管理互联网——政府、商界和非营利者，本文主要内容关键词为：互联网论文,商界论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
互联网的迅速发展导致了一场世界性的管理危机。在互联网发展的早期，人们普遍认为政府不应该插手互联网管理；市场力量和自我约束足以创建秩序并维持行为准则。但是当互联网成为主流后，这种想法被证明是不充分的。对于市场和自我约束的信任无法充分地解决互联网用户的重大利益，比如：隐私保护、安全和访问权限。而且全球用户人数的增长，也开始要求对于这些重要的公共和消费者利益进行保护。现在是时候让我们来接受这个事实，并认识到我们需要政府在关键的互联网政策问题上扮演重要的角色。
在不扼杀创新的前提下，这样做就需要政府用一种他们所不熟悉的方式操作，即同IT界专家、商界和非营利团体合作。尽早行动的优势存在于政策制定以及商界中，而且一些金融利益者正在快速行动，以使他们能够为自身利益制定下互联网的规则，而不管公共利益。为了能够创建一个能反应公众利益以及金融利益的互联网，我们必须为互联网管理创造出更多不同的模式。在这些模式中，政府、工业和非营利组织的政策——互相平衡，在透明的过程中操作，以此来获得公众信任。
许多早期看好互联网的人都很注重自我约束、自下向上的管理、权力下放和私有化。这反映出人们都相信政府永远都不能“控制它”，或是使行动足以跟上技术的变革。通常情况下，工程师和产业都在公众注意之外制定标准和消费模式。就像一个互联网开发者约翰·佩利·巴尔罗(John Perry Barlow)在他的《电脑世界的独立宣言》中写道的：“你们这些钢筋水泥搭建的工业世界政府……我代表未来……你们不懂得我们的文化、伦理或是那些早已比你们的规定更能使我们的社会变得有秩序的准则。”
电脑界先驱们宽松、创造性的工作大大地促成了互联网的形成和早期的成熟。但是现在有些先前所鼓吹的有效、私密、自我约束都达不到人们的期望。在这些问题上，压力已经渐渐形成。一个国家对于境外的互联网活动是否有司法权，关于仇恨和色情等内容的管理是否妥当，隐私保护该如何实施，谁能获得基本的不动产，如“.com”。此外，“9.11”后关于网络世界的安全问题也开始怀疑将政府排除在信息高速公路之外的做法是否明智。
管理的新模式
事实上政府参与管理互联网是必须的。基于现在新的经济和地缘政治环境，在一个开放、网状的系统和一个较为封闭的环境的安全问题中找到平衡就需要政府的参与。尽管政府并不完全享有所有的价值，但他们是仅有的一个能够提供稳定性以及场所供辩论什么样的公众价值需要被保护的机构。这些都是重要的政策问题，需要民主的决心，而不是能够留给专家的技术问题。就像斯坦福大学法学院教授劳伦斯·莱西格(Lawrence Lessig)所说的，在数字时代，软件标准就是法律，因为软件开发商能通过引导或限制用户来塑造互联网的技术结构。
事实上，除了一些警告，美国民众明显表现出希望政府介入。在2001年马克勒基金和格林伯格·昆兰·罗斯纳研究所共同进行的调查中，50%的受调查者认为“政府应该制定一些法规来保护上网的人们，即使这会给互联网带来一些限制。”因此我们的目标不再是将政府排斥在电脑世界之外，而是寻求一种途径，使政府能尽快介入，并且能像媒体所要求的那样在技术上行动敏捷。
互联网无边界的特性使得有效管理变得更富挑战性。为政府找到正确的角色无可避免地意味着要分清不同国家和多边组织的管理区域。IT业的国际论坛在制定下一时期世界经济、政治和文化历史的游戏规则上扮演着重要角色。但是，为了保持其合法性，全球管理论坛同时也需要经过改进的民主进程。
参与管理的国际机构如果希望获得合法性，那么就要面对三方面的挑战：发展中国家的不断参与；为非营利组织提供机会；肩负民主责任。
想要参与的发展中国家也面对着一些主要的障碍。最近的一项研究表明，发展中国家通常缺乏必要的金融和人力资源来有效地参与到重要的审议中去。而且，复杂的政策过程和决定安排使发展中国家陷入劣势。发展中国家也很难对制定IT政策的不同机构作出贡献。而新技术本身的复杂性、跟上工业和消费经济领先者的难度、包括政策制定在内的有效模式的缺乏，以及金融资源的缺少，这些都进一步加大了这些障碍。
如果这些问题不解决，那么这样的局面就会向下转移到那些感到自己被排除在外，并阻碍或忽视IT政策的管理者那里。只要发展中国家感到他们没有专业技术或资源来了解这些行动是否对他们有益，那么他们就会时常阻碍行动，而不是参与进来，因此这是影响政府机构成功管理的主要障碍。
对于想要参与国际管理的非营利组织，同样也存在着障碍。这些障碍的出现主要是由于没有认识到互联网政策问题需要由管理机构来决定，而管理机构所代表的不能仅仅是政府和商界，同时还要听取代表着广大公众利益的选民们的意见。国际货币组织和世界银行已经阐明，经济全球化和技术变革的提速带来了重大的公共政策问题。审议时发生的有关全球管理的辩论现在也在IT界现身，其中参与、责任和透明度的问题变得越来越紧迫。非营利组织可以通过发展、综合非商业性的看法来为管理过程作出贡献，同时他们还能提供领导、资源和公众的活力。
我们应该听听发展中国家和社会的声音。如果他们能成功地影响互联网政策，那么他们必须能够拥有同样的尊严来参与到互联网管理中，如果他们无法办到，那么至少应该让他们接受这些政策的合法性。所有这三部分——政府、商界和非营利组织——无论来自发达或发展中国家，都需要在制定互联网政策时占有一席之地。民主政府提供公众信用，拥有强制力和检查能力；私有部分提供专业技术和驱动创新的文化；而比政府少一些官僚作风，比商界少一些商业动机的非营利组织则提供他们自己的专业意见并通过关注公众利益来激发信心。没有哪一个部分或机构可以单独地解决这个问题。
最后，互联网管理结构应该引导进一步的开放和责任。非传统团体（ICANN和WWWC或TRUSTe）在近几年参与到了互联网管理中，但它们的决定过程对于那些最受影响的人来说不仅无法接近，也没有责任保证。
最终，获得透明度和责任是一个机构的自身利益。一个管理机构若能够建立起清晰的职权范围和行动原则，那么这将提高它的效率和可信度。
我眼中的ICANN
目前关于ICANN的争论是互联网管理未来困境的预兆。ICANN现在仍是IT界中全球管理的先锋和测试机构。
美国政府在1998年创建了ICANN，将其作为一个独立的非营利团体，来管理互联网独特的标识系统，包括域名系统(DNS)。这听上去可能是个深奥的问题，但在互联网操作中却是极为关键的。这是一个很好的例子，证明了那些表面上看上去是技术问题实质上却同主要的经济和政策都有关连。这些问题都需要在有效的管理模式中解决。比如说控制了DNS的人就能决定什么样的后坠名，如org.或com.（顶级域名TLD）可以跟在互联网址后。ICANN也可以控制根目录服务系统，即所有TLD的数据库和使互联网用户能够找到网址的方式。用ICANN的发展改革委员会的话来说：“ICANN是这些一般TLD的全球互联网社区的开放性政策制定论坛”，它提供了“争论的决心、商业化模式和地方社区参与和政策制定的结构机制。”
尽管ICANN是美国政府创立的，但没有任何国家的任何政府官员能在董事会中占有一席之地。政府所扮演的最多就是一个顾问角色了。由于认识到互联网世界中众多的竞争对手，ICANN创建了一种分散的结构，下属有支持团体、顾问委员会、工作小组和任务组来为其作出关于互联网未来方向的决定。它同时被要求将普通的用户史无前例地包括进来。2000年，ICANN为它的近一半的董事进行了直接选举，理论上允许世界上任何有E-mail的人进行投票。作为首次这种形式的选举，它并不算特别成功，因为没有考虑到合法选民的组成或充分代表性。事实上，ICANN的选举证明了通过直接选举获得真正的全球代表性是不可能的。但重要的是，它成功地说明了ICANN的决定同公众政策存在着关系，而充分的公众利益的代表也是需要的。
2002年2月，ICANN的主席斯图尔特·林恩(Stuart Lynn)加入到那些抱怨团体对广大全球公众还不够开放或负责的评论家之中。林恩宣称ICANN已经负荷过重，缺少必须的资金和重要股东的参与。如果它继续维持现状的话，那么它已经陷入了危机。林恩提出缩减ICANN董事会的规模，提升它的权威性，将直接选举分开，以此来使政府代表收益——ICANN长期的评论家迈克尔·弗鲁姆金(Michael Froomkin)教授嘲笑说，“真奇怪，ICANN是美国政府创造出来拯救互联网的，而现在它却反过来要求政府拯救它。”过程的回顾和林恩的提议——包括国会听证会、ICANN发展改革委员会及其董事会的行动——都证明了这样的挑战：要形成一个代表所有股东利益的负责的管理结构。目前的进程是缓慢的，只产生了微弱的效果。
在ICANN作为互联网基础管理者上，较受争议的部分是董事会兑现所有不同公私利益都能有代表性的能力。政府的参与是提供公众利益代表的第一步，但这还不充分。只有在董事会中有真正的代表——包括非营利组织——ICANN才能充分解决对它合法性的质疑。就像许多观察家同意的那样，ICANN尽管是一个私有的非营利组织，但仍然表现出了“公众信任”的功能。如果ICANN没有成为政府的一个实体，那么它必须实行一个更好的决策体系，并不能抛弃保证公众代表性的目标。
此外，ICANN必须采取措施来支持透明度和责任性。这些措施必须包括一些负责的政府官员的观察；必要过程原理的发展和清晰、面向公众的投诉过程；公开的资金来源和预算；有清晰的职业准则和责任心的职员和董事；开放的会议；有关ICANN政策决定和行动基本原理的文件。
这些挑战在2002年美国财政部与ICANN达成的谅解备忘录(MOU)中被认识到了。MOU提高了对ICANN的资助，并对互联网用户的透明度、责任心和反馈性进行监督。在下一年中，如果ICANN像在互联网世界中那样获得自信并继续其在互联网管理上的角色，那么它就需要表现出潜在的进步。
未来的道路
任何想要制定全球IT政策的组织都必须鼓励世界性的公众参与。有些国际政策制定团体已经开始尝试吸纳涵盖面更广的选民。世界知识产权组织已经开始通过提供培训、信息、装备和支持来帮助那些无法获得参与或受到限制的用户。
WTO也在帮助发展中国家参与到管理中。它在日内瓦定期举行贸易政策的培训；进行技术合作活动，包括在不同的国家举行研讨会和专题讨论；而为75个弱国准备的贸易征信中心则提供了需要IT业的相关贸易服务以及对WTO和其他贸易相关网址的访问权，包括电子数据库。然而，从WTO刚开始的行动到1999年西雅图的抗议，公众直接参与的可能性微乎其微。现在，WTO正在试图以延伸到个人的方式来加大参与性，包括更大的透明度和更多的网上信息。
这些发展都是一个受欢迎的开端，但仍有很多要去做。相反，在美国同欧盟协商的安全港条款中，公司的自我约束会被政府的强制力所支持。这些安全港条款被拟定来消除美国同欧盟对于隐私保护的不同手段间的分歧。
现在还无法确定哪个系统是最有效的。但底线是很明确的：提高国际管理机构公认的合法性和制度所要求的更大的责任心和透明度。
互联网成了主流的一部分，因此人们就期望着主流的管理机构介入，来避免人们受到伤害并鼓励创新。但是政府在没有商界及社会的创造力的情况下是无法单独来完成的。我们需要一种多元化的、基于董事会上的模式。对于在同等合作关系上共事的不同部门，创造出准则和机构是困难的，它们都是由政府建立，但却由发达或发展中国家的政府、商界和非营利组织的混合体领导着。
在我们的网络化社会中制定出平等、有效的公共政策是一个极大的挑战。其性质复杂的过程也使其不可能被一举攻克。未来的道路可能不会平坦，但始终将全球公众的利益放在首位就会将互联网管理推向正确的方向。
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