政府在技术创新中应发挥什么样的作用？，本文主要内容关键词为：技术创新论文,中应论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府在技术创新中的职能和作用
政府在技术创新中究竟发挥什么样的作用，计划经济向市场经济转型要不要政府干预？如何发挥政府在技术创新中的作用，这是各国在转型期间，人们关心的重要问题之一。根据国内外经验和理论分析，政府在技术创新中的职能和作用可归结为：（1 ）政府为企业提供有利于创新的环境：主要是通过政策法规鼓励公平竞争、风险投资、合作开发和高技术产品出口；（2 ）建立促进科技成果商品化的合作研究开发或工程中心；（3）为技术创新开展广泛的教育培训。
作为在世界技术创新中最为活跃的美国，美国政府在技术创新中的作用主要表现在以下三个方面：
1.建立有利于技术创新和产业技术发展的法规条款；
2.政府对基础科学、公共福利和国防领域的研究开发给予大量资助；
3.在市场竞争条件下扶持小型创新企业蓬勃发展。
进入90年代，美国政府对科技创新给予更为强大的支持，将科技创新政策作为政府最优先任务之一，以营造一个有利于技术创新的社会环境。
美国政府扶持企业技术创新一般采取直接（提供经费补贴）和间接扶持两种方式。由于高科技企业市场竞争和投资的风险因素，美国政府主要进行间接性扶持。美国技术创新风险融资机制是以民间资金为基础，风险投资公司为中介，以股票为主要信用工具，以银行为后援，以高利润为保证的综合体系。投资主体主要包括私人风险投资公司，美国小企业管理委员会下属小企业投资公司、银行与大企业风险投资。私人投资是美国风险投资业的主要力量， 资金额约占美国全部风险投资额的70%左右。政府主要利用高风险、高收益特征，一方面通过政策法规调节投资者的风险收益比来诱导投资；另一方面，促进企业内部技术创新能力和改善外部生存环境，降低投资风险因素。利用间接调控手段，既支持风险企业独立灵活的运行机制，有利于企业家主动性发挥，又保留了适度的企业风险压力，以激励企业发挥最大潜力，适应市场竞争的需要。调查表明，美国风险企业虽然只获得联邦政府R＆D经费的3%， 但与大企业和政府科研机构相比，其工程技术人员的创新能力却高出2 ～4倍，每100万美元的R＆D经费能多开发出6倍的产品。
随着我国体制改革的深入和现代企业制度的全面推进，政府在市场经济中的作用，越来越多地通过宏观政策等方面影响经济活动和增强创新能力。政府职能的转变，为企业技术创新注入了新的活力。这在我国经济特区深圳的技术创新中得到充分体现。深圳政府在科技、人才优势方面并不突出的情况下，能够加快技术创新和高新技术产业发展，是与政府造就一个高新技术企业成长发育的良好环境，增创技术创新发展机制有密切的关系。
二、政府政策调控对技术创新影响的分析
国内外经验证明，增强技术创新能力的外部条件，主要是如何依靠政府提供系统政策、法律和计划，进行产学研的组织、协调，形成创新激励机制。政府是促进产学研合作的重要保障，在技术创新体系中具有不可替代的公共性职能。在市场经济条件下，政府在技术创新中的作用是通过技术创新战略政策引导大型企业，以提高整个产业的技术创新水平；在政策和资金上扶持中小企业，增强中小企业的创新活力。同时，积极推动技术创新机制作为现代企业制度建立的重点，建立政策管理机制，以政策引导的方式促进企业增加技术创新的投入。因此，政府在优化创新体制，为企业技术创新提供良好的外部环境，具有重大的影响和促进作用。大中型企业如何看待政府对技术创新的影响呢？我们的调查表明，政府对企业技术创新的影响主要表现在政策法规方面。大体上可分为：A、科技开发贷款；B、将技术开发经费打入成本的政策；C、 企业产品自主定价；D、科技奖励政策；E、风险投资和融资政策；F、 减免税政策；G、产业政策；H、技术政策；L、知识产权保护政策；J、关税保护政策。通过对企业的问卷调查，政府对企业技术创新具有明显的政策影响依次为：科技开发贷款政策，将技术开发经费打入成本政策；科技人员奖励政策，减免税政策，产业政策，融资政策等（见表1）。
表1 政府政策对企业技术创新的影响因素选择
政府对企业影
ABCDEFGHIJ
响的因素选择
占调查企业9063
963
27.2 63
45
18
18
9
从被调查的企业对政府部门的期望来看，主要包括：A、 资助技术创新；B、提供技术信息和市场信息；C、将技术创新列入政府计划； D、支持高校、研究机构与企业合作；E、提供与国外合作的机会；F、给予出口权和进口权许可证；G、减少行政干预等。从表2可知，在企业对上述诸多期望中主要有：资助技术创新；支持高校、研究机构与企业合作；将技术创新列入政府计划；提供与国外合作的机会；提供技术信息和市场信息。期望值分别占大中型企业的比重如表2所示。
对企业调查分析发现，大中型企业对“政府资助技术创新”“支持高校、研究机构合作”“将技术创新列入政府计划”“提供技术信息和市场信息”“提供与国外合作机会”等具有迫切的要求。
表2 企业对政府在技术创新支持方面的期望
政府的期望AB C D E F G H
企业(%)
90 54.5 72.7 81.8
45
36.6
36.6 9
以上调查说明，在工业化中期和经济结构调整期，企业因为原始资本积累的微利因素，对政府政策的受控影响主要表现在资金政策、奖励政策和产业政策。企业期待政府以政策的调控和间接干预，解决风险融资、中介服务、产学研合作、信息支持等问题。这一现象，在发展中国家向新兴工业化国家转型阶段过程中，表现的相当突出。 我国人均GDP不到1000美元，还处在工业化中期阶段，企业技术创新面临着许多困难，同样亟待政府提供部门创新协调和政策支持。如，稳定和留住人才的政策环境、运用风险投资政策解决技术创新资金短缺、无形资产评估管理等问题。但这样的利用知识资本和金融资本运作的创新机制和政策，我国不少地区至今尚未全面启动和运营，使许多具有一定的比较优势和市场开发前景的高技术，如电子信息、纳米技术、新材料、海洋生物技术等因资金匮乏，难以加快成果转化，形成产品规模效益。这里虽然有种种原因，但正像调查所示，主要问题在于资金政策、奖励政策、产业政策尚未突破，以市场运作为基础的创新机制（“双新”协调机制）没能完全形成。
三、政府干预：推进技术创新的整体发展，增强城市创新能力
政府作为培育良好环境、推进技术创新整体发展的协调部门，关键是要大胆试验和探索在企业内外部建立市场化的创新机制，营造技术创新的优越环境，增强城市的创新能力。所谓城市创新能力，是指一个城市在推进创新网络完备的过程中，运用灵活的政策工具，对部门和组织之间相互作用，形成创新体系和机制的政策调控能力。它既包括技术创新能力，又包括非技术创新能力，如城市的体制创新能力、管理创新能力和服务领域的创新能力等。在技术成果转化方面，两者之间，非技术创新能力因素的作用占80%，只有20%依靠工艺等因素。其中，政策工具的选择和灵活运用最为重要。根据国内外技术创新的经验，推进技术创新的整体发展，增强城市创新能力，其政策工具的选择和运用在于紧紧抓住机制、环境、投入三个重点。政府提供给企业技术创新的优越环境和机制表现在：（1）创办企业没有繁琐的手续；（2）大小企业平等竞争，大型企业没有特权；（3）对具有不同背景的人， 一律采取开放的政策，唯才是举；（4）企业具有风险能力，即使经营失败， 也能找到风险资金。这意味着，必须要解决如下问题：
一是必须有一个促进技术创新的内外部环境和形成这个环境的战略与法规政策，建立和完善有利于技术创新的政策法规体系。
二是加快科技与经济体制的配套改革和创新人才的使用，加大政策创新，增强中介服务功能，促使政府相关部门舍弃部门利益，相互支持，协调推进，减少部门璧垒和繁琐手续，对创新政策给予积极响应和支持。
三是面向国内外市场，加快风险融、投资业的发展，以知识资本与产业资本的运作，解除创新企业资金短缺的瓶颈制约。
目前，由于我国计划经济体制尚存，部门相互制肘，条块利益作祟，增强城市创新能力，加快实现技术创新政策的突破，仍有诸多困难。在政策创新工具的选择和运用方面，往往处于两难选择：例如，“克隆”国内外同类先进城市在实践上已证明具有可行性的创新政策，在我国一些地区就难以“可行性、可操作”。创新政策的提出，要么根据部门利益，出台维持政策和滞后政策；要么提出一些突破性政策，却因为一些部门言必称困难或无上级精神，难以“可行性、可操作”。因此，解决这一问题，必须要解放思想，开拓进取，勇于创新，抓住国家赋予一些地区的“技术创新试点城市”的先行地位，通过运用务实灵活的政策工具，大胆试点，加大以政策创新为基础的体制创新、机制创新。为此，我们认为，在增强城市能力方面，必须在以下重点领域实现体制创新、机制创新和管理创新，加快实现政府行为、创新主体、资金来源、政策环境和创新布局的重大转变。
加大政府体制创新和服务领域的创新。政府行为和干预职能由行政部门的直接干预，向运用政策工具调控下的“官托民办”的中介机构服务转变，简化科技企业创办手续，由行政性过渡审批收费向注册备案转变；由于国内外知识服务升值的发展趋势，可结合当前的政府体制和机构改革，出台机构和人员分流的优惠政策。通过每年采取招标竞争和契约合同方式，向中介机构转移一些政府行政职能，加快政策调控和间接干预体系以及技术创新中介服务机构的建立。创新试点：建立响应政策调控的“官托民办”中介机构，采取招标竞争和契约合同方式，向中介机构转移一些政府行政职能。
创新主体由大学、科研院所为主体向企业为主体转变；推进企业与大学、科研机构“虚拟创新体系”的建立。加快市属科研机构改革和人才结构调整，出台科研机构企业化和进入大型企业的优惠政策，组织和选派最优秀的人才进入企业。科技创新人才实行组织部门对人才资源的垂直管理和调配。创新试点：科研项目拨款、评估和奖励制度的改革；实施科研机构企业化的财税优惠政策；“技术持股人分享受益”的奖励政策；特殊认定的“产学研创新体系”实行“费改税”的政策。
创新资金来源主要依靠政府出资拨款，逐渐向主要依靠社会多元化风险投资和银行借贷投资以及证券市场转变；以股份制形式引进国内外风险投资资金，加快风险投资公司的建立。以风险企业优先上市，促进科技创新企业的成长。创新试点：高新技术产业投资基金运作方案；技术创新投融资及其评估体制的改革；若干股份制风险投资公司的建立和运作（境内外）。
政策环境由计划下达、政策动态发布，向系统政策和法规的制定以及调控与监督转变；以法行政，通过立法规范各项政策措施的制定、贯彻和实施，为技术创新提供优惠政策、优越环境、优质服务。创新试点：出台“人才保护法”“高新技术风险投资条例”“小企业创新促进法”等。
企业创新布局由大型企业为重点向扶持中小创新企业转变；提供公平、公开、公正的人才、资金、财税等政策，提高创新小企业的开业率。建立中小企业技术创新的保障体系。创新试点：建立小企业信贷担保机构和服务机构“小企业风险担保基金”试点；创办为小企业服务的各类中介机构。
运用灵活务实的政策工具，推进技术创新的发展已被国内外证明是激活创新发展的重要动力之一。在经济结构调整和转型期间，中国政府政策调控在推进国家创新工程和企业技术创新方面处在不可替代的地位，积极研究政府技术创新战略和政策的影响，对于促进科技产业的发展，加快产业结构调整和升级具有重要的作用。
（收稿日期 1999—03—22）