调整我国收入分配关系的财政制度保障，本文主要内容关键词为：收入分配论文,财政论文,关系论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引 言
促进社会公平是财政收入再分配职能的首要目标。近年来我国社会各阶层的收入差距不断扩大，财政的收入再分配职能正是缓解这一问题的重要工具。从国外的情况看，财政的收入再分配职能确实可以在一定程度上缩小各阶层的居民收入差距。以英国为例，根据英国国家统计局提供的数据，1994～1995年，英国全部家庭按收入五等分的最高20%家庭与最低20%家庭，二者收入差距最初为19.8倍(以下层为1)，但在经过税收和福利政策调整之后，二者最终收入差距下降到3.7倍。再以美国为例，仅累进所得税一项，就使最低收入者与最高收入者之间的收入差距大大缩小。在美国统计的“单身者”、“户主”、“已婚联合申报”、“已婚分别申报”四种纳税主体中，税前的最高收入与最低收入比分别为11.0倍、8.2倍、6.6倍、6.6倍，税后的最高收入与最低收入比分别下降到7.8倍、5.8倍、4.7倍、4.7倍。[1]但到目前为止，我国财政的收入再分配职能还没有达到这个效果。我国政府用于收入再分配的财政支出一直在不断增加。1995～2006年，财政用于抚恤和社会福利的支出从115亿元增至907.68亿元，在财政支出中的比重由1.7%增加到2.2%以上。2000～2006年，全国财政社会保障支出由526亿元增至2 121.5亿元，在GDP中的比重由3.31%增加到5.28%。但我国收入再分配力度虽一再加大，居民收入差距的扩大速度却没有出现减缓的迹象。1995～2006年，我国城镇20%高收入居民与农村20%低收入居民的收入差距，由13倍上升到21倍。这说明，我国财政收入再分配职能的效果不甚理想。
二、财政收入再分配职能效果不佳的原因分析
笔者认为，有两大原因导致了财政收入再分配职能效果不佳，一是居民收入分配秩序的严重不规范，使财政难以进行有效的收入再分配；二是财政在收入再分配过程中存在“逆向调节”问题，即收入高的阶层从财政获得的转移性收入反而比低收入阶层从财政获得的转移性收入多。这两个问题的出现，都与财政制度的某些缺陷有关。
(一)首先我们需要关注的是收入分配秩序的不规范
政府要进行收入再分配，首先必须清楚各阶层居民的收入，以分辨谁是高收入阶层、中等收入阶层和低收入阶层，然后才能决定收入再分配的负担者和受益者应该是谁。但实际上政府远不能做到这一点，国民收入分配的相当一部分一直处于政府监控之外，成为灰色收入。中国改革研究基金会国民经济研究所2006年作了一个比较详细的调查，调查问卷覆盖了27个省市自治区，结果发现，全国城镇居民收入水平被大大低估，尤其是10%城镇最高收入阶层的收入被低估得更加明显，该阶层的实际收入是国家统计局公布数字的3.38倍(见表1)。
资料来源：国家统计局.中国统计年鉴(2006)[M].北京：中国统计出版社，2006；王小鲁.灰色收入与居民收入差距[Z].中国经济改革研究基金会国民经济研究所工作论文，2006。
根据表1可以计算得出，全国城镇居民平均有47%的可支配收入，约4.8亿元(样本数)是不愿向统计部门报告的灰色收入，其中尤以10%最高收入阶层最为明显，他们的可支配收入中有70%是灰色收入，其余各阶层的比重均低于30%，占城镇人口20%的低收入阶层的该比重甚至低于5%。正是由于最高收入阶层的灰色收入很高，才把全体城镇居民的灰色收入比重平均数拉到了近50%的水平。而且，最高收入阶层所获得的灰色收入，占了全国城镇居民所获灰色收入总额的74%，即达到了3.55亿元(样本数)。这说明，灰色收入的流向主要是最高收入阶层。
这种情况的出现，与财政制度的缺陷有很大关系。王小鲁[2]指出，灰色收入主要来自5个方面：公共资金的流失；金融腐败；行政权力与腐败；土地收益流失；垄断性行业收入。其中，公共资金的流失和土地收益流失是由财政制度的漏洞直接造成的。以公共资金的流失为例，目前我国财政资金通过“条条”(各职能部门)的渠道下达到地方的部分，大部分不纳入地方预算，脱离了财政管理程序，使用透明度低，管理不严，漏失和滥用的情况相当普遍。审计署审计长李金华2006年指出，2005年审计署对20个省市自治区的地方性预算进行抽查发现，中央对地方转移支付编入地方预算的只有3 444亿元，仅占到中央实际转移支付的7 733亿元的44%。中央转移支付有超过一半没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，有的还脱离了政府的监督。而这些转化为灰色收入的资金，本来是要用于收入再分配的。公共资金流失的另一个重要渠道是各级政府和公共部门的预算外收费，其来源是监管对象或服务对象交纳的名目繁多的收费或罚款。经过多年演变，许多收费项目已成为某些行政部门的既得利益，其中一部分不需要纳入财政监管，可以由收费部门自收自支，用于办公经费、人员工资、奖金和福利。据周天勇的估计，2006年全国的预算外收费可能达到1.3万亿元的规模，其中相当大部分转化为了个人灰色收入。[3]除上述两种流失渠道外，还有诸如国有固定资产管理、社会保障基金管理的漏洞，也是产生灰色收入的来源。
除公共资金的流失之外，土地收益流失也是产生灰色收入的重要渠道。2005年全国有价出让国有土地16.3万公顷，出让价款5 505亿元，其中“招拍挂”出让土地面积5.72万公顷，只占总出让面积的三分之一，出让价款3 920亿元。[4]据此计算，当年未通过“招拍挂”方式出让的土地有10.6万公顷，每公顷比“招拍挂”少收了536万元，除其中0.5万公顷不适于“招拍挂”出让的经济适用房建设用地外，10.1万公顷共少收5 400亿元，这成为房地产开发商的暴利和部分权力相关者大宗灰色收入的来源。即使不算这些低价转让带来的灰色收入，地方政府通过土地出让金也获得了丰厚的收益。据王小鲁估计，扣除征地和开发成本，2005年地方政府在出让土地过程中至少获得2 080亿元的巨大收益。这些钱在多数情况下是作为地方政府的额外收入花掉的，其使用严重缺乏监督，相当部分转化为灰色收入。[2]曾有学者提出，通过发展房地产市场，地方政府可以将土地出让金用于社会保障等收入再分配项目。现在看来，在财政制度不完善的前提下，这是难以实现的。
收入分配秩序的不规范，直接结果就是财政收入再分配职能的低效率。因为灰色收入大部分处于政府监控之外，而且74%的灰色收入又为10%最高收入者所拥有，所以政府难以分辨谁是高收入阶层。如果财政试图通过累进性税收来为收入再分配提供资金来源的话，那么最高收入阶层的大部分收入将会成功地逃税，税收负担可能反而会落在收入较低，但灰色收入比重较小的阶层身上。这将导致收入再分配的主要来源——累进性税收无法实现对收入差距扩大趋势的有效调控，有时甚至起相反的作用。迄今为止，国家还没有发布过税收调节前后居民收入差距变动的数据。但统计数字却已经表明，中低收入阶层所承受的个人所得税负担要高于高收入阶层。这主要表现在两个方面。第一，在城乡之间，据社会学家孙立平的计算，农民的税费负担很高，如果把农民以各种名义缴纳的“费”看做个人所得税，则获得城乡居民总收入33%的农民，缴纳的个人所得税将占我国全部个人所得税的60%。[5]第二，在城市内部，由于收入分配是高度不规范的，个人所得税只能以相对规范的工资性收入作为征收对象，于是，中等收入的工薪阶层成了实际的纳税主体。根据不同地区的调查，在城市地区，工资只占全部城市居民可支配收入的33%，而缴纳的个人收入所得税却占了45%～70%。[6]相比之下，美国是个人所得税制较为完善的国家之一，尽管高收入者的逃税问题也很严重，但年收入超过10万美元的纳税人所缴纳的税款，占个人所得税收入的60%以上。显然，如果中低收入阶层所承担的个人所得税反而高于高收入阶层，那结果只能是居民收入差距的进一步扩大。
在这种情况下，收入再分配实际上导致高收入者把本应自己承担的税收负担转嫁到了中等收入的工薪阶层头上，中等收入者容易产生被剥夺感。加大收入再分配的力度，只能加大中等收入阶层的负担，从而减少中等收入者的比重，这显然与我国“加大中等收入者的比重”的政策是背道而驰的。不仅如此，如果中等收入者的利益因此受损，将会严重影响社会稳定。
(二)收入再分配中另一个重要问题是所谓“逆向调节”问题
财政的收入再分配职能，本应使收入流从高收入阶层那里转移到低收入阶层手中，但由于财政制度中的转移性收入本身就存在分配不平等问题，结果使最需要照顾的低收入者所获得的转移性收入，反而比更高收入者获得的转移性收入还少，这就是收入再分配的“逆向调节”。
笔者利用《中国统计年鉴》中的省级数据，以广义熵指数(简称GE指数)作为收入差距的衡量指标[7]，计算了2000～2006年我国包含转移性收入和不包含转移性收入的GE指数。根据《中国统计年鉴》的界定，城镇居民转移性收入主要包括两大类，一是来自政府的转移支付收入，包括离退休金、价格补贴、抚恤和社会福利救济；二是居民家庭内部的转移性收入，包括赡养收入、赠送收入、亲友搭伙费和记账补贴。其中的第二部分，即发生在居民家庭内部的收入转移，并不属于政府收入再分配的范畴；第一部分中的某些收入，如国有、集体企业离退休金中由企业支付，其来源不是财政专项补助的部分，也不属于政府的收入再分配。但是从《中国统计年鉴》上的人均转移性收入数据来看，政府的转移支付部分占据主导地位，因而并不影响我们对此的分析。[8]计算结果如表2和表3所示。
从表2和表3可以看出，收入再分配中的“逆向调节”现象相当普遍，具体来看：
(1)从全国总的居民收入差距来看，2000年以来一直在扩大之中。2000～2006年不包含转移性收入的GE指数增加了24%，而收入再分配没有起到缩小收入差距的作用。比较表2和表3可以发现，引入了转移性收入之后，无论哪一年的GE指数都有所上升，7年的平均上升幅度达到了41%。可见，从全国层面来看，收入再分配总量上存在明显的“逆向调节”现象。
(2)比较农村内部、城镇内部、城乡之间的差距，可知无论是否包含转移性收入，城乡收入差距都是总收入差距的最大组成部分，其次是农村内部收入差距，再次是城镇内部收入差距。这种收入分配格局显然不合理，但我们同时发现，收入再分配不仅没有改善不合理的收入分配格局，反而使其更加恶化。比较表2和表3可以看出，包含转移性收入的城镇内部收入差距，比不包含转移性收入时有所下降；而农村内部和城乡收入差距在包含了转移性收入后，却比不包含转移性收入时扩大了。通过简单平均计算可以发现，在包含转移性收入的条件下，农村内部、城镇内部、城乡之间收入差距(GE指数)，要比不包含转移性收入条件下的收入差距(GE指数)，分别高出1.19%，-12.97%，61.17%。这就是说，转移性收入尽管在一定程度上降低了城镇内部居民收入差距(降幅为12.97%)，但却使农村内部和城乡收入差距扩大，尤其是明显扩大了城乡收入差距(平均升幅高达61.17%)。可见，收入再分配存在明显的城镇偏向，收入较高的城镇居民得到了相对更多的转移性收入，这是收入再分配在结构上的“逆向调节”。
上述分析说明，收入再分配中的“逆向调节”是客观存在的。这种情况的存在，必将削弱财政促进社会公平的功能。“逆向调节”的出现，与财政制度的缺陷有很大关系，具体说有以下两点：
首先，转移性收入未能起到缩小收入差距的作用，与全国各区域之间社会保障制度的不同有关。由于不同地区的经济发展水平不同，地方财政的差距也比较大，因此，经济较发达的地区，地方财政相对充裕，居民人均转移性收入就比较高，反之则相反。以2006年的样本数据为例，在城镇居民的人均转移性收入中，最高的是北京市，人均达5 626.09元，最低的是新疆，人均为1 545.18元，两者相差约3.6倍。农村居民人均转移性收入的区域差异就更大，最高的是上海市，人均为1 126.80元，最低的是广西，人均69.96元，两者相差近16.1倍。这种与地区经济发展水平和地方财政能力挂钩的收入再分配制度，显然无法缩小收入差距。
其次，城乡分割的、歧视性的收入再分配制度也是转移性收入未能缩小收入差距的原因。目前城镇居民与农村居民在政府转移性支付的分享方面存在着较大的差别。农村居民往往享受不到城镇居民在就业、教育、住房、医疗等方面的待遇，如住房补贴、公费医疗补贴、价格暗补、最低生活保障等。以医疗保险为例，第三次全国卫生服务调查发现，城镇中享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30.2%，公费医疗为4%，劳保医疗为4.6%，购买商业医疗保险占5.6%，没有任何医疗保险的占44.8%；而在农村，参加合作医疗保险的人口比例为9.5%，各种社会医疗保险占3.1%，购买商业医疗保险占8.3%，没有任何医疗保险的占79.1%。[9]这种将户籍身份作为能否获得政府转移性支付的制度，是城乡居民收入差距扩大的重要原因。以笔者的样本中2006年的情况为例，人均转移性收入最高的北京市城镇居民转移性收入5 626.09元，比人均转移性收入最低的广西农村居民转移性收入69.96元，高出了80.4倍，远远超过农村内16.1倍、城镇内3.6倍的最大差距。
三、调整收入分配关系的合理财政制度
本文利用大量数据证明，虽然财政在收入再分配职能上投入了大量财力，但由于制度上的问题，财政通过收入再分配来维护社会公平的功能难以发挥。在这种情况下，我们很难仅仅通过简单地增加财政投入来调整收入分配关系，实现社会公平的目标。从以上论证可以看出，收入分配秩序的不规范，收入再分配中的逆向调节问题，都属于制度层面的问题。因此我们迫切需要改革公共管理体制，通过制度改革堵住漏洞，理顺机制，通过财政的收入再分配职能实现社会公平。
1.对于收入分配秩序的不规范问题，应当从建立规范和透明的制度入手，对财政、金融、行政管理、土地和国有资源管理制度等方面容易造成公共资金流失和产生灰色收入的制度漏洞，进行深入调查研究，并学习借鉴国外制度建设的先进经验，逐项形成改革方案。对财政制度来说，诸如中央政府的转移支付、各地方政府预算外资金、国有土地出让金、社会保障基金、国有固定资产投资等方面的资金管理不透明，缺乏监控，极易转化为灰色收入，针对这个问题，建立透明化的管理制度非常重要。只有杜绝灰色收入，或至少把灰色收入通过透明化转变为财政可以监控的收入，才有可能实现“损有余以补不足”的社会公平目标，而不至于加重中等收入阶层负担，从而进一步扩大收入差距和加剧社会矛盾。
2.消除城乡分割的收入再分配制度，建立城乡一体化的社会保障体系。城乡社会保障体系的差别，是产生城乡居民转移性收入差别的重要原因。许多城镇居民享有转移性收入，如社会保障收入和各种形式的财政补贴，是农村居民无法享受的。在这种城乡分割的制度下，我们很难设想收入再分配会缩小居民收入差距。要从根本上解决转移性收入扩大城乡居民收入差距的问题，就需要通过立法，从制度上取消城乡分割的社会保障体系，使社会保障与居民的身份地位“脱钩”，建立对全体公民一视同仁的社会保障制度。社会保障制度的城乡一体化，将导致财政加大对那些享受社会保障较少的群体(如农村居民)的投入，使农村居民能与城镇居民一样，享受相同的政府转移支付待遇。
3.增加政府间的转移支付，建立全国各区域之间一体化的社会保障体系。本文运用省级数据的计算结果表明，各地区经济发展水平不同，财政充裕程度不同，是造成地区间转移收入分配不平等的重要原因，而这又表现为包含转移性收入的GE指数较高。要消除这种情况，需要建立全国各区域之间一体化的社会保障体系。在此体系下，无论是发达地区的居民，还是欠发达地区的居民，都享有相同的转移支付待遇，而不是与本地区经济发达程度挂钩。这就可以解决转移性收入的地区间不平等问题，使财政转移支付真正起到缩小收入差距的作用。由于各地区财力不同，因此要建立这样一个体系，需要增加政府间的转移支付，尤其是增加中央财政对经济欠发达地区的转移支付，使地方财政不充裕的省区有足够的财力进行转移支付。
4.加大对欠发达地区和农村地区公共产品供给的投入力度。从短期看，目前财政能力还不足以在短期内建成城乡、地区一体化的社会保障体系，但足以为欠发达地区和农村地区的居民提供更多的公共服务，如学校、医院、经济适用住房和廉租房等。因此，短期内加大对这些方面的投入，虽然不能从统计数字上提高欠发达地区居民和农民的收入，但却可以提高和改善他们的生活质量，使他们在与发达地区和城市居民的收入差距无法在短期内缩小的情况下，生活质量上的差距得以缩小，这也可以起到与缩小居民收入差距相同的作用。与建立地区、城乡一体化的社会保障体系相比，这样做的优点在于财政的投入有限，而且在短期内就可以收到实效。相对于目前的财政能力，如此形式的收入再分配是比较现实的做法。
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