我国养老保险制度演变与政府责任，本文主要内容关键词为：养老保险制度论文,我国论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险因其影响范围的广泛性和深刻性，成为社会保险中最重要的一个险种。对于正处于转型期的我国社会保障而言，养老保险能否顺利转型关系到整个社会保障制度改革的兴衰成败。改革开放以来，我国养老保险制度经历的是一次彻底和全面的变革，其改革的实质就是对政府责任的调整和重新定位。本文旨在介绍我国养老保险制度的变迁以及变迁过程中政府责任的演变。本文所指的养老保险指城镇职工基本养老保险。
一、我国养老保险制度的整体变迁：从单位保险到社会保险
从我国养老保险制度的发展进程来看，迄今可以分为两个大的发展阶段，一是1950-1985年，为传统养老保险制度时期；二是1986年到现在，为转型期的养老保险制度。
(一)传统养老保险制度
由于在传统养老保险制度下，劳动者能否享受到养老金、享受多高水平的养老金和如何领取养老金是与劳动者有无单位、单位的性质和单位发放养老金职责履行得怎样等情况紧密联系的，故将传统养老保险称为单位保险。根据制度的完善程度和运行状况，可将传统社会养老保险制度时期划分为如下几个阶段：创建期(1950-1956年)、调整期(1957-1966年)、停滞期(1967-1977年)、修复期(1978-1985年)。传统养老保险制度实行的是现收现付模式，统一筹集劳动保险基金，由财政拨款，企业负责实施，达到退休年龄的国有企业职工都有资格领取退休金。退休金最高为退休前标准工资的70％(但是实践履行过程中，标准越来越高)；离休待遇为离休前工资，每年加发1-2个月的工资；集体企业退休的职工为工资的40％-65％；企业所缴资金的30％上缴给中华全国总工会作为社会保险统筹基金，余下的70％存于企业工会基层委员会，职工的养老金就从这一部分支取。但在“文化大革命”时期，养老保险金是企业自筹自支。
(二)转型期的养老保险制度
1986年养老保险制度开始改革，改革目标是建立适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。具体来说，筹资模式从现收现付模式转变为部分积累模式，支付模式从收益确定制转变为缴费确定制，资金来源要从劳动者不缴任何费用转变为政府、企业和个人三方共同负担等。转型期的养老保险制度经历了以下改革阶段：第一阶段，起步阶段(1986-1994年)，以1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为标志；第二阶段，实质阶段(1995-1996年)，以1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》为标志，提出了两套社会统筹和个人帐户相结合的方案；第三阶段，规范阶段(1997-2000年)，以1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志，统一了养老保险制度方案；第四阶段，完善阶段(2001至今)，以2000年12月25日国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》为标志，标志着养老保险改革开始趋向完善。
二、政府责任的整体变化：从“无所不包”到“有所为、有所不为”
(一)传统养老保险制度下的政府责任
传统养老保险制度是属于国家—单位模式[1]，虽然在传统养老保险制度的不同阶段，政府与企业之间责任的具体分配有所变化，但职工个人不缴任何费用，这一状况贯穿传统养老保险制度的始终。传统计划经济时代的第一阶段和第二阶段，即“文化大革命”以前，养老保险制度是由企业缴费和实施，中华全国总工会管理。接下来的第三阶段，中国进入了“文化大革命”时期，由于政治上的原因，政府工作被迫停滞，养老保险工作完全成为企业的内部事务。这一阶段，政府责任迅速下降，企业不但要负责养老保险资金的筹集和管理，还要负责具体实施，企业在养老保险中的责任份额被扩张到最大。在传统养老保险制度的第四阶段，政府责任逐渐回升，但比起第一、第二阶段仍有差距，是政府与企业共同负责的一个时期。由于传统计划经济体制下，国有企业并不是独立的经济实体，因而不是真正意义上的责任主体，很多学者也都把国有企业作为广义上政府的一个组成部分[2]，从这层意义上说，政府在传统养老保险制度中是“无所不包”。
(二)传统养老保险中政府责任的弊端与改革的必要性
虽然覆盖面广和替代率高的传统养老保险制度在保障职工权益方面曾做出过巨大贡献，但随着经济的发展和社会环境的变化，其自身内在的弊端和缺陷逐渐暴露出来。由于主要是政府和企业负责供款，随着退休人员的增加，国家与企事业单位便不堪重负，国有企业因离退休人员太多而导致陷入困境的现象屡见不鲜。由于劳动者个人不用缴费，没有养老压力，从而在工作中人浮于事、效率低下。又由于传统养老保险制度是封闭运行，无法实现风险共济，没有充分发挥一项社会制度的价值。总之，这不但增加了企业的负担，而且在传统计划经济体制下，这也意味着养老保险责任被全部移植到政府身上，因此不能适应市场经济的需要。虽然传统养老保险制度确实解除了城镇职工的后顾之忧，但因其存在着严重的内在缺陷而不具有可持续性，必须要进行改革。虽然在欧洲一些福利国家中，政府也承担着绝大部分的责任，但我国传统养老保险制度在建立的经济基础、目的和作用以及运行机制等方面都不同于欧洲福利国家的养老保险制度。因此，对其进行改革，并不违背福利的刚性原则，而是对国情的更加适应。
(三)转型以来的政府责任
养老保险制度转型的核心目标是实现政府、单位和个人三方责任主体的共担机制。转型以来，政府责任就在从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，在养老保险制度转型的不同阶段中，政府责任的具体定位和份额也有所不同。
1.转型期间的政府责任演变 养老保险制度转型以来，政府责任的具体变化是第一阶段收缩，第二阶段大幅降低和第三阶段逐渐回升。改革初期，即转型以来的第一阶段，社会保险改革被当作国有企业改革的配套措施展开，政府责任开始减少，但减幅不是非常大。随着国家建立市场经济体制目标的确立，以经济建设为中心的发展战略提出第二阶段政府责任急剧下降。在后来的第三、第四阶段，随着养老保险制度中各种问题的出现，引起国家的重视，政府责任逐渐回升。
2.政府主导越来越体现为监管的加强 与传统养老保险中政府责任状况相比，虽然转型以来政府责任明显收缩和降低，但可以肯定地说依然是政府主导，因为政府不仅设计和规范养老保险制度转型的过程，还承担一定的财政责任，更为重要的是其主持和维系着养老保险制度的整个运行过程。政府主导虽然可以说是社会保险制度发展的一个普遍规律，但在不同国家“政府主导”有不同的体现，而且即使在同一国家的不同阶段，“政府主导”的含义也是不同的。从国际上看，强化监管责任正成为政府主导的一个显著和普遍特征[3]。我国政府责任的演变也符合这一趋势，即政府主导从传统养老保险中的财政主导越来越体现为监管责任的加强。可见，养老保险制度中政府正在从传统制度下大包大揽的无限责任走向目标制度中“有所为、有所不为”的有限责任。
三、转型期养老保险中政府责任的具体分析
政府在社会保险中承担的责任可分为四种：设计和规范责任、财政责任、监管责任和实施责任等[4]。为了更深入具体地分析政府责任状况，下面分类解析。
(一)转型以来政府的设计和规范责任
目标制度框架是政府设计的，转型的进度和幅度是政府宏观把握的，转型中的一些不规范和不理想的情况是政府进行规范的，但从实际效果来看，责任履行得并不理想。
1.制度设计上存在失误 设计上的诸多失误导致了养老保险制度运行效率低，加重了政府财政负担，导致养老保险监管和实施中诸多违规现象的出现，增加了转型难度(见下表)。这些失误包括：改革初始片面强调社会保险改革为国有企业改革的配套措施，致使制度的覆盖面窄，且制度出台较随意，制度之间缺乏协调和衔接；养老保险的支出结构不合理，不但政府承诺的60％的养老金替代率难以实现，而且随着退休者寿命延长，养老金的替代率是逐渐降低的，与社会的文明进步潮流不符；养老保险基金管理上漏洞较多，增加了基金运行难度；养老保险缴费率太高，致使企业参保积极性不高，基金的实际收缴率低等。虽然后来我国政府对改革初期设计上的一些失误进行了调整，如在基金管理模式上从统账结合调整为统账分离，将行业统筹进行属地化管理，将养老保险基金结余扣除二个月留存额后的80％投资国债修改为100％投入国债等。但已经造成的损失却不是短期内可以弥补的，而且还有许多失误政府根本没有意识到，这无疑是影响制度未来可持续发展的潜在隐患[5]。
转型以来养老保险制度设计中存在的失误
序号失误点
失误原因造成的后果
1整体定位 改革第一、第二阶段没有将社会保
制度出台的随意性和不成系统，加重了政府的负担，有违改革初衷。
障作为独立的制度建设
2个人帐户 性别歧视、产权不清晰 基金挪用、“空帐”、个人参保的积极性低。
3退休年龄 本身退休年龄太轻，加上过于宽松
加重养老保险制度负担。
的早退条件
4允许补缴 对补缴的条件考虑不周 为了解决眼前的支付压力，增加了长期负担。
5行业统筹 行业垄断，不符合大数法则 有些地区退化成省级的行业统筹；在行业统筹向属地
化转轨时，摩擦成本高；由于行业发展不平衡，政府财政负担加重。
6支出结构 基础养老金(20％)加上 随着退休者寿命延长，养老金的替代率逐渐降低；
个人帐户出储存额以120退休10年后替代率难以保证；不鼓励人长寿，与整
个社会的文明进步不相符合。
7统筹层次 省级统筹还没有完全实现， 不利于劳动者的流动；结余基金地区之间不能转移，透支
统筹层次太低 要用财政弥补，加重了财政负担。
8替代率
60％的替代率太高，难以实现
政府的承诺不能兑现，影响政府的威信。
9基金管理 统帐混合 给政府自身劣根性的发挥提供了最大空间；造成基金流失，形成“空帐”。
10扩面上
在扩面同时，没有加强宣传和管理
基金的收缴率却在降低
11缴费率太高
超过了企业的承受能力，让企业负
企业参保积极性不高，基金收缴率低。
担转制成本
2.规范层次低、效力差 自1986年社会保险转型以来，政府每年都要出台很多文件予以规范，有些是对以前的规定进行纠正、完善和弥补。从1986至2004年，我国在社会保险方面共颁布300多个文件[6]，养老保险方面的规定占到绝大份额。均以《条例》、《决定》、《规定》、《办法》、《建议》、《意见》、《通知》等多种规范形式出现，整体效力不高，大都是以规章的形式存在，达到法规层次的很少。规范责任的具体履行状况是：制度的数量多、随意性强、层次太低；制度变化太快，稳定性差，影响了企业参保的积极性；宣传滞后，社会认知度低。因此，造成了监管和实施中多种问题的出现。可见，在设计和规范责任的履行上，政府尚需提高和完善。
(二)转型以来政府的财政责任
从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任，转型以来养老保险中政府财政责任的变迁一定程度上能说明政府责任的变化情况。
1.转型以来的规模变化 转型以来第一阶段政府的财政责任开始收缩，第二阶段政府的财政责任大幅下降，第三阶段政府的财政责任回升。
首先，可用国家财政用于离退休费的规模这一指标来说明。在第一阶段中的1989和1990年，这一指标分别为8.56亿元和9.6亿元，绝对值上增长很小，相对比例上肯定是下降的，下降幅度在改革的第二阶段达到最大值，从1995、1996年这一指标的变化即可看出，1995年这一指标具体为22.78亿元，到1996年，绝对值上非但没有上升，反而下降近50％，为10.67亿元。1997-2003年，国家财政用于离退休费的规模分别为13.51亿元、16.24亿元、19.68亿元、23.72亿元、30.26亿元、41.28亿元和42.19亿元，说明政府财政责任开始回升。
其次，可从政府对转制成本的态度看出。1995年，在政府没有许诺承担养老保险的转制成本和出台任何具体措施方案的情况下，财政部、国家国有资产管理局颁布《关于严禁将国有资产用于老职工养老保险问题的通知》[7]，足以说明政府在转制成本承担上的“缺位”。到了1997年，政府明确提出了“老人”、“中年人”和“新人”的界定和划分，是正视转制成本问题的开始。从1999年开始政府就在通过转移支付承担转制成本，到2000年更加明确：减持国有股，充实社会保障基金[8]。仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5.18倍。1999年政府补发历史拖欠133.4亿元，2000年补发历史拖欠38.48亿元，2001年补发历史拖欠14亿元，2002年补发历史拖欠3亿元。
再次，从管理费用的承担上可看出。养老保险的管理费已从基金中提取改为政府财政列支。1997年国务院26号文件明确规定基本养老保险基金实行收支两条线管理，全部用于职工养老保险。1998年初发布的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》中明确规定：“社会保险经办机构开展业务所需经费，由财政部门在预算中安排”。
另外，2000年11月，我国政府专门成立了全国社会保障基金理事会，为日后弥补养老保险不足进行战略储备，其资金来源主要是中央财政拨款和国有股减持带来的资金。这是我国政府转型期加大财政责任承担份额的重要标志[9]。
2.转型期政府的财政责任非常沉重 转型以来每年运行的统筹社保基金缺口很大，每年的支付已经非常困难。以养老保险统筹基金为例，据统计，1998年，我国收不抵支的省份就有21个，缺口总额达到53亿元；1999年收不抵支的省份达到25个，缺口总额为187亿元；2000年有24个省市自治区出现缺口，总额达357亿元；2002年有26个省出现缺口，缺口总额为292亿元；2003年，收不抵支的省份就有25个，缺口总额为277亿元。据专家估计，以后每年的缺口资金要占财政收入的5％。中国劳动和社会保障部发布的报告显示，全国养老保险基金在未来25年间将出现收不抵支的状况，总缺口高达1.8万亿元，平均每年717亿元。
另外，充实“空账”也是财政的压力之一。自1997-2004年上半年，个人账户空账已达6000亿元，而且以每年1000亿左右的规模不断扩大[10]。
总之，历史债务、转型成本和未来由于人口老龄化造成的抚养比的大幅提高都将加大养老保险基金的缺口。这足以说明转型期间，政府的财政负担非常沉重。
3.财政支出缺乏制度保证 由于财政预算制度没有明确规定各级财政社会保障预算安排的硬性比例，导致年初预算时安排养老保险支出指标弱化，社会保障预算执行的随意性较大。各地的养老保险资金80％以上靠中央财政投入，地方财政投入少。有的将中央财政拨入的养老保险资金长期挂帐，不及时拨付有关部门和单位。有的甚至将中央财政安排的养老保险资金挪作他用或平衡预算，影响了中央财政资金使用的预期效益[11]。由于没有清晰地划分中央政府和地方政府的责任，造成“地方依赖中央”的情况发生。如2001年，各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元，地方财政仅有55.7亿元。1998-2000年，全国财政“两个确保”支出总计1097.58亿元，其中中央财政占75.8％，地方财政仅占24.2％。从增长速度上看，全国财政“两个确保”支出增幅为年均103.6％，中央财政支出的增幅为123.7％，而同期地方财政支出的增幅仅为62.3％[12]。可见，政府财政责任的履行不仅数量不足，且缺乏稳定的预算机制。
(三)转型以来政府的监管责任
有效监管是养老保险得以正常运行的重要保证，只有有效监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益的最大化。
1.转型以来政府监管的力度在加大 20世纪90年代以来，我国政府加强了对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法违规问题进行查处[9]。监督检查机构逐年增长，1999年我国共有监察机构3091家，2000年为3152家，2001年为3174家，2002年为3196家，2003年为3223家，说明监督力度在加大。1999年2月23日，《劳动和社会保障部关于抓紧回收挤占挪用社会保险基金的通知》发出的当年，共清理回收养老保险基金16.77亿元。还有一些通知也说明了政府监管力度的加大，如1999年11月25日，《劳动和社会保障部、国家经贸委和财政部关于清理回收企业欠缴社会保险费有关问题的通知》；1999年10月16日，《劳动和社会保障部关于沈阳铁路局挤占挪用集体职工养老保险基金问题处理意见的函》；1999年10月14日，《劳动和社会保障部办公厅关于齐齐哈尔市挤占挪用社会保险基金问题处理意见的函》；2000年10月14日，《劳动和社会保障部办公厅关于湖南省常德市部门区县挤占挪用养老保险基金问题的通报》。在加大监管力度的同时还加强了养老保险管理的信息化建设，推出了“金保工程”等，养老保险个人账户的建设率也在逐渐提高。
2.虽然监管力度加大，但仍不充分 在养老保险基金监管方面，由于至今没有实现行政管理与基金管理分离，不仅各种违规现象依然存在，而且基金收益率太低。如1985-1995年的11年间，银行存款一年期的整存整取加权利率低于当年通货膨胀的就有7年(1985、1987、1988、1989、1993、1994和1995)。1996-1998年，定向国债的发行量规模不大，且流动性较差，扣除物价上涨因素，实际收益率并不高[13]。近几年来养老保险个人账户的积累资金收益率只有二个百分点左右，就连全国社会保障基金理事会的收益率也在这个水平。而且，在养老保险个人账户的管理方面，还存在严重的失职行为，造成“空账”运行，给未来制度的发展留下很多隐患。另外，在信息系统的建设方面还很滞后。如社会保险费的收缴，1999年国务院出台的《社会保险费征缴暂行条例》第六条规定，社会保险费可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收，由于信息系统的不统一，在实际运行中出现信息摩擦，许多地方出现不同机构统计差距大，既影响了效率，也影响了公平。另外，没有实现全国统一联网，给劳动者的跨省市流动带来很大不便，经常要经过一些很繁琐复杂的手续。还有一些企业和员工利用全国未联网，信息未能共享，在不同统筹地区重复参保领取双重养老金。
3.监管责任越来越成为政府最重要的责任
监管责任是对设计和规范责任的贯彻和检验，监管责任的有效实施不仅能节约政府的财政资源，还能提高整个制度的效用和价值。随着制度转型的深入，监管的难度越来越大，监管的重要性越来越强，对政府的要求越来越高，监管不力的后果会越来越严重。今后，政府主导最主要的体现就是在监管责任的履行上。就转制成本、历史责任来说，政府在设计新制度的缴费率时，就已经考虑到转嫁转制成本(政府采取的是“明债暗偿”的方式)，这也是为什么在我国制度内养老负担系数并不是非常大，但缴费比率却如此之高的原因(我国已超过国际警戒线20％，而且高于一些福利国家)。这样设计是否合理我们暂且不论，但按照制度的设计，通过养老保险替代率、赡养比等指标计算，统筹基金能基本满足或较大程度满足需求(只要抚养比不高于1/3，统筹基金就不应该出现缺口)，而实践运行中，之所以出现如此大的统筹基金缺口和个人账户“空账”，就是因为运行中没有把好关，具体来说，就是收缴不力、运营不规范和支出不控制等。随着制度转型的深入，会出现越来越多的新情况和新问题，监管的难度会增加，这也预示着政府履行好监管责任的重要性。
(四)转型以来政府的实施责任
一个完整的运行过程可以分为基金征缴环节、基金管理运营环节、保障对象资格审查环节、保险金的发放环节等。实施机构涉及到的应是除基金管理运营环节以外的所有环节，因此，实施责任履行得好坏，直接关系到这项制度的运行效果。
1.实施力度加大 政府加大基金征缴力度。转型以来中间有一段回落后来开始上升，根据资料统计，1992-1997年收缴率分别为95.8％、92.4％、90.5％、87.0％和80.0％，呈逐年下降趋势。从1998年开始，由于政府对社保基金征缴力度的加强，收缴率逐渐提高，1998年的收缴率上升了约10个百分点，达到90.24％，1999、2000和2002年这一指标也不断上升，分别为93.25％、94.4％和94.9％[14]。
2.实施中仍存在大量违规现象，履行不充分
违规提前退休现象大量存在：一些地区和企业为了减轻下岗和失业压力，通过采取提前退休的方式把就业的压力转移给了养老保险，或是采用涂改、伪造职工工龄、工种、制造假档案为不具备退休条件的职工办理提前退休，侵占养老保险基金[15]。据不完全统计，从1998年1月到8月，全国新增退休人员202.5万人，其中违反国家规定提前退休的有71.3万人，占35.2％[16]。企业拖欠费用情况更是普遍，2000年6月，215家欠1000万元以上的企业，共欠414亿元；2001年11月底，33家企业(有缴费能力)共欠74411万元[17]。企业多采用变相的方法“欠费”，如降低缴费基数。按国家统计局公布的数字，1999年企业职工人均年工资总额为8168元，而养老保险缴费基数仅为6835元，相差1333元。而且在实际缴费中，因顾及国有企业经济效益不好等原因，社保机构每年核定的缴费基数往往小于实际的工资水平。据有关部门计算，1999年底，企业累计欠费375亿元[18]。另外，还有冒领问题，1998-2002年养老金就存在着严重的冒领现象，1998年冒领人数达到5631人，冒领金额为1860万元；1999年，冒领人数达到7957人，冒领金额为2393万元；2000年，冒领人数为10678人，冒领金额为3191万元；2001年，冒领人数为16682人，冒领金额为4621万元；2002年仅上半年，冒领人数就达到9842人，冒领金额为1969万元[15]，而且这仅仅是被查出来的部分。
3.政府的实施责任总体上将逐渐减轻 通过与银行和邮局的合作，养老金的社会发放率逐年提高，1996-2002年养老保险的社会化发放率分别为12.48％、23.22％、34.73％、47.04％、92.20％、97.79％和99.40％[19]。
另外，2002年，养老金社会化管理(社会化管理就是由社区为老年人提供服务，社会化管理率就是由社区提供服务的退休者占所有退休人员的比例)达到43.5％，其中北京、天津、河北、辽宁、吉林、湖北和重庆等地已达到54％以上，上海市已达100％。2003年，养老金社会化服务管理率达到84.5％，即离退休老人中已有84.5％的老年人的服务由社区提供。这些都说明随着社会化发放和社会化管理的逐渐提高，政府在养老保险中的服务责任将逐渐降低。但随着制度的发展越来越需要提供质量高和专业的服务水平，要保证高质量的实施水平也不是易事，因而从目前看，实施机构超编严重和人员素质不高是限制政府实施责任充分履行的重要因素。
综上，转型以来政府责任的履行还不充分，因此，将政府责任界定在合理的范围内并使其得以充分履行应该是今后养老保险发展的目标和方向，因为惟有如此，才能保持制度的良性发展。
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