多方面的想法和需要并进行双向交流和反馈，从人性化角度进行激励，激发其工作积极性和能动性；运用赫尔伯格双因素理论、斯金纳等人的强化理论等组织理论“改造”组织成员，使其行为符合组织目标和工作需要，营造良好的组织环境和工作氛围，提高组织成员的工作热情、工作满意度和组织认同感；关注行政人员自我学习和提升的内在需求，提高其创新能力、服务能力以及可持续发展能力。第三，通过制度的形式将行政组织管理的人本化确定下来，使组织成员的各项权利都有据可循，为行政人员独立人格的实现提供组织保障。组织管理的人本化，还要重点完善行政人员的考核管理体系，构建更为科学的人力资源管理模式。可以尝试引入平衡计分卡技术，从财务、“客户”、内部运营、学习与成长四个方面对组织成员进行综合考评。在选择考核项时，还要避免陷入误区，不能将私德完全等同于其职业道德状况，而要重点考评有公共服务有关的职业道德品行，不能仅靠一言一行就对其德性妄下评断，而要结合其日常化和经常化的言行进行德行考察。另外，还要加大考评力度，扩大考评群体，确保考评的有效性和真实性。 四、设计合理规范的行政制度 从人对人的依附到人对制度的依附，是人格发展的一大进步。行政人格的独立性并非恣意妄为和荒诞的任性，同样需要以遵守社会共同体的规范和合理性规则为基础。这种独立性“不是一种专断和任意，不是对制度和规则的践踏和蔑视，而是以对角色规范和要求的遵从为前提的”[6]。所以，通过制度建设唤醒人格独立是一条必要途径。这里讲的制度不是统治行政和管理行政下的制度，也不是罗尔斯等学者所谓的制度修补的意愿，而是一种全新的制度设计——服务型的制度，行政人员的独立人格以自信和自觉为基础，通过制度化途径就可以为肯定和实现个人的能力提供条件，所以要正确认识人与制度的关系。首先，我们要正视人在制度中的主体地位和能动作用，客观分析制度设计和改革中的人性基础。行政人员是复杂的、多面的个体。既要看到行政人员为公的一面，也要为其“世俗”需求提供制度保障；既要肯定和认可其为善的一面，也要通过制度防止其人性之恶侵蚀公共权力和公共利益。其次，我们也要客观看待行政人员人格对行政制度的超越性。制度是人的制度，从制定要实施都要通过具体的人才能完成，行政人员应该遵从合理性的制度规范，但这不代表行政人员在制度面前就是消极被动的。制度往往提供的是宽泛的原则和方法，在制度的实际实施中还需要运用“自由裁量权”，结合现实状况以及自己的独立分析和思考，自行判断并选择适当的解决措施和方法。通过在实际行为中彰显自己的自由行政意志，能使其从“自在”的存在转换为“自为”的存在，将他律变为自律。当然，我们也要清楚，人对制度依附确实是走向最终自由的必经之路，但并非终极状态，它依然是人的独立人格的否定状态。从应然的角度看，行政人员惟有实现了充分自觉和道德完善，才能充分独立并生成独立人格。当然，这种充分的自觉不仅是个人的自觉，还是处于同一人格体系中的人的全体自觉。 对制度与人的关系有了深刻了解后，还要完善制度建设，为行政人员独立人格的实现提供外部支撑，所以要有明确的行政道德制度和规范，通过将部分道德要求以规则形式明文化，即道德的制度化，从而通过外在的他律约束规则弥补自律约束力的缺陷。只有首先拥有道德化的制度，行政人员的道德行为发生才能获得稳定的支持。要实现行政制度的道德化，行政制度的设计和安排要将人的德性作为出发点，尤其要特别关注行政人员的德性，既要基于德性进行行政制度的设计和安排，又要使设计出来的行政制度有利于行政人员的德性实现和彰显。古希腊学者亚里士多德认为，通过法律才能引起人们对德性的共同关心，所以，最好的办法就是建立一个有关公共规则的“正确制度”。一方面要将道德纳入法制化范围，逐步完善行政伦理法制体系，依法规定一系列具体的、可操作性的公共行政道德规范，使行政人员对道德价值定位和价值取向能够有明确的认识，知道什么可为、什么不可为。另一方面，建立健全行政人员的教育、激励、监督为一体的规约机制，形成让行政人员“不想、不能、不敢”堕落的制度防线，是独立行政人格生成的重要保障[6]。行政裁量作为西方近代的法学概念而出现以后，西方社会根深蒂固的“人性恶”意识基础，抱着限制行政人员专业自主性和质疑行政人员伦理自由性的态度来讨论行政裁量行为，使得学术界几乎都将行政裁量行为定义为行政机关的行政行为。事实上，行政裁量行为是公共行政职业化的产物，是组织中的“人”的活动。彰显行政人格独立自主性的制度也为行政裁量权提供了合理化空间，行政人员的专业自主性是行政裁量的基础，同时行政裁量又为行政人员的伦理自主性的发挥提供空间。从另一方面看，行政裁量权是行政权力的伴生物，由于行政权的支配性和单方性，使其具有天然的扩张性，行政裁量权也是如此，若不进行合理控制，任其任意或恣意扩张，势必严重损害公民或其他组织的合法权益。要将行政裁量权控制在合理范围内，增强行政人员的独立自主性，不能顾此失彼，既要有必要的规则打头阵，又要通过德制激发行政主体的道德性，通过行政实践使其“道德心灵之树”开出“道德之花”，结出“道德之果”，促成行政人员独立人格的形成。 五、发挥先进公共行政文化的引领作用 将文化人类学知识应用于公共行政领域便衍生出行政文化。行政文化这一概念自20世纪80年代末初现于国内行政学研究资料开始，就一直是国内行政学界的研究重点。长期以来，国内注重于对国外物质层面和制度层面的行政文化的形式引进，而忽视了从本质上对国内行政文化的深层次研究和改造。若能认清行政文化的本质，就能深刻意识到行政文化的重要地位以及对独立行政人格塑造的不可替代的作用。良好的行政文化，可为行政人员独立人格的实现提供精神动力和智力支持。我国现阶段处于构建服务型政府时期，倡导的是一种服务型的行政文化，社会主义行政文化对行政人员人格的要求是拥有一颗“服务公民”的“公心”。行政文化能够通过塑造符合公共行政本质要求的行政人格来持续稳定地发挥作用。社会主义行政文化的服务本质能够使公共行政实现人性回归，行政人员可以“慧眼”穿透工具理性思维惯性的“迷雾”，改变思维方式和转变价值理念，从价值理性出发，认清自己的服务职责，将服务人民内化为自己的言行中，构筑道德化的行政行为体系、服务性的公共价值取向并培育独立的行政人格，这正是行政文化的魅力所在。 我国行政文化的最大现状是传统与现代、国内与国外行政文化的相互影响、相互交融与渗透、相互比较以及彼此的冲突与碰撞。历代先哲们对行政文化这一话题尤为重视，对此有着卓越的见解和论述，中国的传统行政文化可谓是内容丰富、生命力强大、历史悠久，主要特征有大一统(国家统一、君主集权、中央集权)的治国思想、经学的治国思维、重人治(君主、贤人)轻法制的治国理念、强权统治的治国手段，官本位色彩浓重，对我国当代的行政文化建设产生着深远的影响。而在西方，法律至上、公民意识、性恶论、契约论是概括西方行政文化的几个关键词。从理论和实践层面看来，中国传统行政文化和西方行政文化确实对我国行政文化的变革与创新提供了有力的理论支撑和借鉴，但我们要客观理性地看待传统行政文化与现代行政文化，我国行政文化与国外行政文化之间的关系，去芜存菁，继承传统行政文化，合理吸收国外行政文化。我国的社会主义行政文化建设要坚持以马克思主义为指导思想，以马克思主义中国化成果为统领，以“八荣八耻”和“全心全意为人民服务”为行政文化的价值导向。要体现行政文化的社会主义特色，运用辩证的眼光看待古今中外的一切优秀的行政文化成果，尊重历史又反映现代，并在此基础上不断创新与完善我国的行政文化，建设具有巨大感召力、时代感和生命力的先进行政文化。独立行政人格对行政文化的基本要求是法治、能力、责任，所以要着力实现以下几个转变：用能力本位取代权力本位、金钱本位；用责任本位、服务本位、民本位取代官本位；由等级型行政文化向平等型行政文化转变；由专制型行政文化向民主型行政文化转变；由单一法治型行政文化向法治与德治相结合的行政文化转变。我国行政文化的变革与创新是一项长远而艰巨的系统工程，要将行政文化建设提上战略化议程并给予人、财、物的支持。一方面要重构社会主义市场经济下的多元价值评价体系，为行政人员进行行为选择和实施提供依据和准绳；另一方面要创新行政文化宣传的内容和方法，引导公共行政人员树立正确的三观，坚决抵制“四风”以及拜金主义、个人主义等各种腐朽思想的侵蚀。