再论自然保护区立法基本问题——兼评《自然保护地法》与《自然保护区域法》之草案稿，本文主要内容关键词为：自然保护论文,自然保护区论文,草案论文,区域论文,兼评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922．6 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2007)03-0092-05
一、引言暨核心概念的阐释
自然保护区是当代人类为保护自然环境和自然资源，应对日益加剧的生态恶化而采取有效措施的产物，是体现人与自然和谐发展最具体最直接的场所。何谓“自然保护区”？国际社会并没有完全一致的表述。世界自然保护联盟(IU-CN)将“protected area”（中译文为“保护地”）定义为：通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。该定义已得到国际社会的普遍认同。故从宽泛意义上讲，自然保护区可简单理解为“受到人为保护的特定自然区域”。“特定自然区域”是指具有科研、经济、生态、旅游等价值的自然景观区域，具有一定的代表性、稀有性和生物多样性，包括各种典型的重要生态系统、珍稀濒危动（植）物的天然分布区、天然风景区、水源涵养区、重要化石产地，以及具有特殊意义的自然遗迹、地质地貌等；“人为保护”则指由政府、团体和个人采取措施，保护特定自然区域，使其避免或减少人类活动的破坏。[1]建立自然保护区域的目的就在于维持一定生态系统的稳定、保护生物多样性及维护某种地理景观、地质历史价值等，这是通行世界各国的有效的自然保护方略，也是《生物多样性公约》、《拉姆萨湿地公约》、《世界遗产公约》以及“人与生物圈”项目普遍要求各缔约国承担的一项共同性的国际环境责任。在各国，环境质量最好的自然环境、最好的自然景观和地质遗迹、最多样化的野生生物及其栖息地与生存环境、最关键的生态平衡要素等，大都已被纳入自然保护区域中[2]；而为了明确自然保护区域的地位、规范其建设与管理，各国普遍有专门的立法或构建有系统的相关法律制度。可以说，一个国家的自然保护区域面积与管理水准特别是其法制化程度，已经成为衡量其文化、科学和经济发展水平的重要标志。
在我国，迄今虽已建立各级各类自然保护区2000余个，约占国土总面积的15%，但立法调整相对滞后，各项管理措施不尽到位。主要表现为：仅有的《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》及其他相关立法，与自然保护区的现实发展和管理需要存在较大差距，长期沿袭的“孤岛式封闭管理”模式已显落后，缺乏完整统一的标准和规范，难以合理调整自然保护区在设立和保护、管理中的各种利益关系及矛盾冲突，如建立自然保护区的生态环境利益与区域经济发展之间存在矛盾，跨行政区自然保护区的管理缺乏有效的沟通协调、管理体制不顺、权责不清、公众参与和社区管理机制不完善，保护区土地使用权属不明，等等。为此，各界一直在呼吁制定一部具有综合调整意义的自然保护区立法。2006年，由全国人大环资委组织起草的《自然保护地法》（草案征求意见稿）（下称“草案稿Ⅰ”）与《自然保护区域法》（征求意见稿草案）（下称“草案稿Ⅱ”）应时而出。不过，人们对该两部草案稿的评价不一，有赞有弹，争议颇大，可能会影响该立法进程。本文基于对自然保护区建设与管理的理论认识和实践探索，结合新立法草案稿的设计框架，拟就我国未来自然保护区立法的模式、定位、调整范围、基本制度等再做探析，以求教于同仁。
二、将我国自然保护区纳入法律综合调整的动因及应然性
在我国，自然保护区通常被理解为：国家为了保护自然环境和自然资源，促进国民经济的持续发展，将一定面积的陆地和水体划出来，并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域。[3]但我国法律层面上至今尚未建立统一的自然保护区界定标准，与国际上自然保护区域相应的分类体系（即严格的自然保护区、国家公园、自然遗迹、物种栖息地管理区、景观保护区、资源管理保护区等）相比，我国自然保护区仅限于具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中区、有特殊意义的自然遗迹或景观，并不包括各类国家公园、文化景观及历史保护区。显然，我国自然保护区的体系标准并不清晰，客观上需要一套法律制度来调整和规制。
我国目前有关自然保护区的立法现状可概述为：首先，《宪法》作为国家根本大法，确立了保护和改善生活环境与生态环境、保障自然资源的合理利用、保护珍贵的动物和植物、保护名胜古迹等原则；《环境保护法》作为环保领域的基本法律，其中许多内容涉及自然资源保护的要求和自然保护区的污染防治问题，成为自然生态与资源保护之单项立法的重要依据；1994年国务院颁布的《自然保护区条例》是规范我国自然保护区最直接最重要的专门法规，确定了自然保护区建设和管理的基本法律制度；依据《自然保护区条例》，各类自然保护区的主管及相关职能部门陆续制定了一些规章，如《海洋自然保护区管理办法》（国家海洋局，1995）、《地质遗迹保护管理规定》（地质矿产部，1994）、《水生自然保护区管理办法》（农业部，1997）、《自然保护区土地管理办法》（国家土地管理局、国家环保局，1995）等；不少省（市、区）亦制定有相应的针对国家级、省级自然保护区或其他重要自然保护实体的管理办法或实施条例。另外，与自然保护区管理相关的其他法律法规，包括《森林法》、《草原法》、《野生植物保护条例》、《水产资源保护条例》、《风景名胜区管理条例》等，均有涉及自然资源（保护区）的某些规定；《中国湿地保护行动计划》、《中国生物多样性保护行动计划》、《全国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》、《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》等非法规性的政策文件也为自然保护区的建设与管理提供了指导性依据。
总的来说，前述有关自然保护区的法律法规及政策纲要，大都在一定程度上适应了不同时期各类自然保护区建设与管理的需要。然而，这些规范或过于抽象、原则，或显得分散、零乱，尤其是一些规章、管理办法、规划纲要等，基本上是基于孤岛式管理的理念制定的，没有充分反映生物或生态区域规律，没有完全贯彻科学发展观；相关立法之间缺乏必要的统一与协调，尚来形成一套基于科学的自然保护分类标准的合理的法律体系。若根据国际社会有关自然保护的一般要求，某些法规或规章甚至存在违背生态保护原则和规律的情形，如过于强调植树造林而忽视生态恢复与维持生态功能的完整性，忽视外来物种入侵及土地权属与保护区管理权分割的问题，忽视自然资源保护与当地居民社区发展、建设发展数量与质量之间矛盾的协调；未能建立合理有效的经费投入保障机制，未能建立相关部门的协调机制与较为顺畅的监管体制；法律规制内容粗略单薄，不能适应新情况或无助于解决新问题；有关法律责任的规定不严、追究机制不灵、衔接不顺、内容不全等。根据相关国际公约对各国建立自然保护区的分类系统及统一标准、规范管理、运行机制的要求，针对自然资源与生态环境的整体性和特殊性，我国需要一部统一的综合性法律对自然保护区予以系统调整和规制。
环境污染和生态破坏是我国现阶段环境问题中密切相关的两个方面，且彼此具有复合效应，但既往我国环境资源立法重环境污染防治、轻自然保护的倾向比较明显，如被奉为环境基本法的《环境保护法》的污染防治色彩就比较浓厚。目前，我国尚未制定出一部对自然保护和生态建设具有综合调整意义的基本法律，国务院发布的《全国生态环境建设规划》(1998)、《全国生态环境保护纲要》(2000)也仅粗略勾勒了我国自然保护和生态建设的方针、原则，其调整效力甚至还不及《自然保护区条例》等行政法规，这表明我国自然保护的法律调整范围还远未定型。[4]建立自然保护区是保护自然环境与自然资源的一种最严格、有效的形式，但若无法律的综合调整与系统规制，片面追求规模数量而不重视质量内涵，就难免会使保护流于形式。我国目前虽有一系列针对某些自然资源的单项法律，如《土地管理法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《草原法》等，但其基本侧重于维护自然资源的可持续利用，这与自然保护区建设与管理重在维护和保持之独特性能不相一致。自然保护综合立法以反映区域生态规律为基本特点和出发点，有针对性地对特定区域采取严格有效的法律措施，统一调整各种相关利益冲突及社会关系，以维系特定区域自然的天然本底，不断提高区域环境品质，因而其比污染防治法或单项自然资源立法的起点更高、规制更严格。由此表明，提高我国自然保护区法律的立法规格及其规范性、系统性，具有现实必要性。
三、我国未来自然保护区立法的模式选择、名称确定及调整范围界定
（一）关于立法模式
从世界范围来看，有关自然保护区的立法模式主要有两种：一是单项（类型化）的专门立法。如美国1916年《国家公园署组织法》、1966年《国家野生生物避难所体系管理法》、 1964年《荒野法》、1972年《海洋保护研究和避难所法》；加拿大1930年《国家公园法》、1973年《加拿大野生动物法》；韩国《自然公园法》、《鸟兽与禁猎区法》、《无人居住岛屿生态系统保护法》、《湿地保护法》等都分别涵盖了上述国家多种类型的自然保护区域。二是统一的综合性立法。如日本《自然环境保全法》、《环境基本法》；韩国1991年《自然环境保护法》；俄罗斯1995年《俄罗斯联邦特保自然区法》；新西兰 1987年《（自然）保护法》；澳大利亚1992年《自然保护法》等都属于环境法领域的综合性立法。[6]
我国迄今为止还没有专门的自然保护与生态建设基本法，《环境保护法》中有关自然保护的规定过于原则和简略，缺乏必要的实施性规定或具体的规则。而无论是基干我国环境保护与生态建设的现实需要，还是基于环境法律体系建构的理论依据，制定一部能涵盖我国各类型自然保护区建设与管理的综合性立法确有必要。应将现行的《自然保护区条例》上升为法律层次，在此前提下，再整合、充实、完善针对各基本类型自然保护区的专门立法，并通过“一区一法”的模式来完善各保护区域的管理规章，以形成一个较为完整的有关自然保护区域的法律体系。这既合乎世界大多数国家的立法趋势，亦完全符合我国的立法通例。
（二）关于立法名称
目前学界关于我国未来自然保护区立法名称的表述，已有“自然保护区法”、“自然保护地法”、“自然保护区域法”三种主张，新立法草案稿先采用了不少学者所力倡的“自然保护地法”的名称，后改用“自然保护区域法”，个中缘由耐人寻思。有学者认为，“自然保护区法”与“自然保护地法”只有一字之差，诚属“无所谓的差异”；也有学者认为“自然保护地法”有立法理念创新之意，也是同国际接轨（即近似于IUCN所用的“protected area”的中文译名“保护地”）的体现。然而，笔者认为，如此更改除了形式上的“标新立异”外并无多大实际意义。具体理由如下：其一，“自然保护区”在我国已沿用数十年，有着较丰富的法律本土文化内涵，其字面意义通俗易懂；反之，“自然保护地”对国人而言是一个全新概念，似乎只限于陆地自然保护区域而不包括海域、内陆水域而容易使人产生误解；其二，现有大量的相关立法已经普遍采用“自然保护区”的名称，一旦改用新名称即意味着有关立法表述也要接连进行非实质性的修改，从而造成立法资源的浪费；其三，草案稿Ⅰ中的核心定义（即第二条“本法所称自然保护地，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地、有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域”）与原“自然保护区”定义的表述在内容上并无实质差异，一字之改，并不当然意味着新法调整范围的扩大，即将风景名胜区、地质公园等纳入了其中；其四，在国际立法上鲜闻“自然保护地”的名称，IUCN“protected area”一词被译为中文名“保护地”，也只是国人的一种译法而已，并非法律上的规范或通用术语。并且，草案稿Ⅱ之所以新创“自然保护区域法”的名称，可能是因为已意识到“自然保护地法”这一名称招致各界普遍反对的缘故。
不过，“自然保护区域法”的名称同样不宜取用。暂且不论草案稿Ⅱ整体框架设计的意图是否科学合理，而只从学术研究和实证的角度来看，众所周知，“（自然保护）区域立法”是一个学理研究的概念或政策纲领性文件中的术语，如“某某区域立法研究”、“促进某某区域立法”等，尽管自然保护区立法含有调整区域环境关系、改善区域环境质量和生态状况之目的，这也仅仅是一种抽象化的调整方针或理念，并不意味着自然保护立法就是区域性立法，国内外实践中亦几乎找不到“某某区域法”之具体立法名称的表述。因此，继续沿用“自然保护区”的名称与立法理念创新、凸显新立法综合调整意义并不矛盾，关键在于立法对该定义内涵的表述是否有所创新。同时，继续沿用“自然保护区”的名称也有利于保持必要的历史继承性与现实稳定性。
（三）关于调整范围
参照世界自然保护联盟(IUCN,1994)有关保护地的管理分类体系，国际社会一般将自然保护区按性质划分为严格的自然保留区及原野地区、国家公园、自然遗迹、物种栖息地与经营管理区、景观保护区和资源管理保护区六类。根据国家环保局于1993年批准的《自然保护区类型与级别划分原则》，我国自然保护区分为三个类别九个类型，即自然生态系统类型（森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型）、野生生物类型（野生动物类型和野生植物类型）和自然遗迹类型（地质遗迹类型、古生物遗迹类型）。显然，我国在立法层面并未将国家公园（森林公园、地质公园）、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区和历史文化遗迹纳入自然保护区范畴。顺应国际上自然保护与生态建设的一般趋势，我国应从更广阔的视角来认识和发挥自然保护区的生态、社会、经济、科学、文化等方面的价值和作用，应扩大自然保护区立法的调整范围，以更有效、更全面地保护我国具有重大生态、科研、经济乃至景观美学意义的区域。
当然，立法保护范围的扩大应有科学的界定标准，不能背离自然保护区立法的目的与主旨——重在保护和恢复自然系统结构和功能，不能突破维护生物多样性与生态安全的“底线”，且要符合我国现阶段自然保护与生态建设的国情。实践中我国自然保护区和风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园、历史人文遗迹地等之间虽有交叉，但它们之间其实存在根本性的区别：自然保护区主要强调保持地域的自然原貌，严禁人为的干扰和破坏，旨在保留和提供自然“本底”；风景名胜区强调具有特定美学价值的自然和人文景物以及风土人情，主要供人游览参观，且它允许一定的人工修饰与恢复；国家森林公园主要以特别的森林景观和人文景物供人们游览、休憩或进行科教文化活动，不同于自然保护区那样严格限制人为活动；历史文化遗迹大多处于风景名胜区，属于与人类文化有关的人文生态环境范畴。[6]实践中一个区域既被划定为自然保护区又被定为风景名胜区等类型的现象是不正常也是不科学的，该现象可能是由于我国既往特殊区域环境保护的宏观格局与管理体制混乱所造成的，有必要进行理顺与纠偏。由此，未来自然保护区立法在科学界定自然保护区设立标准并明确其立法宗旨的前提下，宜将风景名胜区域中有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地，以及与自然生态保护密切相关的人文遗迹列为调整对象，而不宜不加甄别地将人工化程度较高或纯人文生态性的所有风景名胜区、地质公园以及历史文化遗迹统统纳入调整范围。
四、结合草案稿对未来立法需要再明晰的若干问题
（一）关于未来立法的定位及其与相关立法的协调
由于实践中自然保护区域的涵盖面已从原严格意义的自然保护区扩展至人工林成分较大的森林公园、地质公园、海洋生物保护区、生态功能区等新类型，故只强调自然环境和自然资源的保护是远远不够的，还要加上对生物多样性、自然和文化价值即包括教育、科研、美学、休憩等多种价值的维护。[7]目前我国《自然保护区条例》基本上只对严格的自然保留区及原野地区进行规范，不包括其他类型的保护区域，如风景名胜区由《风景名胜区管理暂行条例》调整规范，森林公园主要由《森林公园管理办法》调整规范等。并且，《风景名胜区管理暂行条例》、《森林公园管理办法》、《自然保护区条例》、《文物保护法》等“各行其道”，在适用时彼此出现冲突，无法适应对自然文化资源的协调、系统保护。因此，必须打破部门、行业和地区界限，从国家整体和长远利益出发，将风景名胜区、地质公园等不同类型的保护区域也纳入未来立法的调整范围。[8]不过，立法创新必须遵循自然生态规律并切合我国的实际，若未经充分科学论证而将不同性质的“三区两园”（自然保护区、风景名胜区、生态功能保护区、森林公园、地质公园）凑合在一起进行管理，不但现实依据与理论依据不足，还会加剧目前自然保护区域“批而不建、建而不管”的矛盾，并将导致“一地多牌”现象，即一些本应纳入自然保护区进行严格管理的区域被开发利用者纳入风景名胜区等进行管理开发，从而对自然资源造成极大破坏。
两草案稿均拟将风景名胜区、森林公园、地质公园等纳入其调整范围，则草案稿Ⅰ在“附则”中就应表明现行相关立法（包括《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》等）都要废止，而不仅仅是废止《自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，草案稿Ⅱ则根本未述及任何既有立法的废止。由此表明，新立法者的动机与立法调整目标、创新步骤并不完全相符，或许只是一种囿于现行体制的无奈选择。尤为甚者，草案稿Ⅱ尽管勉强生硬地将相关立法“综合”在一起，盖之以新创的中性名称并概括出不同立法的共性原则罗列成“总则”及“一般规定”，但却忽略了相关立法理念是否具有整合的科学依据与现实基础，其综合调整的意义及实施效果可想而知。
（二）关于管理模式
我国传统上对自然保护区采取的自上而下的行政监管主导模式及封闭式保护政策存在两个突出问题：一是自然保护的建设管理同所属地经济发展完全脱节：二是当地社区群众处于被动的或与保护区对立的地位。[9]这两方面都会加剧环境与发展、开发与保护的矛盾，使得地方政府建设自然保护区的积极性不高，对现有的自然保护区管理乏力、运作成本高、效果欠佳，以环境破坏换取经济发展的非理性行为广泛存在。因而，传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区域目标和功能多元化的趋势，逐步推行开放式、参与式、适应式的管理模式，普遍采取社区、公众、非政府组织团体等积极参与的合作型管理模式。对此，虽然草案稿Ⅰ总则第五条（县级以上政府的职责）、第11条（公众参与）与草案稿Ⅱ总则第12、第13条都有相关的原则性表述，但其分则部分却欠缺具有贯彻实施意义的相应保障条款（如发展社区经济、建立利益共享机制等），因而可能会使参与合作型管理模式流于形式。
（三）关于管理体制
根据《自然保护区条例》的规定，我国自然保护区的管理体制为：纵向上实行分级管理，即根据自然保护区的重要程度区分出国家级和地方各级保护区，横向上实行（国家环保部门）综合管理与（各行政主管部门）分散管理并存。实践表明，这种管理体制存在职责不明、权限交叉重叠、协调不力、业务指导与实际管理权分离等突出问题。一方面，中央或省级政府将国家级或省级保护区的管理责任托付给所在地政府却没有委以相应的权利，主要是没有足够的经费支持，导致政府级别与管理责任错位，中央行政管理部门的业务指导与保护区所在地政府自行建设管理以及保护区管理机构的“自养”脱节；另一方面，中央各行政主管部门的执法监管与国家环保总局的“综合管理”频频“撞车”。事实上，环保部门只是环境保护的综合职能部门，没有相应的行政执法队伍，难以承担对自然保护区包括执法监管在内的综合管理任务。
显然，草案稿Ⅰ已经意识到上述问题并试图克服，其第五、第六条分别明确了县级以上人民政府的职责，重新设计了管理体制，突出强调环保部门只对“自然保护地的生态保护工作实施统一监督”。但这种设计安排仍存在一定缺陷：一是政府的综合管理职能未能充分体现；二是缺少理顺地方政府与中央主管部门之间关系的协调机制，业务指导与实际管理权仍未实现有机统一；三是对环保部门的统一监督职能未清晰界定，以至于分则中有关自然保护地建设与管理的制度设计中，屡屡出现环保部门参与自然保护区管理的情形，似乎“监督”与“管理”混同；四是第35条规定，无论是国家级、省级保护区还是风景名胜区等其他类型的保护地都由属地政府成立统一机构统一管理，但如此仍然克服不了地方利益与生态保护的深层次矛盾，也不符合国际上有关监管的有效做法；五是对跨行政区的自然保护区的建设与管理缺乏相应的协调机制。
（四）关于基本制度设计
两草案稿所设计的主要法律制度较《自然保护条例》有所完善，特别是创新了自然保护区规划、分类管理、设立评审、评估、补偿机制等，反映了力图解决既往自然保护区立法所存在的某些矛盾和冲突的现实要求。然而，某些制度设计一味追求创新而忽视了必要的继承性或现实可行性，值得斟酌并加以完善。譬如，针对经费（资金投入）保障问题，草案稿Ⅰ第七条、草案稿Ⅱ第29条从三个方面作了规定，其中具有突出意义的是“国家建立自然保护专项资金”，但并未明确国家应担负经费投入的具体项目及支持的对象范围，而结合草案稿Ⅰ第40条（不同类别自然保护地的资金保障）来理解，实际上仍维系了大部分自然保护区的资金投入由地方政府及保护区管理机构来“自养”的旧格局。显然，这不符合我国的实际情况（我国的自然保护区大约40%位于西部相对落后地区），也不太合理，客观上会加剧我国生态建设领域“多数人受益、少数人负担”的现象，仍然扭转不了保护区资金匮乏的局面，将使保护区建设与管理难以为继。参照国外的经验，保护区费用应纳入中央财政预算，实行垂直管理，至少应由省级财政来担负主要的投入保障，而由当地政府、社会（市场）、管理机构等其他多渠道配套支持。
就自然保护区的设立评审与审批程序而言，草案稿Ⅰ第25条只规定了“自然保护地评审委员会”的设立及组成方式，未明确其相对独立的法律地位，容易导致其在实际运作中成为各行政主管部门的附庸而丧失必要的公正性、独立性。草案稿Ⅰ第20条有关“自然保护地建立的审批程序”设置与总则中的“管理体制”方针不太相符，也存在不合理的问题。如提请设立国家级自然保护区的主体，除了省级人民政府外，应否还包括国务院有关行政主管部门？将审批建议经国务院批准后再报国务院环保行政部门备案的表述，改为在国务院批准前应先有国务院环保行政部门的初审意见，是否更为妥当？另外，草案稿Ⅰ第38条有关“自然保护地管理类别”的划分与第41条有关“功能分区”的界定及表述是否科学合理，有待商榷。还有，两草案稿针对自然保护区建设与管理中历史遗留而必须解决的土地权属问题，似乎刻意在回避或表现出一种无能为力的态度。
（五）关于法律责任
两草案稿有关“法律责任”的规定较《自然保护区条例》及相关立法并无多大创新之处，依然突出强调行政法律责任。而针对现实中日趋严重的破坏生态、损害自然资源价值等生态违法行为，应设置必要的刑事制裁措施，以利于自然保护区的建设与管理。草案稿不该疏漏这一点。同时，两草案稿中关于行政法律责任形式的设定，仍未突破《自然保护区条例》作为行政法规的局限性，仍停留在上限数额较低的罚款（财产罚）层面，没有创设限制人身自由的行政处罚如行政拘留。新立法既然处于法律位阶，其完全能够因势利导，针对破坏生态、损害资源景观价值较严重的生态违法犯罪行径，创设限制人身自由等方面的处罚和制裁措施。
五、结束语
我国自然保护区是在强大的人口资源压力和抢救性保护政策导向下不断发展起来的[10]，正面临着数量与质量、保护与利用及如何有效实施规范管理等突出的矛盾和问题。针对自然资源与自然环境的整体性、区域性及自然保护区所承担的保存自然本底的特殊使命，制定具有综合调整意义的“自然保护区法”，提升立法规格，完善制度设计，是克服现行《自然保护区条例》滞后性的必然选择。诚然，新的立法创制既要因势利导，符合自然保护的生态规律，适度借鉴国际社会的有益经验，又要符合我国国情及自然保护的现实基础条件，着眼于现有自然保护区建设与管理法制化的积极效果，以循序渐进为变革创新的现实可行模式。
收稿日期：2007-03-13
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