摘要：长期以来，农业补给工业导致我国出现了明显的城乡二元化，这必然会影响社会的长期稳定发展。为推进我国经济社会向高质量方向发展，统筹城乡一体化发展，有必要将发展方向转向农村，大力实施乡村振兴，激活农村经济社会发展潜力。村土地利用规划对支撑和服务乡村振兴战略的实施具有深远的意义。
关键词：乡村振兴战略；村土地利用规划；
党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。2018年1月，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出“强化乡村振兴规划引领。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系”。
一、村土地利用规划的重要性
2017年2月，原国土资源部发布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，要求在全国有条件的地区开展村土地利用规划编制工作。根据部署，要按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，以乡（镇）土地利用总体规划为依据，统筹考虑村庄建设、产业发展、基础设施建设、生态保护等相关规划，整体推进山水林田湖村路综合整治，发挥综合效益，保障新形势下农业农村发展需求的各类用地，支持和服务乡村振兴战略的实施。
目前，我国土地利用总体规划分为五个层次：国家、省、市、县、乡镇。规划比例尺大，导致村级作为最小的行政单位缺乏详细的规划指导。同时，随着增量空间的逐渐减少，如何充分利用村庄存量空间，整合分散的农村居民点，盘活低效用地显得尤为重要。
村土地利用规划是农村土地资源开发利用的主要依据。根据乡村的自然、经济和社会条件以及村民的意愿，通过综合研究确定土地利用目标，统筹安排经济发展、生态保护、耕地保护、村庄建设、基础设施建设、公共设施建设、环境整治、文化传承等各类土地利用。统筹安排农村生产、生活和生态空间。从土地资源利用的角度出发，解决农村土地利用结构、布局、土地保障等问题，制定正确的农村土地利用规划发展利用方向指导意见，充分发挥土地规划的作用。农村土地是农村发展的主要生命线，合理利用和规划农村土地资源可以有效保护农村现有土地资源，同时也可以有效解决农村土地利用问题。因此，在乡村振兴战略背景下编制村土地利用规划对农村的全面发展具有重要意义。
二、对乡村振兴战略背景下村土地利用规划编制的思考
1.从规划的实施层面制定保障措施。设立规划工作领导小组。在规划编制过程中，必须由村、乡（镇）政府主体、县土地管理部门及规划部门组成统一的工作小组组织协调。村土地利用规划不仅要考虑规划的科学性，还要考虑规划实施的可行性。规划方案中必须要有明确的资金安排，以保证规划实施。建立规划技术团队。由土地管理部门、乡（镇）政府、村民委员会、规划编制单位和志愿者组成，负责规划的调研、编制和组织公众参与，确保规划的科学性。
2.整合衔接各类规划。村土地利用规划是全面性、综合性的规划，属于详细、有效的规划。它是区域改造和空间治理规划的最小单位。村土地利用规划要具备可操作性，必须实事求是，整合衔接其他规划。目前需要整合的主要是村庄规划、产业规划，需要衔接的包括交通、水利、农业、旅游等规划。整合后的村土地利用规划应包括：农用地保护规划、村庄建设规划、产业用地规划、土地整治规划、生态修复与景观风貌规划等。
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3.精细化规划编制内容和成果利用。当前我国土地利用规划的具体实施主要依据乡级规划，而本应定位于微观规划的乡级规划在编制内容上依然停留在总体规划层面，无法解决土地利用的精细化管理，影响了规划作用的发挥。村级土地利用规划在编制过程中，应做到以下几点精细化要求。首先，规划的内容要精细化，要实现农村土地利用供给的精细化管理，规划编制在必要时要细化到宗地，甚至可以做到土地整治规划设计的深度。其次，相关规划图件应采用更高精度的数据制作，比例尺不宜小于1：2000，有条件的地区建议采用1：1000或者1：500的大比例尺。再者，规划的成果利用要精细化，现有土地利用规划主要成果包括文本、图件、表格和数据库，四者之间没有形成有机统一的整体，不利于规划成果的利用和规划的实施。因此，建议探索建立村土地利用规划数据库查询系统，将各种成果形式统一于数据库。
4.深入实地调研。村土地利用规划是属于详细型和实施型规划，既要体现科学性，也要彰显实用性，做到简明合理。因此，要结合当地实际，科学开展基础调查。基础调查的成果质量决定了规划的成果质量，必须开展详细的基础调查，摸清现状，减少规划与现状的矛盾。调查的主要内容包括自然资源条件、社会经济状况、土地利用现状、基础设施状况和公众参与情况等，调查方法包括资料收集、遥感调查、实地调查和问卷调查等。当前，国家提出乡村振兴战略，要建设美丽乡村，村里对建设用地的需求就会增加，而在上轮规划编制过程中，人们关注的重心多是中心城区的发展，对乡村预留的建设用地较少。所以，在村土地利用规划编制中，我们一方面要严格执行上级土地利用总体规划的用途管制，另一方面也要想方设法盘活存量用地。在调查时要对村域所有建设用地及房屋建筑的利用状况进行调查，对村民的住房需求以及搬迁安置意愿进行访谈调查，摸清村域闲置、零散、废弃及利用低效等存量用地的分布与规模，有针对性地制定措施引导其盘活优化利用。
5.村土地利用规划的乡村振兴路径。村土地利用规划应坚持以产业定位和布局为主导，将产业发展作为乡村振兴的根本，在规划编制时应首先确定产业定位和发展方向，合理布局各产业用地。坚持生态环境保护和修复，强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态脆弱地的修复和治理，构建“山水林田湖草”命运共同体，促进人与自然和谐发展。坚持建设用地减量化，为切实保护耕地和永久基本农田，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，必须把建设用地减量化作为刚性原则，严格落实上级分配的规模指标，统筹布局农村生产、生活和生态空间。在规划过程中，要充分尊重土地现状的用途和功能，不能轻易改变用途。根据生产生活功能的不同，充分挖掘和考虑生态保护、产业发展、人居、设施配置等方面的需要，梳理规划新区，划定生产、生活、生态空间。生态优势用地主要分布在河流和重要生态林区，应优先保护，严禁不符合优势功能的建设；生活优势用地主要分布在村庄和新建建筑区内，新建住宅小区应按照统一的外观和风格施工，建筑特色和建筑风格也应分阶段进行更新；生产优势用地包括农业用地、商业建设用地、旅游设施用地等，应制定分类规范，实行严格管理。支持休闲农业园区建设，实施农业特色产业生态精品高效项目，发展乡村旅游和生态乡村产业，促进农民创业就业，增加农民收入，构建高效的农村生态产业体系。
随着乡村振兴战略的全面实施，村土地利用规划的基础平台作用越来越明显，国家越来越重视村土地利用规划的编制实施。做好村土地利用规划的编制工作具有重要的价值和意义。
参考文献：
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论文作者:付妮嘉,蒋利
论文发表刊物:《基层建设》2019年第4期
论文发表时间:2019/5/14
标签：土地利用论文; 乡村论文; 农村论文; 规划编制论文; 生态论文; 战略论文; 土地论文; 《基层建设》2019年第4期论文;