对国有企业改革现行操作思路的质疑，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,思路论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国国有企业的改革正在按照通过建立现代企业制度来实现国有企业的自主经营、自负盈亏的思路进行。笔者基于对现代企业制度——主要是对公司制的理解，对国有企业能否按现行思路实现自主经营、自负盈亏总是有所怀疑。从有益于改革的愿望出发，笔者将自己的观点叙述如下，并期望得到令人信服的批评，以弄清问题。
一、国有企业不具有自主经营、自负盈亏的必要条件
就企业自主经营和自负盈亏这两者的关系讲，企业的自主经营应以自负盈亏作为前提。而企业要能够自负盈亏就必须是独立的产权主体。作为产权独立的表现，同时也作为企业经营自主权的根据，企业在法律地位上应当是独立的民事主体。如果国有企业能够实现自主经营、自负盈亏，就应当能够通过改革而成就以上这几个条件。在国有企业改革的实践中，已经证明以往的企业制度不能使国有企业具备以上条件。能否通过实行公司制为国有企业实现自主经营、自负盈亏创造条件，要根据公司制的内容作具体分析。
首先，公司制的一个基本内容是赋予公司以法人地位，有一套规范的法人制度。人们对国有企业的改革寄希望于公司制的一个重要原因，正是由于人们认为，通过把国有企业改造为公司，确立国有企业的法人地位，可以使国有企业与政府的关系成为平等的民事关系，进而实现国有企业的自主经营。然而，企业法人制度的内容是规定法人以自己的名义独立享有权利和承担义务所必须具备的条件，其核心是要求法人企业必须拥有与其经营规模相适应的独立承担民事责任的物质基础；这一内容在操作上表现为对法人名下的财产权益及债务进行独立核算，对股东行使其财产所有权的行为作适当的限制，非依法律规定的方式和条件，法人财产不能转化为股东的与法人无关的财产。按照法人制度操作，就使法人财产获得了一种相对独立性，进而产生了法人对其债务承担责任的有限性。法人以其全部财产为限对自身债务承担责任，股东以其投资为限对法人企业的债务承担责任。公司法人制度的这些内容决定了公司法人制度的社会价值。公司法人制度是一种值得投资者选择的投资方式，按照这种方式，投资者可以将自己的资产分别投入若干法人企业，并对各个企业的债务分别以投入各该企业的资产额为限承担责任。显然，在市场经济的风浪中，这种投资方式有利于投资者分散风险，达到社会平均利润率。从公司法人制度的内容和社会价值来看，企业获得法人资格并不意味着企业与股东的关系成为平等的民事关系。不仅如此，正是公司法人制度以法律的形式明确规定了公司法人与其股东在法律地位和相互关系上的不平等性。我国《公司法》规定，由全体股东组成的股东（大）会是公司的权力机构，股东通过这一机构在公司中行使对重大问题的决策权、重大人事权和制定公司章程、规范公司行为的权力；在国有独资公司中，上述股东权由投资者及其委派的董事会行使。这就说明，在公司法人制度下，股东与企业的关系、从而政府与国有企业的关系，仍然是控制与被控制的关系。国有企业（也应包括国家控股的企业）作为政府控制的对象，不具有独立的地位，从而不可能实现自主经营。政企之间的这种控制与被控制的关系有其合理的基础，政府对国有企业的控制权产生于政府对国有企业财产的所有权以及在此基础上形成的政府与国有企业的产权关系。但这种操作思路难以使国有企业摆脱政府的控制，成为与政府相平等的民事主体，实现自主经营、自负盈亏。
其次，明晰产权关系，确立公司法人财产权，也是公司制的基本内容。然而从国有企业与政府的产权关系看，采取以上措施并不能使国有企业真正成为独立于政府的产权主体从而实现自负盈亏。股东与企业之间的产权关系是通过产权的划分形成的。在股东与公司之间进行产权的划分，不是指对企业财产本身在股东与企业之间进行分割，明确各自所拥有的份额。由于企业创办之初的一切财产都是股东投入的，所以企业在经营中的一切收益，在支付了员工的工资、福利后，剩余部分都是股东资产的增殖部分，应当归股东所有。由于企业既不是劳动者，又不是投资者，所以企业本身不能成为企业财产中任何一个部分的所有者。基于这样的理由，则股东与企业之间的产权划分，只能是指对设立于股东投入企业的资产之上的所有权及其各项权能在股东与企业之间进行划分，明确由股东行使对该项资产的所有权和收益权，由企业行使对该项资产的占有、使用和依法处分权，即法人财产权。在产权划分的基础上形成了股东与企业之间的产权关系。由于对财产的占有、使用和依法处分权只是财产所有权的内容和派生物，在政企之间的产权关系中，政府的地位相当于所有权的地位，国有企业的地位仅相当于所有权的内容和派生物的地位，因此国有企业法人财产权的确立并不能使国有企业成为独立于政府的产权主体。相反，通过明晰政企之间的产权关系，恰恰可以清楚地说明国有企业对政府的绝对从属性。相对于企业法人财产权对股东财产权的绝对从属性，企业法人财产权的独立性是极其有限的，这是股东为了保持企业的法人地位而赋予自己投入企业的财产的一种属性，是股东为了自身的利益而对自己行使财产权利的行为的主动限制。股东也可以不赋予企业财产以任何独立性，只要把企业办成非法人企业，企业的财产就与股东的财产直接同一。说到底，企业是股东的“业”，如同股东的家业一样，企业的财产就是股东的财产。因此，当我们使用“企业财产”、“企业法人财产权”这些概念时，不妨把这些概念理解成“企业名下的财产”、“企业法人名下的财产权”，这样有助于我们确切地把握这些概念所指称的社会关系。事实上，国有企业资产的一切盈亏都是国有资产的盈亏，只不过是在国有企业的名下核算而已。
二、国有企业的经营权是一柄对国有企业的发展利和害兼而有之的双刃剑，必须受到有力的控制
国有企业自主经营、自负盈亏的提法本身具有很大的模糊性。如前所述，国有企业财产的一切盈亏实际上都是国有资产的盈亏。而所谓国有企业的经营自主权则实际上是指国有企业经营者的经营自主权。当我们把它称之为国有企业的经营自主权时，模糊了这一权利的实际主体和法律性质，忽视了对国有企业经营者手中的经营权加以控制和监督的必要性。
企业的经营权是一种与企业的财产权利相区别的权利。对法人企业来说，企业的财产权利由企业享有，最终归属于股东，而企业的经营权实际上是经营企业权，其性质通常为企业经营者的职务权利，由企业经营者个人或数人行使。经营者手中的经营权产生于投资者对企业财产的所有权，是投资者的财产所有权的一种特殊的、较为复杂的实现形式。但是在由投资者以外的人经营企业的情况下，经营权的运行不一定符合投资者的愿望，反而一般会自发地具有背离投资者利益的趋势。因此在不同的企业中，企业经营权的效用、运行的结果也不同。对于经营者同时又是企业财产的所有者的企业来说，自主经营、自负盈亏是十分合理的现实存在。这种企业的经营者所拥有的“经营自主权”，不是来源于其经营者的地位，而是来源于其作为企业财产所有者的地位。作为企业财产的所有者，对企业的经营结果能真正做到自负盈亏。这种经营者同时又是企业财产所有者的企业与市场经济的结合是十分自然的，这种企业天然地具有一套适应市场经济要求的灵活而有活力的经营机制。对于一个由若干股东共同设立而由其中的一个或数个股东经营的企业，由于每个股东都有其独立于其他股东的特殊利益，从而掌握企业经营权的股东有可能利用手中的经营权侵害其他股东的权益。但是由于股东之间的合同、章程的约束，如果掌握企业经营权的股东是自然人股东，经营者自身也有相当数量的财产权益取决于企业的盛衰，那么也能对经营者行使其经营权的出发点、方向形成一种既有内在因素又有外在因素的有力制约。这种企业的经营者也可以拥有较多的经营权，以适应企业在市场经济条件下生存发展的要求。在企业运行较为规范的情况下，经营者所拥有的股份一旦达到一定的数量、份额，不但可以无害于其他股东的利益，还可以成为其他股东实现利益的载体和保证。对于国有企业来说，由于企业财产的所有者与经营者分离，经营者行使经营权缺乏自身利益的制约，从而随着经营“自主”程度的提高，在使企业经营机制变得更加灵活的同时，也增加了企业经营者利用职权侵害国有资产的可能和便利条件。这是国有企业经营权的扩大所必然具有的“害”面。不仅如此，在国有企业的经营达到较高自主程度的情况下，由于经营权的扩大而使企业经营机制更加灵活的“利”面也会由于经营者营私弄权而难以发挥其应有的作用。事实上，相当长的一段时期以来，我国国有企业资产的严重流失与国有企业经营自主权的日益扩大不无关系，反而是国有企业的活力并没有随着经营自主权的扩大而逐步增强。因此，对于国有企业来说，经营权是一柄利与害兼而有之的双刃剑。这一点，正是公有制与市场经济相结合的难点。即使将国有企业改造为国家控股的公司，使企业的经营者也成为股东，只要经营者持有的股份达不到一定的数量、份额，在比较利益的驱动下，经营者仍然可能为了个人利益而不惜搞垮企业。如果对这一点视而不见，一味强调国有企业的自主经营，其结果只会使国有企业的财产在非经济的方式下逐步“私有化”。所以国有企业经营者的经营权必须受到限制，绝不能“政从己出”，达到自主的程度。
三、凡非通过合同而取得的国有企业经营权，都必须置于政府行政权的控制之下
不管人们是否承认对国有企业的经营活动加以干预和控制的必要性，在现实生活中事实上存在着对国有企业经营者的经营权的两种控制方式。对这两种控制方式进行分析比较，有助于我们进一步弄清国有企业到底能否实现自主经营、自负盈亏。
一种是财产责任控制方式，这一般是指通过承包、租赁方式取得国有中、小型企业经营权的经营者，在缴纳了足够的风险抵押金或提供了足够的财产担保的情况下，经营者对企业盈亏负完全的财产责任，政府（或母公司）与经营者的关系成为一种合同关系，二者互为平等的民事主体，经营者手中的经营权成为合同权利，因而成为一项自主的，不容任何人非法干预的权利。在这种关系中，经营者是独立的产权主体，能够以自己的财产向政府承担可以预见的经营亏损，从而能够确保国有资产的安全和保值增殖，是经营者能够与政府建立合同关系，自主经营的前提。
对国有企业经营者的另一种控制方式是行政责任控制方式。这是指通过政府主管部门（或母公司）任命、聘用等方式取得国有企业经营权的经营者，对企业盈亏不承担、或基本不承担财产责任，政府主管部门依靠行政责任制约其经营行为。有时经营者也可能与政府主管部门签订所谓承包合同或责任状，但是没有或只有很少的财产抵押，既远远不能承担可以预见的经营亏损，也远不足以对经营者形成有力的制约，在这种情况下，基本上还是靠行政责任制约经营者的经营行为。由于绝大多数国有企业的经营者，特别是国有大中型企业的经营者，没有能力提供与企业的规模和可预见的经营亏损相当的财产抵押或担保，所以对他们只能采取行政责任控制方式。比较对国有企业经营者的两种不同的控制方式，由于对经营者追究行政责任，只能对经营者的职务、工资等发生影响，因此行政责任远不能象财产责任那样对经营者行使经营权的行为形成有力的制约；而且追究经营者的行政责任，也不能象追究经营者的财产责任那样弥补国有资产已经形成的损失。在这种情况下授予经营者以经营自主权，必定导致经营者的权利和责任严重失衡，经营者的权利畸重、责任畸轻；不能象租赁、承包经营者那样对企业盈亏负财产责任的经营者，却与租赁、承包经营者同样享有经营自主权。这显然是极不合理、也万万不可行的。
既然绝大多数国有企业的经营者只能对企业的经营后果负行政责任，那么在这些经营者与政府主管部门之间就只能形成行政关系。而行政关系与民事合同关系不同，它以当事人之间地位的不平等为特征，以管理与被管理为内容。既然在对国有企业的经营者追究行政责任时，已无法弥补国有企业资产已经形成的损失，那么企业的主管部门为维护国有资产权益计，就必须对所属企业的经营活动实施过程中的管理和监督，而不能由企业经营者自主经营。
以上是笔者关于国有企业能否实现自主经营、自负盈亏的几点看法。根据这些看法，对于在建立市场经济体制的过程中搞好国有企业的改革，可以得出如下结论：首先，应当在量上缩小国有企业的总体规模。国有企业主要宜存在于垄断性较强的和对国计民生有重大关系的经济部门，而在竞争性较强的一般经济部门，则应放手发展非国有制经济。这样，尽管从量上看来，国有经济在整个国民经济中所占的比重减少了，但是从质上看，仍然可以保持国有经济的主导地位。其次，国有企业，除少数必须由国家直接经营的以外，都应实行公司制改造。在这一改造中，要切实保障股东权利，充分发挥股东对企业运行的控制监督作用，使股东的意志在企业的经营行为中得到最大限度的体现。尤为重要的是，要有持股较多、与公司兴衰具有重大利害关系的自然人股东在公司中担任董事、经理、监事乃至董事长等高级职务，以强化对公司生产经营活动——主要是对国家股代表的监督，利用在公司中担任高级职务的自然人股东对自身利益的关心来扼制由于企业经营者权限的扩大而带来的“害”面。再次，要通过政治体制改革，加强民主与法制建设，真正建立起广大人民群众对“公仆”们进行监督的有力机制，做到执法必严、违法必究，使法律真正起到规范“公仆”们的行为的作用。