国际高等教育拨款机制的理论与实践，本文主要内容关键词为：高等教育论文,机制论文,理论论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在大多数国家，政府是高等教育财政的主要来源。毫无疑问，这种情况将在可见的未来持续下去。由于经济发展的需要，高等教育的社会需求日益扩大，提高教学和科研质量的任务日显突出，而这正好与高等教育结构调整、投资体制改革、政府财政紧张以及教育质量不稳等结合在一起，使问题更加复杂。此外，高等教育财政问题之所以棘手，也因为它比其他各级教育更为昂贵：一般而言，高等教育生均成本是初等教育的5到40倍。旨在减轻政府财政负担、开拓经费来源多渠道、以学费和学生贷款为中心的高等教育财政改革，虽然作用尚有限，但必将越来越重要。但在目前，无论开拓额外经费来源的努力如何有效，高等教育经费短缺仍然是一个现实，而如何提高高等学校的资源利用效率就有了十分具体的意义。
政府赖以将经费分配到高等学校的机制极大地影响到资源的运用方式及效率。在大多数情况下，政府关心的是资源配置政治上的可接受程度以及高等学校之间、地区之间和人口之间的表面公平。但以此种理念为基础形成的拨款机制在促使高等学校有效运行方面往往是失败的，并且它可能导致不利于效率提高的制度环境。本文试图从理论上分析各种拨款机制，简要介绍国际高等教育的有关实践，吸取有益之经验。
一、理论
理论上，给定社会认为合适的高等教育系统公共资助水平，公共经费的划拨可以通过两种途径进行：直接将经费支付给高等学校，或者通过学生拨付有关款项。这两种途径如图1所示。不过，需要指出的是，这种划分仅仅是为了讨论的方便，实践中它们实际上是互补的。
图1的右边表示直接拨款方式，政府的资金直接从政府（有时通过一个缓冲组织）划拨给高等学校。图1的左边是间接拨款方式，政府资金直接支付给学生，学生向大学交学费；或者政府发给学生进入大学的权利证书，学生用权利证书注册，学校凭所收到的权利证书取得政府拨款。在政府资金总额一定的情况下，这两种方式的理念及其结果有很大不同。
1.直接拨款机制
直接拨款机制可分为三类：协商拨款、投入拨款和产出拨款。
协商拨款
如果政府并不使用与学校运行业绩相关的标准将资金划拨到大学，其做法即为协商拨款。在这一拨款机制下，决策并不依赖于学校特征（比如学生数），而更多地取决于有关活动人员之间的政治或私人关系。协商拨款机制的一个共同特点是，拨款水平与学校完成的工作几乎没有什么关系。活动的变化，比如说注册生数增加，并不必然导致拨款增加，反之，拨款增加也不意味着活动增加。协商拨款又可分为渐进式预算、固定收入协议和特定协商。
渐进式预算：高等学校接受年度增长一刀切的拨款。在全部高校拨款增长幅度相等的意义上，渐进式预算使政府能够号称一视同仁。但此一方法与学校完成的活动并没有关系，经费的变动通常并不联系到成本的变化或者大学活动性质的变化。在不少情况下，政府“精心”运用渐进式预算来降低政府的高等教育支出，任通货膨胀蚕蚀大学的经费。
特定协商：大学代表和有关政府部门或拨款机构之间的双边谈判决定经费分配。影响拨款的首要因素是谈判者的政治活动技巧。尽管所有拨款体制事实上都有某种程度的协商因素存在，但正式或非正式的谈判却是协商拨款的核心。
固定收入协议：某些政府和学校达成协议，将政府总收入的固定百分比划给学校。另一个类似的做法是设立特定税，将来自某一税收来源的收入的一个固定百分比拨给高等教育。这些安排都包含在拨款协议里，它们与学校活动没有关系，而且经常修改。也就是说，政府变动拨款额时，也并不期望高等教育系统的活动有任何变化。固定收入协议通常适用于高等教育规模较小的国家或地区。
图1 政府资源可能的划拨路径
投入拨款
如果政府拨款以教育投入的成本估计为基础，则可称为投入拨款。这种投入拨款要求政府拥有识别成本以及区分不同学校、不同项目成本的办法。成本计算的方法对学校激励机制有重要的影响。
分项预算。许多政府要求高校的每项支出都要经过批准。学校向有关部门（通常是教育部）递交来年的预算，政府将逐校逐项进行考查。预算的通过以成本参数为基础。成本参数被用来确定分项预算决策的具体规则，包括具体的生师比、学生人员比和空间标准。
项目预算。政府将经费整块拨给成本中心。成本中心因专业领域的不同而有很大区别。通常情况下，每个系就是一个成本中心，但在有的国家成本中心具体到单个教授。
公式拨款。这一方法从考虑学校特征（如学生数和人员配置模式）的公式中得出预算。拨款机构以活动（典型地划分为教学和科研）的成本为资源配置的基础。最常见的就是用单位成本（通常指单位资源）乘以注册学生数，这还可与其它预算形式（单列科研、外部活动协商拨款、历史）相结合。拨款公式一般有两类。其一是学生数公式，政府按学生数拨款；其二是用教员数乘以成本系数。公式按专业领域、项目和学校类型分配权重。实际使用的权重通常给高校以强烈的信号。比如学生数公式刺激学校扩大招生，而人员数公式鼓励人员扩张。理论上，权重应反映不同的成本，比如，工程课成本是艺术课的三倍。权重也可作为政府控制学生模式的间接形式：如果政府希望增加工程专业的学生名额，它就可以提高工程学的权重。为了抑制学生数公式中包含的扩张刺激，某些公式给学生增量支付较低拨款，也就是说这些公式引入边际成本代替平均成本。
上述所有投入拨款机制都要求政府设定成本标准或指导线。对于成本应该如何或应是多少，没有客观的标准。有人就此提出了让高等教育系统自己确定成本的思路：引入市场导向的竞争。也就是说，高校必须在有效地提高服务的基础上为资金而竞争。拨款机制要求高校投标，即提出培养特定学生所需经费；政府在考虑质量因素后，接受最低的出价。理论上，这一方法的优点是，它将鼓励高校寻求效率和质量的比较优势，转向或扩大其高效率的领域，放弃本身弱项领域。
产出拨款
产出拨款机制下，政府拨款以生均毕业生成本而非注册生平均成本为基础进行分配。政府估算学生完成学业所需时间，年度经费依此进行调整。它还将实际数字与大学预期的学位产出比较。本质上，如果学生毕业所需时间比拨款时所估算的要长，则学校将受到一定程度的惩罚。负责公共经费分配的教育部门对毕业生和辍学者进行区分，未获得学位而离校的学生，其拨款将相应减小。
2.间接拨款
投入和产出拨款使用成本原则确定年度预算，协商拨款更多地以政治联系为中心。此外，尚存在通过学生的间接拨款。以学生为基础拨款的主要例子是凭证经费分配。虽然在高等教育层面也有讨论，但凭证在多数情况下是针对初、中等学校的。在一个纯粹的凭证计划中，学校拥有设定学费标准的全部权力，而政府对本科教育的主要介入是学生资助。这种资助的主要形式是学生奖学金或者学生贷款。学生资助在总额上少于或等于系统的学费总额。这一方法的支持者认为，凭证将市场机制引入公共补贴。
综上所述，高等教育拨款机制可示意如图2。
图2 高等教育拨款机制分类示意
表2 高等教育拨款机制效果比较
就各种拨款机制的效果而言，差别很大。在促进高等学校资源使用效率、提高高等学校的公平性、提高高等教育资源配置透明度以及促进高等学校对劳动力市场的反应性方面，它们各有自己的特点。此外，就实施条件而言不同的拨款机制也有不同的要求。具体情况参见表2。
二、实践
不难理解，理论上的拨款机制和实践中的拨款机制通常并非完全一致。差异产生的原因是多方面的，但主要是政府对高等教育事务并不适当的介入。作为高等教育成本的最主要负担者，政府有理由对高等教育实施某种形式的控制。这种控制对高等教育教育拨款机制的有效性会产生极大影响。
首先是入学控制。这有几种形式。一种是自动入学，所有完成中等教育的学生均可进入大学。这种自动入学政策在法语语系国家极为普遍，它们使用学士考试来授予学生进入大学的权利。另一种控制形式是政府设定学生的人数。第三种形式是政府确定招生的专业领域。政府可能要求学校在政府看来对经济发展很重要、但成本却相对较高的领域（如工程和科学）扩大招生。
第二是限制高等学校寻求其它收入来源，特别是限制学校收学费。高等学校开拓经费来源多渠道的努力因此受到阻碍。
第三是制约高校对资源进行内部配置的自由。高等学校的每一支出项可能都必须被认可，所有职员都被视作公务员，政府详尽设定固定的人员安排模式。这类限制通常被视作确保高校履行其职责的方法之一。
这些限制有两个重要而有害的后果。第一，学校不会追求更高的效率，因为它们无法自主安排资源以取得效率。在不得不维持政府要求的人员比率的前提下，学校可能没有资源更新其图书资料等。第二，对于变化着的外部需求，学校反应迟缓，因为它们必须花时间去取得政府认可以重新配置资源。原理上，当外部环境变化时，学校需要能力（自由）和动力去反应并采取相应措施。
表3列示25个国家与地区政府对高等教育系统的控制，以及它和拨款机制选择的关系。表中根据政府对高等教育系统控制程度降序排列。
表3 高等教育系统中政府的控制程度
【注】入学：“高”表示政府实行自动入学政策，高校必须接受符合最低水平资格线的学生。
“中”表示学生数由政府确定，实际选择由学生进行。
“低”表示学校可以决定招生数并自行选择。
财政：“高”表示学校90%以上的收入来自政府。
“中”表示有一定程度的资金来源多渠道，比如有中等程度的成本补偿。
“低”表示政府提供低于70%的资金。
内部资源配置：“高”表示人员和非人员支出须经政府批准。
“中”表示学校有一定的自主权，如非人员支出可自行决定。
“低”表示高等学校对资金有完全的内部分配自主权。
资料来源：D.Albrecht and A.Ziderman,The WorldBank,1992.
表中可见，第一，或许也最重要的是，发展中国家的高等教育系统比工业国家要受到更严格的政府控制，尤其在入学决策方面。此处所列数据发展中国家代表性偏低，如果增加国家数，则协商拨款国家会更多。第二，大多数控制严格的高等教育系统趋向于协商拨款机制。第三，较低的财政依赖度总是和较低的学生控制和内部资源分配控制相联系（反之可能不然），因此，经费来源多渠道可能是提高学校自主权的重要措施。第四，投入、产出和学生基础的拨款体制趋向于有较少的入学控制。
在控制较低的国家，如英国、智利、日本（私立）和以色列，其资源配置更有效率。责任通过拨款机制而不是僵化的官僚规定完成。
三、关于缓冲组织的讨论
在采用直接拨款途径时，许多国家通常实行一种较为独特的制度安排：在大学和政府之间设立缓冲组织处理拨款决策，并试图以此预防政府对学校实施过多的干涉。
缓冲组织通常执行四种功能。第一，缓冲组织由技术专家组成，他们对大学的财政需要进行评估，向政府提出预算并将经费分配到各高校。第二，缓冲组织力图使大学免受政府干扰，并使大学承担相应责任。第三，缓冲组织有时扮演质量控制机构的角色，维持高等教育系统的水平。第四，有些缓冲组织决定学校招生数及其专业和层次分布。
不过，在实践中，许多国家的缓冲组织的功能与设立时的初衷有很大偏离。表4列示8个国家缓冲组织的实际功能。
表4 有关国家缓冲组织的实际功能
财政角色。尽管全部缓冲组织都号称负责大学的资源配置，但可能并无控制资金的权力。在印度，大学拨款委员会资助某些主要的科学技术专业（特别是研究生层次的培训和研究），但这些专业领域由政府自己决定。在肯尼亚、巴基斯坦和苏丹，缓冲组织名义上负责经费决策，但由于其力量过弱，此一功能未能达成。大学通常越过缓冲组织直接与教育部或财政部就其拨款事宜进行谈判。在肯尼亚，为获得拨款，大学每年三次直接与总统讨价还价。
自治权。在英国和新西兰，维护大学的自治权是缓冲组织的首要任务。在这些国家，教学和科研的高质量要归功于相对较少的政府干预。但是，不少国家中的政府往往只有在财政紧缺无法维护高等教育系统的良好运行时才给予缓冲组织真正的权力。此时，缓冲组织的任务实际上是舒缓高等学校的不满情绪，即如何分配远低于实际需要的经费。因此，缓冲组织在避免大学受到政府过多干扰的同时，同样也能成为政府逃避责任的帮凶。
质量控制。大多数缓冲组织也充当质量控制机构，定期对学校进行检查，以确保大学维持应有的水平。这一功能已变成印度大学拨款委员会的主要角色，以色列和英国也在某种程度上采取了这一做法。
招生决策。缓冲组织的另一功能是决定高校的招生数。这通常用以抗衡财政紧缩时高校减少招生的做法。苏丹的大学拨款委员会以及（一定程度上）巴基斯坦的大学拨款委员会的主要功能就是控制招生以及学生数在学校之间的分配。除设定招生总数外，某些缓冲组织尚决定大学内部学生的专业领域分布，因此扮演人力资源规划的角色，将招生数及其分布与经济发展目标相联系。
拨款标准。缓冲组织对拨款机制的类型有重要影响：强大的缓冲组织一般选择投入或产出拨款技术。如果缓冲组织实际上并无分配权力，则资源配置通常以协商为基础。政府可能就是不愿意将资源的直接控制权交给一个自治的组织。
总而言之，如果政治环境允许，缓冲组织可以运行良好，但由于它们总是更多地依赖政府而非大学，因此它们从未真正实现过“缓冲”的目的。如果政府与缓冲组织的政策有强烈歧义，则政府有权解散缓冲组织。或者，政府可以任缓冲组织存在，但却使它失去能力，将真正的决策权转移到更高层次的政府官员手里。在许多发展中国家，缓冲组织名义上存在，但通常软弱无力，因为政府并不愿意放弃真正的权威。质量控制倒是缓冲组织的强项，因为政府在此方面确实需要专家帮忙。
四、对中国的启示
1985年以前，中国高等教育的经费分配采取“基数加发展”的方式，属于协商拨款中的渐进式预算。如上所述，这种拨款机制并不使用与学校运行业绩相关的标准或原则，经费的变动通常并不意味着高等学校成本或活动的变化，不利于提高资源使用效率。1985年以后，中国高等教育实行“综合定额加专项补助”的经费分配方式，综合定额部分使用单一参数（学生数）的拨款公式，操作简单，在透明度和公平性方面都有所进步。可以说，到目前为止，我国高等教育拨款机制采用了以投入为基础的拨款公式。
从国际经验看，大多数投入拨款机制都没能形成效率刺激。投入拨款基本上只是补偿工资和物质设施等支出，并不建立真正按产出衡量的的成本标准，在刺激高等学校降低成本方面作用有限。特别是当资源配置处于平均成本层次而非边际成本层次时，拨款公式将极大地刺激高等学校无效率地扩大招生数。
事实上，我国有关方面已经在某种程度上认识到这一问题。《中国教育改革与发展纲要》提出：“改革对高等学校的财政拨款体制，……对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款办法应有所区别。”为改进高等教育拨款机制，有关具体操作部门已经进入了设计和检验阶段。在这个过程中，参考他国之经验无疑是有益的。
就本文讨论的范围而言，作者相信，下述建议是具有建设性的。
1.拨款和入学政策挂钩。将拨款和入学政策挂钩有多种方式：投入或产出拨款公式，通过学生的拨款，或者它们之中任两者的结合。值得注意的是，这要求有收集充分且可靠的信息的能力。如果没有可靠的统计，则以定额为基础的拨款机制将有困难。在决定拨款和入学挂钩的方式时，劳动力市场也需加以考虑。若劳动力市场扭曲，则需求推动的机制将没有意义。
2.经费来源多元化。降低高校对任何唯一的经费来源的依赖程度都会减低来源变动对高等教育的冲击。高校收入来源越广，其经费就越多，而学费能确保资源与学生数成比例。从事创收活动也有利于质量稳定。另外，学费收入可以使高校运行环境得到有效改善。学费可以刺激高校提高资源利用效率，在存在竞争者的情况下尤其如此。已有研究表明，大学的单位成本与学费水平负相关。收学费也促使学生加紧完成学业，鼓励高校多样化。
3.自治权。从许多国家的经验看，改革的关键是让高校拥有学术和分配内部资源的自由。在入学和寻求额外收入方面，自主权也应扩大。自主权并不排斥责任。责任应通过拨款标准和刺激的联系而不是硬性规定达成。
4.效率刺激和质量稳定性。拨款机制应不断刺激学校提高效率，但应有一种机制确保效率的提高不以质量下降为代价。学费是一种方法；公共拨款也可根据生产率或业绩调整；有规则的竞争也是一种途径。
5.鼓励反应性和多样化。学校的多样化是政府提高高等教育资源使用效率的一种重要手段。它有几个层次。第一，学校可有不同的使命，比如教学或科研；第二，学校可以各有专长；第三，学校可根据学生和劳动力市场需求调整课程设置。
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