政府规模扩张偏差与福利效应：一个新的理论假设与实证再检验_公共物品论文

政府规模的扩张偏向与福利效应——理论新假说与实证再检验，本文主要内容关键词为：假说论文,实证论文,效应论文,福利论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］F019.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－480X(2014)05－0031－13

       一、问题提出

       近年来，中国各地区出现了经济高速增长与政府规模膨胀并存现象(范子英，张军，2010；杨子晖，2011)，随着党的十八届三中全会要求各级政府进一步深化行政体制改革，政府规模问题再次成为学界关注的焦点。很多学者发现政府规模扩张具有“增长效应”，某地区政府规模越大，政府所控制的经济资源就越多对市场干预能力也越强，因此政府能够有效缓解各种市场失灵，从而有助于该地区经济增长(Ram,1986； Chen,Lee,2005；高彦彦等，2011)。此外，政府公共支出规模的扩张能够提供大量具有正外部效应的公共物品和服务、有效改善投资环境、带动私人投资和就业增长，具有“溢出效应”。而部分学者则发现政府规模扩张有“挤出效应”，公共财政支出的扩张不仅会挤占私人投资的空间和加重企业税收的负担，还会引致寻租活动而损害经济效率(Sheehey,1993)。此外，政府规模扩张还会导致政府机构臃肿和人员冗杂的“拥挤效应”(Sheehey,1993；杨子晖，2011)，甚至可能出现“黄宗羲定律”(Huangzongxi Law)。①既有研究对政府规模是否具有经济效率的结论一直莫衷一是、众说纷纭，而理论分歧进一步引出经济发展中是否存在最优政府规模问题，很多学者实证发现政府规模与经济增长之间存在非线性关系，政府规模存在最优水平(Grossman,1988; Peden,1991; Chen,Lee,2005)，随后对政府规模本身影响因素的讨论又重新成为学界研究的热点。

       国内外学者对中国政府规模问题进行了大量翔实研究，笔者发现三个特点：①着眼不同视角，如收入水平、财政分权(范子英，张军，2010)和转移支付(方红生，张军，2014)；②关注不同层面，如跨国样本(高彦彦等，2011)、省际层面(王文剑，2010)和县级层面；③适用不同方法，如面板门槛模型(杨友才，赖敏晖，2009)、变参数模型(王小利，张永正，2009)和平滑转换模型(杨子晖，2011)。但与国外文献类似，已有研究主要探讨政府规模的经济效率和规模本身的影响机制两个问题，一个重大缺憾是鲜有文献关注政府规模的社会福利效应。从经济效率角度来看，政府规模与经济增长之间的非线性关系会产生一个最优政府规模，但政府规模结构优化和效率提高应当以增进社会福利水平，而不是以经济增长为最终目标，因此，从社会福利角度出发，我们认为还应当存在一个适度政府规模，不仅有利于提高经济效率，更有利于增进社会福利。

       是否存在一个适度的政府规模和是否具有福利效应是本文关注的核心问题。基于2013年3月“全国人民代表大会”和“中国人民政治协商会议”(简称“两会”)出台的国务院“大部制”改革方案和2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)，强调加快转变政府职能的现实背景，本文同时从效率和公平视角，探讨中国政府规模扩张影响经济增长和社会福利的理论机制与实际效应，以期对现有研究提供有益增补。

       二、假说发展与福利效应作用机制

       1.中国政府规模的演变

       自1952年以来，中国以财政支出占比GDP衡量的相对政府规模，经历了四个发展阶段：第一阶段是连续上升期(1952—1960年)，1960年达到最大值0.442；第二阶段是下降和平稳期(1961—1978年)，稳定在0.25左右；第三阶段是连续下降期(1979—1996年)，1996年达到最小值0.112；第四阶段是新一轮连续上升期(1997—2013年)，并有两个波段，第一波是1997—2003年，第二波是2004—2013年。从2004年开始，中央加大对地方转移支付力度，转移支付占中央支出比重从2003年49％陡然提高到2004年54％，图1显示，政府规模第二波增长正是从2004年开始，政府规模最新一轮连续上升还源自于1994年分税制改革，以财政支出占GDP比重度量的政府规模相对于GDP具有更快的增长(范子英，张军，2010)。财政部2012年最新公布的《2009年地方财政统计资料》显示，截至2009年年底，除去中央部门，有公务员编制或事业编制的“体制内”地方财政供养人员总数约5392.6万人，该数字接近英国总人口规模。政府规模的持续膨胀会带来诸多不良后果，如政府财政支出的无效率(Grossman,1988; Peden,1991)、企业寻租与官员腐败，而最典型的结果便是财政供养人员的不断增长导致财政负担过重，呈现出“机构臃肿、人员冗杂”现象(王文剑，2010)和“结构性过剩、运行性过剩”(程文浩，卢大鹏，2010)。

       2.理论假说及其发展

       政府规模为什么会自我扩张？如何进行有效遏制？主流学者对这些问题进行了大量理论探索和实证研究，并从财政分权、转移支付和经济增长视角相继提出了“利维坦假说”、“瓦格纳法则”、“粘蝇纸效应”和“Armey曲线效应”四个经典理论假说：①Brennan and Buchanan(1980)提出的“怪兽理论”(即“利维坦假说”)认为，财政分权会刺激地方政府的横向财税竞争行为，将会有效遏制地方政府的无限扩张，即其他条件不变的情况下，财政收入和支出越加分权，政府对经济的介入将越小；②“瓦格纳法则”(Wagner's Law)说明随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP比重将会随之提高，财政支出会以更大比例增长；③“粘蝇纸效应”(Flypaper Effect)认为，转移支付等财政共谋行为将扩大政府规模，地方政府所获转移支付所占财政收入比重越高，其规模越大；④Armey(1995)提出财政支出与经济增长之间可能存在类似Laffer曲线的关系，二者之间的这种可能“倒U型”关系曲线被称为“Armey曲线效应”(Chen,Lee,2005)。

      

       图1 1952年以来中国相对政府规模的演变趋势

       资料来源：作者根据历年《中国统计年鉴》测算。

       很多学者运用上述理论对中国政府规模问题进行了深入研究。其中，财政分权是否有助于缩减中国政府财政规模(“怪兽理论”)的研究结论莫衷一是(王文剑，2010；庄玉乙，张光，2012)，“瓦格纳法则”在中国的有效性存在阶段性和时变性特征(王小利，张永正，2009)，转移支付会扩大政府规模(“粘蝇纸效应”)和政府规模与经济增长之间的非线性关系(“Armey曲线效应”)得到一致性肯定(范子英，张军，2010；方红生，张军，2013)。已有研究表明：①在“利维坦假说”中，财政分权与政府规模之间的正向或负向关系与财政分权的程度和预算控制程度相关；②在“瓦格纳法则”中，人均收入水平和政府规模之间的正向或负向关系与经济发展的阶段性和地区差异性相关；③在“粘蝇纸效应”中，转移支付与政府规模之间不仅表现为正向的促进关系，而且还会引发“替换效应”和道德风险问题，前者导致地方政府将更多的资金投向能够促进短期经济增长的基础建设，而非有利于长期发展和提高社会福利的科教文卫支出，后者可能引发地方政府债务规模膨胀和政府过多侵占市场，以及宏观经济不稳定(方红生，张军，2013)。

       上述理论假说在中国的适用性和存在性还有待商榷，而且既有文献无论是对政府规模扩张影响因素的讨论，还是对政府规模扩张经济绩效的研究，迄今为止均缺乏对社会福利的分析。众所周知，中国经济社会转型过程中的财政分权程度、预算控制和转移支付效率在经济发展的不同阶段和不同地区均表现出明显的差异性，因此，研究政府规模问题，既要考虑到地区发展差异性，又要考虑到社会福利最优化而非经济效率最大化的终极目标，即需要同时对中国政府规模扩张的经济效率和社会福利效应进行研究。

       3.政府规模与社会性福利

       假设地方政府提供两种公共物品，一种是生产性公共物品(人均供给量为g)，一种是服务性公共物品(人均供给量为h)，前者能够影响经济增长，后者影响消费者的社会性福利水平。产出函数采用Cobb－Douglas形式

，因此，人均资本的边际产出为：

      

       由于

，(1)式可以得出政府规模g/y上升会导致

提高。而地方政府提供公共物品的财政收入均由税收融资，假设税收收入为人均产出的比例税τ＝(g＋h)/y，政府财政约束为g＝τy－h，经济资源约束条件为

，私人投资的人均资本净回报是人均资本的边际产出减去被征税收后的剩余：

      

       (2)式τ的提高会降低私人投资回报率r，而g/y上升会导致

提高，因此，g/y上升对于私人投资的人均资本净回报的净效果为正，进而政府规模对经济增长的综合影响不确定。Barro(1990)证明以支出规模和税收规模分别衡量的政府规模对经济增长会产生两种不同的效应，税收增长会挤占私人投资，从而降低经济增长率(挤出效应)，政府生产性支出规模的扩张会提高人均资本的边际回报率，从而提高经济增长率(增长效应)。当政府规模较小时，增长效应占主导，政府规模较大时，挤出效应占主导，因此，对于经济增长，存在一个最优的政府规模。Barro根据美国人力资本对产出76％的贡献份额，估算政府生产性支出规模在0.25左右。为分析政府支出对消费者福利的影响，假定代表性消费者的消费效用函数为：

      

       (3)式中，代表性消费者效用由两部分构成：私人消费c和公共物品消费h。ρ和n分别为时间偏好和人口增长率，0＜β＜1，σ为私人消费和公共物品消费的边际效用替代弹性，由跨期最优的消费者均衡欧拉方程，可得均衡路径上人均消费增长率和公共物品均衡增长率为：

      

       此外，假设

，即政府生产性支出接近于0时(即政府将全部收入作为服务性支出)，消费者获得的公共服务品趋于最大，而当生产性支出趋于1(即政府将全部收入作为生产性支出)，消费者获得的公共服务增量几乎为0。因此存在一条政府生产性支出规模—消费者公共品消费的鞍点调整路径(见图2)。在政府生产性支出规模和消费者公共品数量的动态调整过程中，如果某地方政府着眼于长远能够为本地居民提供更多更好的公共物品，那么即使短期内生产性支出规模过小(或过大)和公共物品供给不足(或过剩)，而在最优经济增长路径上，政府会逐渐调整其服务性公共物品数量而形成稳态的鞍点均衡(如图3的f点)。但现实中，一些地方政府官员在政治晋升竞标赛中很可能仅仅关注眼前政绩，尤其是在无离任责任追究的情况下，这些地方政府官员短期内通常偏好提高生产性公共支出。并存在两种可能的情况：①囿于当地发展水平和经济基础较差，结果可能导致生产性和服务性公共物品均减少(如图3的d点)；②尽管当地服务性公共物品的供给情况较好，但被更多的生产性支出所替代(如图3的e点)。因此，从社会性福利和消费者均衡角度看，政府规模不仅存在Barro(1990)强调的挤出效应和增长效应，还存在着第三种效应——福利效应，并且当政府规模较小时，增长效应占主导，当政府规模较大时，挤出效应占主导，当政府规模适度时，福利效应占主导。

      

       图2 稳态均衡时公共物品调整相位图

      

       图3 不同初始公共产品时的生产性支出变化

       三、模型、变量与数据说明

       1.模型设定和参数说明

       为检验政府规模的自我扩张对经济增长和社会福利的动态影响，本文选取1994—2012年中国30个省份的面板数据，构建滞后一期的动态面板计量方程：

      

       其中，下标i和t分别表示省份和年份，inclu表示经济发展与福利水平，govh表示政府干预(“援助之手”)，govs代表政府规模，为了分析政府规模对经济发展和福利水平的长期影响，我们还加入政府规模的二次项

。

是一组控制变量，

是捕捉某个省份不随年份变化地区固定效应，

是捕捉某个年份不随省份变化的时间固定效应，

是随机误差项，

是待估参数。

       2.指标选取和变量定义

       (1)被解释变量。目前，合适度量经济增长和社会福利水平的综合指标是联合国人类发展指数(HDI:Human Development Index)，但由于该数据在中国省级层面的缺乏和本文以中国地方政府为研究对象，笔者首次采用中国统计学会和国家统计局2014年发布的2012年中国各地区发展与民生指数(DLI:Development and Life Index)作为各省经济增长和社会福利水平inclu的代理指标。DLI计算与合成充分借鉴了HDI方法，并分别从经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新和公众评价六个维度详细测量了中国各省份2000—2012年经济发展与民生状况，能够充分体现各地区的社会福利状况，而且可以转换为省级面板数据。

       (2)核心解释变量。本文核心解释变量有两个：政府干预和政府规模，用财政分权中的“援助之手”表示政府干预，计算方法是1减去政府预算外收入与预算内收入之比。政府预算外收入与预算内收入的比值通常是“攫取之手”的度量，各地预算外收入和制度外收入基本能反映地方政府对经济的攫取程度(方红生，张军，2013)。由于制度外收入并未在官方统计中显示出来，鉴于数据可得性，本文用预算外收入与预算内收入之比来衡量地方政府的攫取程度。对于政府规模，国内外学者主要采用四种度量方法：①预算内支出或财政支出占GDP比重(范子英，张军，2010；庄玉乙，张光，2012)；②预算内外支出之和占GDP比重(王文剑，2010)；③政府消费支出占GDP比重(Sheehey,1993; Chen,Lee,2005；杨子晖，2011)；④政府雇员占全部人口或者就业人口比重(Karras,1996)。由于中国公务员制度涉及编制问题，尽管相当部分政府雇员不在政府编制序列内，却承担着部分政府职能并由财政支付经费(如事业单位)，还有许多地方将政府雇员分为财政供养人口和自收自支的供养人口，无论是统计数据或是概念界定都存在一定的模糊性。本文因而采用更适合中国国情和统计便利的是第一种度量方法，真实反映政府在预算范围内行使政府职能的客观影响。

       (3)控制变量。2000年以来中国城镇化不断提速，2001年正式加入WTO后，数以亿计的农民工在内部城镇化和外部开放过程中不断成为“中国制造”的主力军，与此同时，城乡差距也在不断扩大。考虑到中国城市化进程、对外开放水平和城乡收入差距对政府规模及其福利效应的影响，我们还将城市化率、城乡收入差距、外资规模和外贸水平作为控制变量。具体而言：①城市化率city，用“城镇就业人口/总人口”计算各地城市化率。②城乡差距gap，用“城镇居民家庭人均可支配收入/农村居民家庭人均纯收入”衡量各地城乡差距。③外资规模fdi，用“各省FDI/GDP”度量各省外资规模以考察外资效应。④外贸水平trade，进出口贸易中存在着大量寻租和腐败行为(郭月梅，孙群力，2009：高凌云，毛日昇，2011)，用“进出口总额与GDP占比”度量的外贸进出口依存度表示外贸水平以考察外贸效应。

       3.数据说明与描述统计

       鉴于数据可得性，本文用30个省份(西藏样本除外)2000—2012年共13年的省级平衡面板数据对政府规模扩张的福利效应进行检验。其中，经济增长和社会福利水平数据来自国家统计局和中国统计学会发布的《2012年地区发展与民生指数报告》，其他数据均来自历年《中国统计年鉴》、历年《中国财政统计年鉴》、历年《中国贸易外经统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和作者整理。表1是各变量指标的定义和描述性统计。

      

       从政府援助之手与发展包容性散点图(见图4)，本文发现：两者之间存在明显的正相关关系，政府积极干预越多和援助之手作用越大，发展包容性就越好。在统计意义上验证了政府合理有效的宏观调控能够更好地发展地方经济和提高全体民众福利，而更多攫取行为有损于经济效率和社会公平。从政府规模与发展包容性的散点图(见图5)，本文还发现：二者之间存在着非线性的相关关系，在政府规模较小时，二者是正相关，而当政府规模超过0.2时，则表现出负相关。从既有相关研究看，Barro(1990)实证发现美国最优政府规模为0.25左右，Chen and Lee(2005)发现中国台湾最优政府规模为0.228，均存在一个最优的政府规模，与之相似但不同的是，本文考虑到社会福利因素，发现中国适度政府规模在0.2左右。

      

       图4 发展包容性与政府援助之手的关系

       资料来源：作者根据相关指标数据测算。

      

       图5 发展包容性与政府规模的关系

       四、实证结果和分析

       本文首先使用固定效应估计(FE OLS)进行基准回归，对于本文的大N(30个截面)和小T(13年时间)型面板数据结构，静态面板估计可能产生遗漏变量和估计偏误问题，本文随后将经济发展和社会福利水平的滞后一期inclu[,t－1]作为工具变量，构建动态面板数据模型。通常而言，相比广义差分矩估计(DIF－GMM)，系统广义矩估计(SYS－GMM)不仅可以解决动态面板数据模型的内生性问题，还可以消除固定效应的影响和避免小样本偏误，本文因此采用SYS－GMM估计方法进行稳健性检验。相比一步估计(One－Step)，SYS－GMM的两步估计(Two－Step)更为稳健，但两步估计在小样本时容易导致参数估计值的标准误差被严重低估(Windmeijer,2005)，为得到标准误差的无偏估计值，本文使用Windmeijer(2005)提出的方法对标准误差的估计值进行修正，即用Roodman(2009)开发的“xtabond2”程序进行两步SYS－GMM估计。

       1.全国结果及其分析

       表2中模型1和模型2是全面层面固定效应回归结果。政府援助之手与发展包容在1％水平上呈显著的正相关关系(系数为0.265和0.219)，再次说明政府干预的积极作用。政府规模系数显著为正(系数为1.032和1.075)而政府规模二次项系数显著为负(系数为－1.027和－1.095)，表明政府规模对发展包容的影响呈现倒U型特征，即政府规模扩张短期内促进了发展包容性，由于中国庞大的市场规模蕴藏的发展潜能和地方政府对经济增长的推动作用，一方面，政府经济职能能够发挥生产性作用；另一方面，经济发展拓展了政府职能和推动了政府规模扩张。但长期而言，政府规模的扩张会部分损害其生产性功能的发挥，如腐败、对市场的干预会挤占市场资源和侵犯市场竞争。因此，在既定经济发展水平和资源禀赋条件下存在最优政府规模，并非越大越好，也非越小越好。在表2模型2的控制变量中，城市化率和外贸水平系数均显著为正，说明在中国近年来的城市化进程中以及加入WTO之后，快速的城市化和贸易增长对中国经济的增长性和社会的包容性均产生了积极促进作用。

      

      

       表2的模型3～模型6是稳健性检验，Arellano－Bond检验结果表明残差项不存在自相关，Hansen过渡识别检验表明工具变量选取和滞后一期是合适的。从各变量回归系数发现：①发展包容滞后项系数显著为正，发展包容具有自我加强趋势，政府援助行为稳定地提高了发展包容性，且促进发展包容的累计效应在8％～23％之间；②FDI的作用结果显著为负，尽管FDI在一定程度上弥补了中国资本不足和提供了大量就业机会，并具有技术溢出效应，对中国各地经济发展起到了重要作用，但FDI带来的副作用也显而易见，如地方政府为吸引FDI落户本地展开激励竞争(土地优惠、税收优惠、加大基建投资)造成本来有限的财政资源支出扭曲和科教文卫等公共物品投资不足，从本文结果看，省级层面的FDI总体上不利于发展包容性的改善。此外，除模型6中的城市化率不显著，政府规模、政府规模二次项、城市化率和外贸水平的估计结果没有明显变化。

       2.地区结果及其分析

       由于中国一些发展政策和战略(如1978年东部沿海开放、2000年“西部大开发”、2003年“振兴东北老工业基地”和2006年“中部崛起”)实施在不同地区，地区间的发展包容性很可能存在显著差异，本文接着对区域层面的发展包容性进行检验。在表3系统广义矩估计中，Arellano－Bond检验结果同样表明残差项不存在自相关，Hansen过度识别检验表明工具变量选取和滞后一期合适。从表3可以发现：①东部地区的城市化率系数在模型7的固定效应估计中显著为正(系数为0.112)，而在模型8的稳健性估计中显著为负(系数为－0.128)，结果不稳健，需要进行再检验，其他变量均与全国层面估计结果一致。②中部地区的政府规模二次项系数在模型9的固定效应估计和模型10的稳健性检验中均为正，表明中部地区政府规模的扩大和经济社会职能的发挥不仅在短期内有助于发展包容，在长期也增加了发展包容性。外资规模估计结果在模型9的中为正，但在模型10中却显著为负，说明在消除了部分内生性影响后，FDI在中部地区显著不利于发展包容性的提高。③西部地区的政府干预系数估计结果在模型11中显著为正(系数为0.217)，而在模型12中变为负数(系数为－0.031)，此外，外贸水平系数在模型11中为负(系数为－0.139)，而在模型12中显著为正(系数为0.736)，这两个变量的估计结果不稳健，也需要再进行进一步的检验。

      

      

       3.分区域稳健性再检验

       在上述区域层面的基本回归和稳健性检验中，个别变量结果不稳健，为减少遗漏变量造成的偏误，以及寻找相关变量影响发展包容的具体机制，本文对三大地区进行稳健性再检验。表4是东部地区稳健性再检验，再加入城乡差距控制变量后，城市化系数在模型13至模型15固定效应估计中均显著为正，说明城市化提高了东部地区社会包容性，城市化将更多农村人口吸纳到城市，不仅提高其收入水平，更提高其教育、医疗和卫生等社会性福利水平。城乡差距系数也显著为正，表明东部地区城乡差距扩大反而有利于发展包容，这一结果看似令人费解，不符合经济学直觉，而事实上，相比农村居民，东部地区城市人口占多数，两者收入不仅都有大幅提高，而且社会福利也都有大幅改善，尽管以城市居民人均收入，农村居民人均收入度量的城乡差距从2000年的2.37到2011年的2.85，增加了0.48，却是在城市居民和农村居民收入和社会福利都大幅提高基础上的城乡差距扩大，因此，城乡差距略微的扩大促进了东部地区发展包容也不足为怪。但值得注意的是，东部地区近年来城乡差距扩大的一个重要特征是以城市化为背景的“圈地运动”，很多居民因房价的一路走高和征地拆迁补偿而一夜暴富，因此，城市化率与城乡差距的交叉项系数在模型15中显著为负，达到了惊人的－19.389，说明东部地区在城市化进程中扩大的城乡差距和建立在城乡差距扩大基础上的城市化严重损害了社会整体福利，需要政府部门有效干预。

      

      

       从表5中部地区和西部地区的稳健性再检验中，本文发现：①对于中部地区，政府规模二次项系数仍然为正，外资规模系数仍然为负，模型19和模型21中的政府规模二次项与外资规模交互性系数显著为负，分别高达－154.55和－431.42，说明流入的FDI通过政府规模的扩张在长期很可能扭曲中部地区财政支出和挤出国内资本，结果抑制了本地企业发展和产业升级，严重损害其发展包容性。但政府干预与外资规模的交互性系数显著为正，表明若对流入的FDI采取适当的政府干预，对本地企业实施同样甚至更加优惠的援助措施(如土地优惠、税收减免和出口补贴)与FDI进行良性和合理竞争，政府干预下的FDI也会有利于提高社会福利。②对于西部地区，加入交互项之后，模型23和模型24中的政府干预和外贸水平系数均为正，且政府干预与外贸水平的交互项和政府干预与外资规模的交互项也均为正，说明西部地区地方政府若采取援助行为，会提高FDI和进出口贸易对当地经济的正向作用(如技术、知识溢出和提高人力资本)和提高发展包容性。

      

       上述分析表明，无论是全国层面还是地区层面，无论是短期还是长期，政府干预和政府规模对发展包容性均具有重要影响，而进一步观察还会发现，无论是全国层面还是地区层面，无论是基础回归还是稳健性检验，或是稳健性再检验，政府规模系数均大于政府干预系数，说明政府规模在地方经济发展和社会福利增进过程中具有重要作用，政府规模与一个国家的行政管理效率、经济增长和社会稳定密切相关。因此，若能精简机构和提高雇员素质，达到一个适度的政府规模，便可以发挥政府规模的积极作用，促进经济增长和提高社会福利水平。

       五、结论与政策建议

       本文理论研究表明，经济增长的最优路径不仅存在一个最优政府规模，而且还存在一个适度政府规模，不仅有利提高经济效率，还有利于增进社会福利。利用2000—2012年中国省际动态面板数据和SYS－GMM方法的实证检验，进一步验证上述结论。在全国层面，中国政府规模对社会福利的影响呈现“倒U型”，短期内的政府规模扩张同时有利于经济发展和社会福利水平的提高，但长期的政府规模扩张对经济效率和社会公平均有损害。在地区层面，东部和西部地区政府规模对社会福利的影响也表现出明显的“倒U型”，而中部地区在短期和长期则均表现出正向促进作用，且政府规模二次项与FDI交互影响具有负向作用，长期来看，流入的FDI通过政府规模的扩张严重损害了中部地区的经济发展和社会福利。但政府干预与外资规模的交互作用显著为正，说明政府职能的完善和政府效率的提高能够遏制政府规模的扩张带来的效率损失和福利损失。此外，本文还发现政府规模对社会福利的影响要大于政府干预的作用，适度政府规模的福利效应对中国经济社会转型发展具有重要影响。不同于既有研究仅关注政府规模对经济效率的影响，本文发现所引申的政策含义是政府应当在以下几个方面有所为：

       (1)政府应当重新认识政府规模对经济社会发展具有的多重作用，尤其是最优规模和适度规模的差异性。政府规模实际上具有的三种效应，不仅存在与经济效率相关的增长效应和挤出效应，还存在与社会福利水平相关的福利效应。当政府规模较小时，增长效应占主导，政府规模较大时，挤出效应占主导，政府规模适度时，福利效应占主导。本文通过相关数据发现中国适度政府规模约为0.2，从2004年开始，中国政府规模经历了1952年以来最新一轮连续上升期(1997—2013年)的第二波增长，2011—2013年分别达到了0.231、0.242和0.246，呈现出逐渐上升并偏离适度政府规模0.2的态势。因此，严控财政供养人员总量，完善各级政府部门职能和优化组织结构的改革势在必行，始于2013年“大部制”改革是新的良好开端，中央政府应当在完成中央部委机构合并精简的基础上，从上而下纵向实施各级政府机构结构优化的改革工作和横向实施各级政府部门职能完善的治理工作，尤其是财政供养队伍中的事业编制人员，根据职能和需要，部分单位应当适时转变为企业或民间团体。通过对政府机构的深入改革，一方面遏制其自2004年以来连续上升的势头，另一方面回归到0.2适度水平，优化政府职能和提高政府效率。

       (2)政府应当重新评估转移支付制度带来的负面影响，尤其是引致地方政府规模和地方债务双重膨胀问题。转移支付本意是解决由于地区间财政失衡而造成的公共物品不足和社会福利不平衡问题，但长期以来，中国转移支付制度存在效率损失，转移支付一方面诱致了地方政府的道德风险和弱化了地方政府的财政纪律，刺激地方财政支出规模过度膨胀，表现出“粘纸蝇效应”，并且还存在“替换效应”，刺激地方政府将更多资金投向基本建设而非科教文卫支出，形成财政支出规模扩张的生产偏向性而非服务偏向性，挤占私人投资和公共物品服务不足，结果造成经济效率和社会福利的双重损失。此外，还进一步造成了地方政府债务规模膨胀，甚至宏观经济不稳。中央政府应当通过建立更加透明、完善和科学的转移支付制度和更加优化的转移支付结构，解决地方政府规模和地方债务双重膨胀问题，以及经济效率和社会福利的双重损失问题。此外，“瓦格纳法则”和“利维坦假说”在中国存在性和有效性的不确定性说明，即使具有相同的制度条件(如财政分权和转移支付)和经济环境，发展政策也会产生差异化的结果，因此，基于在中国不断变化的经济环境(如经济发展阶段、财政分权程度、人均收入水平、转移支付结构和力度)，中央和地方政府应当充分考虑中国经济发展的阶段性和地区间差异性，在财政分权和转移支付制度基础上，因时因地完善政府职能和推动政府机构改革。

       (3)政府应当重新审视政府机构改革的目标，政府规模及其结构优化应当以提高社会福利水平而不是以经济增长为最终目标。研究表明，政府规模不是越大越好，也不是越小越好，存在一个适度的政府规模，一方面可以为市场正常运行提供各种必要条件，解决各种市场失灵问题，快速有效地改善投资环境从而有助于经济持续增长；另一方面，政府公共支出规模的适度扩张能够提供大量具有正外部性的公共物品和服务，从而有助于社会性福利水平的提高。经过改革开放以来的六次政府机构改革，中国各级政府已基本适应了市场经济发展需要。然而，相对于市场经济所需要的运行环境而言，中国政府机构改革依然任重道远，需要通过各层级政府和各政府机构的进一步改革形成各级适度政府规模，优化政府内部支出结构，减少投资性支出和行政管理支出，增加以教育、医疗卫生、公共安全和社会保障为主体的公共服务性支出，促进经济持续增长和社会顺利转型，不断提高中国整体社会福利水平。在当今“后人口红利”时代和未来“人口红利”时代之后，除了需要继续保持持续的经济增长，还需在现阶段“大部制”改革、减少“三公”经费和反腐倡廉的基础上进一步转变地方政府职能、优化组织结构和提高运行效率，形成适度政府规模，进一步促进社会公平和发展包容，才能再次获得30多年前改革开放那样的“改革红利”和实现“中国梦”。

       ［收稿日期］2014－04－12

       注释：

       ①明清思想家黄宗羲发现中国历史上多次税费改革的初衷均是轻徭薄赋以减轻农民负担，但每次改革的结果却是农民负担在下降一段时间后又涨到一个比税费改革前更高的水平。学者秦晖将黄宗羲的这个发现称为“黄宗羲定律”。

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