土地制度市场化改革的理论回顾：1978～2008，本文主要内容关键词为：土地论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村土地制度市场化改革在我国改革开放30年中有巨大作用。正是我国农村土地制度的成功突破，从而引发和推动了整个我国农村经济体制的全面变革，进而又带动我国城市经济的市场化改革和点燃了我国东部地区改革开放的火苗。我国整个市场经济改革全面进行和有序化推进的历程，在一定程度上也是我国土地制度市场化改革历史的反映，我国土地制度改革所走的每一步，实际上也是整个我国市场经济改革的真实写照。
改革开放成功的历史辉煌，形成了转型国家实现社会经济可持续发展的独特经验，而我国土地制度市场化改革30年的理论探索与创新的历程，是这种经验中的经验，值得认真总结。
一、1978～1990年我国农村土地联产承包责任制理论体系形成
20世纪80年代是我国改革开放探索试点阶段，同时也是冲破计划理论禁区大胆创新的阶段，从理论和实践深层次看，土地制度的改革更多的是从实践中率先突破，然后才是理论上的完善和丰富，并进而指导实践。纵观20世纪80年代我国土地制度改革，可以分为两个阶段：1978～1984年土地联产承包责任制理论形成阶段和1985～1990年土地联产承包责任制反思和完善阶段。
（一）第一阶段：1978～1984年
理论界对土地联产承包责任制这一创新做法曾进行过讨论，讨论重点主要集中在：土地联产承包责任制产生根源和性质、采取具体形式和效果以及完善土地联产承包责任制的对策建议。
1.关于土地联产承包责任制出现的原因
这是该时期理论界首要研究问题，只有分析深究其产生根源和原因，才能证明其产生的内在必要性、客观必然性和现实可行性。对此学者普遍认为，土地联产承包制是农民自发寻求的一种最适合当时农村实际的生产方式，是农民自救的结果，是农业生产活动在客观上要求依据劳动社会化的需要，把分工和协作的关系通过建立一定的生产责任制巩固起来，而家庭联产承包责任制正是集体劳动分工协作发展的产物（郑庆平，1981）。
2.关于土地联产承包责任制性质
作为一种新制度安排，家庭联产承包责任制在最初出现时，人们对其认识并不一致，学者们对此进行过激烈的讨论。有学者认为，家庭联产承包责任制和分田单干没有区别，就是一种个体经济。但是大部分学者都认为是社会主义性质的，因为家庭联产承包责任制是在坚持土地公有制前提下开展的，并坚持国家计划指导和集体统一管理原则，包产到户只是联产计酬的一种形式，是集体经济经营管理的一项措施，土地等生产资料仍是集体所有，生产队通过合同，可以在相当程度上控制社员的生产计划，所以属于社会主义集体经济性质（王贵宸、魏道南，1981）。包产到户、包干到户与分田单干不同，它们有着本质区别，分田单干是私有制下的个人经济，而包产到户、包干到户是公有制下的分散经营（王松需、郭明，1981）。前者是完全独立的、完整的个体经济，而后者则是集体经济内部的、附属于集体经济的个体经营单位（周诚，1981）。而另外一些学者则认为，包干到户实际上已经将生产的实际经营管理权、产品分配权以及生产资料的占有权、使用权、支配权都下放给农户，农产在生产过程中起支配作用，它至少成为不完全的集体经济了（马德安，1981）。
3.关于土地承包责任制采取的形式
当时在实践中存在两种生产责任制：一类是不联系产量的生产责任制，另一类是联系产量的生产责任制。不联系产量的生产责任制的特点是包工不包产，按定额记工分，并以此为基础计算报酬。虽然比原先的方式要先进，但是在实行时要求比较完整的劳动定额，容易导致分配上的平均主义。相比之下，联系产量的生产责任制是既包工又包产，比不联系产量的生产责任制更有优越性（冯子标，1981），让农民直接体会到劳动和报酬之间的紧密联系，更有利于刺激农民发挥自己的生产力[1]。除此之外，联产计酬还避免了大量的无效劳动，改善了经营管理，方法简便，适合当时农村大多数干部和群众的管理水平。
4.关于土地联产承包责任制的效果评价
学者们对多种形式生产责任制的比较，论述了土地联产承包责任制巨大绩效，其最大功效就是大幅度提高劳动生产率，经济效益显著，同时也降低了成本，减轻了社员负担，改善了干群关系。同时，还有学者指出它不仅克服了生产、分配、交换、消费过程互相脱节和互相抵消现象，使劳动者和生产资料更好相结合，还正确地处理了农民生产劳动和物质利益关系[2]。虽然农业生产责任制显示出强大的生命力，但也伴随着一些分歧和担心，有学者担心这种措施只是权益之计，会影响到农业现代化，或者是会引起两极分化。对此，有人指出实行大规模集体耕作或机械耕作是现代的一种方式，而分户经营，由农机服务单位为各户服务，也同样能提高机械化程度。至于会不会两极分化、发展成资本主义，有学者认为我国农业生产水平低，货币收入少，不可能发展到资本主义，并且发展资本主义的前提条件如生产资料私有、劳动力成为商品可以买卖等在我国并不具备。这种讨论，对认识土地联产承包责任制是非常有利的。
5.关于土地联产承包责任制缺陷及完善建议
由于生产责任制是一场深刻而复杂变革，时间短，所以包干到户责任制的做法还有待于总结、完善和提高。有学者认为完善土地联产承包责任制中心环节就是处理好集体统一经营与家庭分散经营的关系，关键是建立和健全承包合同制，这既是保障集体利益需要，也是保护农民利益需要[3]。针对当时存在“用地而不养地”现象，许多学者提出应鼓励农户对土地进行投资，最直接做法就是延长承包期，稳定土地承包关系，这条建议是非常及时的，因为当时的土地承包期限多为3～5年，较短的承包期无疑鼓励了掠夺性的经营。还有学者提出可以对承包土地进行适当作价，这也是考核和鼓励承包户进行投资的好方法。此外，还应该发展新的经济联合体，从“小而全”向“小而专”转化，向着专业户、社会化的方向发展；并做好土地转包工作，以使土地可以和种田能手集中，这样不仅有利于多种经营专业户迅速扩大生产规模，还有利于提高劳动生产率和产品商品率。这一系列建议经过多位专家呼吁，被国家所接受，将承包期延长到15年。可以看出，土地联产承包责任制理论的形成有一个从实践到理论再实践的过程，而这一阶段只是这项制度形成阶段。
（二）第二阶段：1985～1990年
前一个阶段，农村经济的改革主要有两项措施：一是推行家庭联产承包责任制，二是取消农副产品的统派统购制度，实行合同订购。在这一阶段又出现了如土地经营规模过小，流通渠道不畅卖粮难等新问题，而1985年后连续几年粮食大减产，使研究者开始重新审视农村经济形势，更多学者从更广的角度来探讨农村改革和发展问题。
1.“包产到户”及农村经济发展问题
20世纪80年代中后期出现粮食减产以及农村经济发展徘徊现象，使理论界开始重新审视家庭联产承包责任制。一些学者认为，虽然土地联产承包经营制对我国农村经济发展产生了巨大推动效应，但承包制是一定阶段农村土地关系反映，随着农村经济发展，将暴露出更多困难，需进一步改革深化。有学者认为土地联产承包责任制的地权结构并不稳定，而且土地碎化和家庭经营降低了基本建设投资及农机利用率，农户短期行为较为严重。双层经营结构面临“统”作用日益降低、集体经济功能退化等问题。在反思同时，一些学者还提出了下一步发展趋势。有学者认为现行土地制度限制了经济发达地区生产潜力和规模效益提高，而土地适度规模经营，不仅是深化家庭承包经营责任制的需要，也是农村经济向专业化、社会化、商品化方向发展的客观要求和必然趋势[4]。
2.农村土地所有制问题
对农村第二步改革，土地制度是讨论焦点。其中，土地所有制关系调整则成了焦点中的焦点。主要形成了以下四种有代表性观点：第一种观点是国有制取代集体所有制。认为社会主义实践就是要还农村土地国家所有制本质，在土地全部收归国有基础上，再赋予农户土地使用权。第二种观点是继续坚持并完善集体所有制。持该观点的学者认为农村土地制度改革与创新的主要目标仍是稳定与完善农村土地集体所有制。对于为何要坚持土地集体所有制，不同学者自有见解。第三种观点是私有制取代集体所有制。第四是其他观点。除以上观点外，其他观点主要包括“国有、集体、私有”多层并存体制等。还有学者运用西方新制度经济学和产权学派理论分析农村土地制度改革，并引入交易费用理论研究农村土地产权与农业经济绩效之间关系。这对我国土地产权制度研究方法很有意义。
二、1990～1999年我国城镇土地市场化制度改革理论形成
20世纪90年代我国改革重点开始从农村转向城市，这得益于我国农村土地制度成功改革和农村经济发展基础巩固。20世纪90年代城镇土地制度市场化改革理论研究主要有：
（一）关于城市土地的所有权、经营权问题
对此理论界主要有3种主张：政府所有、职能部门所有和法人所有。“政府所有论”者认为，中央政府是全国城镇国有土地的法定所有者，可将不同土地资产分别归属中央、省、市乃至县、镇政府占有相应股份，也有人主张应建立一个统一的全国城市土地管理机构作为中央政府的法定代表行使土地所有权[5]，还有人赞成由城市政府代表国家行使土地所有权。“职能部门所有论”者多数主张土地管理部门作为土地所有者法定代表；也有人主张国有资产管理局行使国有土地所有者职能，还有人主张成立国有土地资产管理局、国家地政部、国家土地资源管理委员会，市政部门或城建部门不能也不应该成为国有土地的产权代表；“法人所有论”者主张国有地产公司是国有土地所有权的法定代表组织，隶属于城市政府，接受政府的指令，还有主张如果政企分开，就应成立国营土地公司，有的则主张，按照土地产权市场化要求，改革城市土地产权制度，建立城市土地法人所有制。这些理论探讨对后来我国国有资产管理体制和土地管理体制改革都有许多借鉴意义。
（二）关于城市土地产权制度内容
在20世纪80年代关于城市土地产权制度改革初步讨论基础上，90年代人们的观点更加关注产权制度内容问题。戚名琛从理论上将其归纳为三种思路[6]：第一种主张“舍弃简单的土地所有权与使用权两权分离的说法，代之所有权的权利束理论”。其依据和推理是：依据法律对所有权的规定及解释，可以看出当国家将土地使用权赋予土地使用者时，其法律原意并不仅仅是所谓两权分离，而是国家将其对土地所有权一部分有条件地赋予土地使用者，此时的所有权就不再是完整意义所有权。第二种主张是以物权理论来重塑土地产权制度。我国土地利用和管理课题组，提出我国土地他项权利的设定，可以按照民法物权理论来建立。沈守愚认为“土地产权是不动产物权的简称，以土地的所有权为基础”，“土地产权的权利束是以物权理论为基础的”。第三种主张是继续循着国有土地所有权与使用权分离理论展开，认为其与权利束理论、物权理论相互包容、相互补充。戚名琛认为，“我国国情决定了一切土地的他项权利客体莫不是土地使用权，土地市场交易归根到底莫不是土地使用权”，他还指出“土地产权结构可分为三大层次，第一层次，只有所有权这一权利，是其他两个层次的母权。第二层次，包括占有权、使用权等，以使用权为主，土地抵押权等都是以使用权为标的物，土地使用权具有特殊重要性。第三层次，包括收益权、处分权，这些权利离开所有权和使用权就无从存在”。从上述可以看出，坚持两权分离思想的学者，并不排斥权利束理论、物权理论。但他们不赞成权利束理论中推出土地所有者将土地所有权的一部分赋予土地使用者，也不赞成从物权理论推出划拨土地使用权也属于他物权或土地租赁全属于他物权。城市土地产权讨论为我国城市土地所有权与使用权范例和土地有偿使用奠定了理论基础。
（三）关于城市土地市场机制运行
完善城市土地市场机制是20世纪90年代我国城镇土地制度改革的又一重点内容。从研究方法看，一些学者将此研究与城市土地产权制度研究相结合，还有学者用马克思地租理论或西方经济学理论来研究我国城市土地市场机制。从研究角度看，有学者从土地作为生产要素角度，开放土地市场的根本目标是孕育土地价格机制，使城市土地资源配置和使用引入有效传导机制和动力机制。也有学者认为我国城市土地市场构建目标与城市土地制度创新目标应一致，即充分发挥土地作为生产要素和资产双重功能以及调控职能[7]。对城市土地市场机制研究还包括了对城市土地价格、土地增值理论等研究，尤其是土地资产理论的提出以及随后土地资产价格评估理论与方法应用，为我国20世纪90年代开始的企业股份改制、国有土地资产显化和增值保值提供了理论支持。
三、2000～2008年我国城乡公平化土地制度改革的研究与探讨
经过20世纪80年代我国农村土地制度改革的理论和实践，90年代我国城镇土地市场化制度改革的成功推进，进入21世纪后，我国土地制度改革都是在一种城乡公平化制度建立的研究中进行的。不管是农村土地流转制度研究，还是农村征用土地制度的完善，即使农村土地产权制度改革研究也同样是在城乡公平性的土地制度目标框架下来进行的，而这种公平性土地制度的主线就是土地市场化研究，是一种市场化基本框架下的城乡土地公平性制度研究与探索，而核心就是农村土地与城市土地在产权制度、在利益分配制度中农民、农村和农业利益保障条件下的积极探索。这种探索仍在积极地进行，不管是重庆和成都统筹城乡综合性改革试点探索，还是广东集体建设用地的直接入市，也不管是土地参与国家宏观调控政策还是土地市场化程度的测度研究甚至城市土地储备制度研究，都是围绕着城乡土地公平化和统一的市场机制转移中心开展的。
（一）城乡土地制度一体化研究
城乡土地制度一体化研究主要从城乡土地价格一体化和城乡土地市场一体化角度进行探讨。
1.城乡土地价格一体化
实现城乡土地市场一体化的关键是消除城乡地价“二元性”，城乡土地价格一体化，城乡土地制度才可能公平化。对此，一些学者通过对城乡结合部地价研究，对农业用地增值潜力进行预测，分别拟合出农业用地转为其他城镇用地类型后的价格水平，使之与城镇地价体系相应用地类型的地价衔接，从而实现城乡地价的一体化。有学者在对北京城乡结合部的土地价格变动规律以及土地价格形成机制等问题进行了研究后提出要规范集体土地合理流转的权属、集体土地所有权、开发权和土地使用权的转移。刘小玲分析了我国城乡土地市场的结构现状，探索了城乡土地市场体系建设的路径选择，提出要建立城乡一体化的土地市场体系，关键在于建立城乡协调的地价体系等。城乡一体化地价体系建立的实质是农用地地价与城镇地价的衔接问题，两种地价衔接的关键在于农用地完全价值的显化与量化。
2.城乡土地市场一体化
要打破城乡二元制度的关键就是要加快农地使用权流转，重要的是农村建设用地流转。对此，学术界从20世纪90年代就开始有所关注，并普遍认为建立土地流转机制最好的办法是通过市场机制来实现，这样不仅可以真正落实农民经营自主权，还可以使劳地比例失调问题及时得到调整，从而使农业生产力要素在总体上保持一个动态的优化组合（杨学成、曾启，1994）。有学者甚至认为，我国农地制度根本问题并不是所有权问题，而是城乡土地公平性主要体现在农村集体建设用地流转上。农村建设用地流转是构建城乡土地市场一体化重要内容。对此理论工作者从不同角度进行了分析和探讨：农村集体建设用地流转市场开放及流转机制完善，对显化集体土地市场价值，逐步压缩土地征收范围非常有益。无论是集体农地还是国有农地，无论是公共用途、还是经营性或私人性用途，集体土地和国有土地无论是被征收、还是被政府机构收购储备或是经过交易许可而流转入市，只要土地区位相当、自然条件相似、使用用途相同，对其补偿水平就应当一致，实现同地同价的公正补偿。深化土地产权改革，开通城乡建设用地市场[8]。集体建设用地流转制度改革的目的，就是要打破二元土地所有制基础上的城乡建设用地双轨制，按照市场经济的内在要求建立城乡接轨的建设用地市场。
集体土地流转后产权如何变化，对此，有不同观点。传统观点是集体土地必须先国有，然后再出让，这种流转不是城乡一体化的土地流转。相反，城乡土地一体化的公平流转制度可以允许以下两种情况都存在：一种是根据“不转权”思路，即在允许集体建设用地入市后，继续保留集体土地所有权，设立集体出让土地使用权，从而建立起集体出让土地使用权和国有出让土地使用权两种产权基础上的统一市场。另一种是允许集体建设用地入市后，将集体土地所有权转为国有土地所有权，从而将城乡建设用地市场统一到国有出让土地使用权一种产权基础上的一个市场上来。在这里已经涉及到了产权问题，但主要还是城乡土地流转一体化的公平问题。集体土地流转后的管理问题同样是城乡土地一体化关键。集体建设用地使用制度改革的目的，就是要打破土地所有的“二元”、“双轨”制，按照市场经济的内在要求使城乡两个土地市场接轨。集体建设用地使用制度改革可以先改革存量集体建设用地使用制度，再改革增量集体建设用地制度，同时，应建立和完善相关配套的土地收益分配调节机制。要进一步强化土地用途管制，完善以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理制度，处理好土地利用总体规划、城市规划、村镇规划之间的关系，并积极吸收公众参与和监督[9]。城乡建设用地市场供应创新模式是在坚持土地所有权与使用权分离原则的基础上，将国有土地和集体建设用地纳入统一的供应市场；遵循“规划控制市场配置”的市场运作方式，通过建立宏观调控管理下的土地市场供需平衡，实现市场机制对城乡土地资源配置的基础性作用；并在此过程中实行有效的监督机制，保证市场的公平竞争和正常运行。
（二）加快土地市场化进程研究
城乡土地公平化制度研究的一个重要内容就是加快土地市场化进程研究。土地市场化包括土地市场管理制度、土地市场的法律和法规、土地制度环境体系等，我国土地市场化推进的明显特征是：土地市场化程度提高较快，但整体水平不高，土地市场化区域差异性明显，土地市场化多层次推进，但发展非同步性。其根源就是土地产权与土地管理制度对市场化的约束；完全的土地市场化体系尚未完全建立，运行机制不完善、市场行为不规范；土地价格上的非市场化强力阻碍。提高我国土地市场化的对策要点是：要明确提高土地市场化的目标；要探索我国土地制度改革的新思路、新方法和新模式；应允许多种土地所有制并存，并要在实践中积极探索我国土地公有制的多种实现形式；要探索和打破目前存在的土地所有权不平等即所有权上的“二元制度结构”，消除不平等待遇带来的利益与权力上极大公平性。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，相比城市而言，整个农村的市场化进程较慢。土地作为农村最重要的生产要素，理应通过市场来配置，但目前农用土地流转还未充分体现市场经济规律。目前我国农用土地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构；土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，基本上不能实现土地产权的跨区域流动。市场是配置资源的基础手段和有效方式，市场发育程度的不同会导致不同的资源配置和利用效率，提高我国土地利用集约度的主要思路应是推进土地市场创新，使市场成为土地资源配置的主要机制，并作为转变土地管理机制的基本点。在土地制度改革的理论与实践中，越来越多的学者考虑了土地市场化中的公平问题。
（三）农地市场化改革的创新模式
这一时期学术界对农地市场化改革进行了大胆的创新模式探讨。农村土地股份合作制就是农村土地市场化改革的一种典型的创新形式，也叫股田制。农村土地股份合作制是指在坚持土地集体所有前提下，在土地承包权不变情况，以土地承包合同为依据，以土地收益为基数，以土地使用权作股，把按人平均承包的土地由集体所有变为土地股份共有，然后再经过公开竞争投包，出让土地实际使用权。股田制在现有土地承包经营权基础上把土地创设为若干股份，发给农民土地股权证书。依据实际情况确定土地承包经营权收益，增加人口可获得股权收益，转出土地也可获得股权收益；减少人口需要向集体交出超出部分的土地股权，转入土地也要交出相应的股权收益，在出现人口增减时采取动股不动地的原则。追求农业的产业化和经济的规模效益，实现收入的增加是农民进行土地流转的根本目的，这与股份合作制本身所具有的功能相似。
学者对农村土地股份合作制评价主要有两种不同观点：
第一，认为股份合作制是农民实现土地流转的有效方式。股份合作制对农村土地流转的现实意义有四个方面：一是有助于完善农民的土地产权制度，二是有助于实现农村经济的产业化，三是有助于农民实现规模经济，四是有助于建立和完善农村的新组织。应当按照“集体土地股份化、土地产权物权化、产权交易规范化”的思路，建立“归属明确、权责明晰、保护严格、流转顺畅”的土地产权市场交易机制和集体农民土地权益的保障机制。有学者通过对股田制的性质、风险、实施条件和发展趋势等作了全方位分析后认为，在土地集体所有权和家庭联产承包责任制不变情况下，我国应把股田制作为农村土地流转创新目标制度。股田制在我国农村有普遍适用性，是实现农业现代化过程中的一种值得大力提倡的土地流转制度安排，在发达地区、中等发达地区都适用。考虑土地股份合作制产生的具体诱因、制度创新特征和后果，土地股份合作制是在特定条件下主要由土地增值收益所诱致的、一种过渡性的制度安排。土地股份合作制以股份化和合作化的形式实现了组织和管理形式上的一体化，以股份化的收益分配形式满足了社区内的多重需要以及将市场风险分散化，在一体化的基础上以决策权的集中化实现了对土地增值收益等各类潜在收益最大程度的挖掘和集体分享。许多学者从合作制和股份制相结合的角度来分析土地股份合作制的制度创新特征，认为土地股份合作制是对股份制的改造，对合作制的发展。土地股份合作制把股份制引入合作制，实行劳动、资金及其他要素的联合，可以容纳多种所有制，聚集和融通各种生产要素，扩大生产经营规模，发展社会生产力。土地股份合作制是坚持农地集体所有的前提下完善家庭承包制的一种制度创新，在一定程度上实现了土地利用效率目标和集体福利目标的统一，比较好地协调解决了农村土地利用和社会经济发展中的诸多矛盾。
第二，对股份合作制持质疑观点。这部分学者认为，股份制仅仅是为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。在股份制之下，普通股东要以某种方式参与管理活动，以保障自己权益；对于上市股份制企业，小股东也会以所谓“用脚投票”方式对企业经营施加影响。只有拥有“优先权”股东才不参与企业经营。农民专业合作社一般来说不必要是股份制企业，虽然它们的建立也是为了降低交易成本，减少经营活动中的各种风险。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主[10]。
（四）农地征用制度改革研究与探讨
1998年修订的《土地管理法》正式确立土地用途管制制度后，农用地征收制度与土地用途管制相结合，土地征收成为政府实施农用地转用管制的重要手段。虽然从20世纪90年代中期开始，理论界就开始探讨土地征用补偿和土地收益分配问题。但是，从城乡土地制度公平化角度来探讨土地征用制度，则是从2000年后更加深入的，这主要得益于我国城市经济发展巨大成就后我国已经进入到工业反哺农业、城市带动农村新阶段。
1.改革土地征用制度的思路
改革征地制度有以下几种思路：第一，使国有土地和集体土地地位平等。当然，主体地位平等并不意味着权利性质是相同的。现有的产权特征决定了现行土地征用制度所面临的社会问题的关键仍然在于农民的利益诉求无法在征地过程中得到合理的表达。因而，土地征用制度的改革从根源上与对现行集体土地产权制度的改革方向是一致的。在公平与效率的前提下明晰集体土地的产权内涵，完善其在经济上实现的具体形式是征地制度改革的根本要求。在此基础上，从目的性的审查、补偿安置的内容、征用补偿程序等方面加以完善构成了征地制度改革的具体需要。第二，区分公益性征地和非公益性用地。近几年以公共利益名义征地满足私人利益用地要求是征地产生较严重纠纷和对立的直接原因，因此，要严格区分公益性征地和非公益性用地。黄小虎认为应区分公益性用地和非公益性用地，经营性用地采用征收形式，按市场价格给集体以补偿，国家在获得土地所有权后或出租或出让给用地者；按不同标准对农民进行补偿。对于补偿的地价确定，征地价格可通过有资质的评估机构进行估价后由征地双方确定，并根据国家有关规定进行土地登记。与之相反，也有人提出征地时不区分“公共利益”与“非公共利益”的差别，推行“片区综合补偿价”，但在供地时则要考虑这种差别，对“非公共利益”用地收取较高的土地出让金以弥补“公共利益”征地时多付出的补偿费。
2.农村土地征用补偿思路和方法探讨
除了改革土地征用的思路探讨外，对农村土地征用补偿也是理论上研究探讨的重点。主要观点是：第一，有人提出根据被征地者失去土地后的生活成本来确定补偿标准和补偿分配办法。第二，也有学者提出通过合理配置和界定土地发展权并对土地发展权进行补偿以实现对被征地者的公正补偿。第三，建立市场价格征地补偿标准，即“按价补偿”。也可以为满足农民生活需求等为目标，参照城镇中等收入水平家庭收入补偿被征地农民，淡化被征地农民对土地过分依附的思想，引导扶持农民走富裕与市民之路。第四，按照包括农业租金价值、预期成长性增值和选择性价值的公平市场价值进行补偿。在完全竞争的土地市场中，对于农用地而言，公平市场价值不仅仅是指与农用地质量、肥力和农产品价格相关的农业租金价值，还包括与土地区位以及影响城市成长的人口等因素相关的成长性增值和农用地的选择性价值等，距离城市边缘越近农用地的公平市场价值就越高，距离城市边缘越远农用地的公平市场价值逐步降低[11]。第五，张全景、王万茂则提出土地所有权补偿、农民生存权补偿、地上物补偿、残余地补偿、生态环境效益补偿的五项内容[12]。汪晖认为除了考虑对被征土地本身赔偿以及失地者生活安置外，残留地和相邻土地损失赔偿不应忽视。朱明芬认为除现有补偿内容外，还要增加农民在30年内土地收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地损害、土地增值的价格损失，以及各项间接损失等。黄祖辉、汪晖(2002)对不改变现行土地征用框架下非公益性质的征地项目，提出设立土地发展权补偿。第六，公平的进行征用补偿，法律应该赋予农民集体完整的土地产权，土地征用价格也应以农地转用后土地的用途为依据确定。根据被征地在土地市场中的供地价格，直接评估征用转用后的价格。在确定了转用后的土地价格后，国家、集体、个人三方按比例分配农用地转用后的土地增值收益，分配比例的确定应有弹性。
3.农村土地征用补偿标准研究和探讨
学术界对征地补偿问题研究主要从地价补偿和土地收益分配角度进行，从改革内容来看，缩小土地征收范围、提高征收补偿标准、规范完善土地征收程序紧密联系，其中最为核心、也存在最多争论的是如何实现公正补偿。这就需要重新制定并提高征地补偿标准。
学者对补偿费用的测算，进行了激烈的讨论。诸培新、曲福田从资源经济学角度，认为土地征用补偿价格构成应包括土地的直接使用价值、间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值，同时补偿应该一概以完全补偿为原则。尽快完善农村土地的价格评估制度，全面考虑征地带来的社会、经济与生态影响，是今后补偿费用测算的方向。关于补偿发放，陈江龙、曲福田提出建立多元化补偿方式，可以是货币补偿，也可以是实物补偿和债券或股权补偿的方式。朱明芬强调避免低水平的一次性现金补偿，对土地全部或大部被征的农民，应建立、健全养老保障制度，这是目前的代表性观点。
在征地补偿范围和标准方面，主要有以下几种观点：第一，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。第二，根据不完全补偿原则，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残余地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿项目中。第三，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。征地制度改革中的补偿标准应坚持因地制宜、区别对待的方针，因地区差别确定不同的补偿标准，实行差别价格。第四，“私公兼顾论”。在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于支援全国农村建设。第五，征地补偿费重点应包括征用土地费、青苗及附着物费、少数残存土地补偿费、事业损失补偿、安置费和福利费。
（五）土地参与宏观调控研究探讨
对于土地参与宏观调控，理论界有两种观点：第一种，认为土地能成为宏观调控的手段。黄小虎从多方面证明了土地管理在宏观调控中的作用，并认为：一是土地规划可以成为调控的手段。土地规划是通过干预土地资源的配置（具体来说就是用途管制）来调节其他要素的配置。二是地租地价作为调控手段在土地私有的条件下是不可能的，但是在土地国有的条件下则有这种可能。地租属于社会分配关系，土地的调控作用是客观存在[13]。他从土地规划要严、地租（地价）要灵活两方面说明土地如何更好地参与宏观调控。土地政策参与宏观调控的手段，主要体现在四个方面：土地供应总量与结构调控、市场准入调控、土地价格调控和短期预警与动态调控。
土地参与宏观调控的一个重要手段是土地收购储备制度改革。土地收购储备，是为了满足公共利益的需要、促进城市的综合开发和均衡发展、调控房地产市场的平稳运行，政府授权或委托专门机构，依据城市规划对特定范围内的土地，依法通过土地征用、土地使用权收回、土地置换、土地优先购买等方式取得土地使用权，并对相关土地使用权人给予合理补偿后，对取得的土地进行必要的开发、整理和储备，以便由政府划拨或予以集中出让的行政行为。土地收购储备包括土地取得、土地开发整理、土地储备与土地供应几个环节，每一个环节都有其特定的内涵。根据我国城镇土地收购储备的内涵、性质和基本特征，土地收购储备是服务于公共目的的行政行为，具有目的上的公益性、效力上的行政强制性、权利义务上对收购对象的补偿性、土地财产上的转移性、执行依据和程序上的法定性、功能上与土地市场的互补性、运作中的行政授权与委托性等特征[14]。
第二种持质疑或反对意见。有学者并不认为土地适宜做宏观调控的手段。宏观调控是需求管理，不是供给管理。宏观调控解决的是短期问题，供给管理则包括解决中长期问题。应当将需求管理与供给管理相结合，但不要把两者混为一谈。土地管理是供给管理，政府完全有权利根据土地的相关法律来管理好土地。但是宏观调控是需求管理，是对经济短期变化的干预，因此，不应把土地作为宏观调控的内容。即使土地信贷影响了资金供求，影响短期的形势变化，也不要因此将它作为宏观调控内容[15]。
土地制度改革和完善是农村改革的核心，是我国建立社会主义市场经济重要组成部分。我国在30年的改革开放历程中，边摸索边总结经验，从改革阶段性和发展方向看，在经历了20世纪80年代我国农村土地制度改革试点、90年代城市土地制度改革成果推进，21世纪以来，我国土地制度改革正沿着构建城乡公平性目标在不断探索。
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