日美国会委员会制度的比较分析，本文主要内容关键词为：日美论文,国会论文,委员会论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓委员会制度，是指国会为更好地实施其立法监督等职能而根据相关法案涉及领域设立委员会以分担其部分职能的一系列制度。日美两国都在国会中实行了委员会制，如果将它们加以比较，可以发现在表面相似的背后隐藏着种种差异，这些差异植根于两国政体等各方面的不同。
一、相似之处
（一）委员会设置的大同小异
日美两国国会的委员会大致可分为常设委员会和临时委员会两大类。
1.常设委员会是国会中固定设立的委员会，每届国会产生后组成，到下届国会产生时结束。它又分为常设专门委员会和常设非专门委员会两类。
（1 ）常设专门委员会是为协助国会审议一定议案和对政府活动进行监督而设立的，每个常设专门委员会都与政府的一个或几个部门对口，如法律、外交、财政等。日本众议院有18个常设专门委员会，参议院有16个；美国众议院设22个常设委员会，参议院设16个。（注：詹姆斯·M·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社，1996年，第578页；肖世泽：《日本国会》，时事出版社，1990年，第36页。）委员的产生都是按党派在国会中的议席比例分配，各党派推荐人选后由议长批准，由多数党在该委员会中的议员出任主席或委员长。以美国第100 届国会为例，民主党作为多数党控制着国会，该党议员258人， 担任委员会主席的就有132人，其中任常设委员会主席的128人。（注：梅孜：《美国政治统计手册》，时事出版社，1992年，第45页。）委员任期与议员的任期相同，议员至少要参加一个委员会。
（2）常设非专门委员会不与政府有关部门对口设置， 它可以审议任何议案。其中最重要的是程序委员会（美国称为规则委员会，日本称为国会运营委员会）。常设专门委员会审议通过的议案在提交全院会议辩论之前需交由该委员会制定规则，它有权推迟审议甚至拒绝将议案提交全院会议审议，也可修正议案或将之退回委员会重审。
2.临时委员会有两种：一种是在国会常会期间处理与常会有关问题的委员会。如美国两院协商委员会负责对两院通过的意见不一致的法案进行协商，寻求妥协。日本的同类委员会称为两院协议会。另一种是处理临时发生的或专门性问题的委员会，工作完成后即宣告解散。这类委员会通常有调查委员会和特别委员会，日美两国在此类委员会上也是大同小异。在日本，由于常设委员会受党派斗争影响效率较低，因而提出议案的内阁常常力争设立特别委员会以绕过常设委员会中种种环节，加快审议速度。在美国，特别委员会只是为调查某一专门问题设立，一般议案都交专门委员会正常审议，不会出现日本国会中的上述现象。
（二）立法程序中的委员会功能大致相同
议案从提出到最后成为法案都有一个过程。从这一过程上看，日美两国的委员会在立法程序中的位置和地位大致相同，当然这只是从国会对立法过程的表面规定上的比较，动态的过程分析将在后一部分加以讨论。
一项议案被提交国会以后，都要经过委员会的以下几个审议阶段：
（1）常设专门委员会审议。 议长将议案转交给相关领域的常设专门委员会审议后，通常首先召开听证会，由提出议案的行政部门或议员介绍该议案并接受委员的质询。此后是委员会讨论并表决。委员会可以提出赞成的报告，对议案不加修改；也可提出修正案，对议案的部分内容进行修改；还可以提出不赞成报告甚至根本不提出报告，使之无法进入下一轮审议。在这一阶段有相当部分的议案被搁置而成为废案，有的议案经过修正后得以进入下一阶段，但其内容往往被修正得面目全非。因此有的研究者形象地将委员会比喻为国会审议过程的“过滤网”。
（2）规则委员会审议。 议案通过委员会的审议后被提交给规则委员会（日本称为国会运营委员会），由该委员会制定议案的辩论日期、辩论程序等规则，这将是议案遇到的第二个关卡。该委员会起着“交通警”的作用，它可决定是否将议案提交全院会议审理，如果拒绝将该议案提交全院会议审议或拒绝制定审议程序，实际上也是否决了该议案；它还可确立有利或不利于该议案的审议程序，例如它可以作出“定案规则”，即众议院不得对常设委员会提交的议案进行修正，要么接受要么否决；规则委员会制定好辩论日期和规则后，议案即按该计划进入全院会议审议阶段。
（3）协商委员会审议。 如果在某一院通过的议案被另一院作了修改后通过，则须将它退回先通过该议案的议院重新考虑对修改部分是否同意。如无法取得一致意见，将由两院议长委派代表组成两院协商委员会，就不同的文本进行协商以达成妥协。只有协商委员会对议案的修改达成了一致意见，才可以将最后文本提交两院再次表决，两院通过以后该议案才能够正式成为法律文件，整个立法程序才算完成。
小结：从委员会的设置以及议会的立法程序上看，日美两国国会委员会有很大的相似之处，都在国会中占有重要地位，拥有立法提案权、议案审查权、立法监督权等诸多权力。在立法的诸环节上，更是起着“过滤器”和“交通警”等作用，它的活动构成了国会运作的基本框架，正如威尔逊指出的那样，“开会期间的国会——这是对公众的展览，而国会的各个委员会——这才是行动中的国会。”
然而，如果我们不满足于对文字上的规定和程序性描述的考察而进一步从立法的动态过程中对两国的委员会加以分析，那我们将会发现，两国的委员会在表面的相似之下隐藏着许多差异。
二、差异
（一）委员会审议的议案的差异
尽管两国宪法都明文规定，国会议员有权提出议案，但是在具体的执行过程中却出现非常大的差异。
日本国会的委员会审议的议案有以下特点：（1 ）行政部门提出的议案占了大多数；日本的大多数议案都是由行政省厅起草、执政党认可后提交国会审议的。据统计，二战后到1993年1月1日为止，日本制定及修改的法律共7531项，其中由内阁提交国会审议的约占70%，议员提出的法案只占30%。（2）议案的通过率较高， 尤以内阁提出的议案更为突出。内阁提出议案的通过率高达87%，众议院议员提出的议案的通过率为36%，参议院议员提出的议案的通过率仅为17%。（注：王新生：《现代日本政治》，经济日报出版社，1997年，第93—94页。）日本国会议员的立法不仅数量少，而且提出法案的领域也较窄，多是与自己利益相关以及个别行政省厅难以处理的政策课题，如1965年的《山村振兴法》、1987年的《关西文化学术城市建设促进法》等。
美国与日本截然相反，宪法规定只有国会议员才拥有议案倡议权，由行政部门起草的作为行政建议的法案，通常由国会常设专门委员会主席在国会提出，因而美国国会议案提出量大大多于日本。以第100 届国会为例，此届国会期间提案总数达11282件，其中成为法律的仅为761件，即约有80%～90%被扼杀在常设专门委员会审议阶段。（注：梅孜：《美国政治统计手册》，时事出版社，1992年，第43页。）另外，行政部门的立法建议成为法律的概率也低于日本。1966年美国总统约翰逊要求国会通过3717件立法，仅有55%成为法律，另外20%在国会被明确否决，还有约25%被搁置于国会的各个审议阶段，其中绝大部分被搁置在委员会中成为废案。（注：维尔：《美国政治》，商务印书馆，1981年，第129页。 ）但仅从议案淘汰率的高低还不能说美国的委员会重要性大于日本，因为在美国议员提出的多达万件的提案中，有相当部分只是议员为宣扬自己或赢得特殊利益集团的好感，或向选民交差以表明自己对某个问题的关注，并无使之成为法律之意。但是这并不是说委员会审议的议案在性质上的差异是无关紧要的，这些差异将导致两国委员会在具体的运作过程中呈现出不同的作用。
（二）日本常设委员会的运作更多地带有党派斗争色彩，而美国常设委员会的独立性较为明显
前面提到，日本常设委员会审议的提案中以内阁提交的占大多数，少数由议员提出的议案中又以在野党提出的占大多数。这是因为，在议会内阁制的背景下，在野党难以通过行政机构提出自己关心的政策课题的议案，即使提出了议案，如果得不到执政党的认可，也很难通过国会的审议。因此在野党只能将斗争目标集中在内阁提交的议案上，力争在相关法案中作出修正，尽可能体现本党的政策主张和反映支持自己的选民的利益。作为“过滤网”而在国会中占有重要地位的常设委员会自然也就成为执政党和在野党相互激烈斗争的舞台。委员会的委员只是其所属政党的一分子，他对议案的态度必须与党的决定一致，自主活动的余地不大，这也使得委员会脱离党派对立、自主审议议案的情况极为少见，其作用更多地表现为执政党和在野党进行讨价还价的场所。以“电电公社”民营化为例，1984年4月， 中曾根内阁将电（信）电（话）公社民营化有关三法案提交第101届特别国会审议， 基本内容是要对国营企业“电电公社”实行分割民营化。众议院通信委员会在6月22 日审议该法案。在野党社会党的态度与工会主张基本一致，不反对民营化，只是要求对有关法案内容进行修正。在委员会审议前举行了各党国会对策委员会委员长会议互相通报各党立场。执政的自民党表示难以进行大幅度修正。针对这一情况，社会党召开政策审议会决定本党对此议案的立场，再次确立了废除罢工限制等三项主要修正要求，并将此要求提交自民党。由于自民党未能在彻底废除罢工限制上作出让步，社会党便拒绝参加众议院通信委员会的审议，委员会审议因此被迫推迟。为恢复国会正常的审议，7月18日再次召开了各党国会对策委员会委员长会议， 结果自民党与社会党均作出让步，同意在修正案中加入三年后废除罢工限制的条款，这样各党基本达成了一致，在当天召开的通信委员会上以自民、公明、民社三党共同修正的形式通过了电电公社民营三法案，并在次日的全体会议上正式通过。
从上例可以看到，日本的常设委员会在法案审议过程中，基本上反映了政党之间的斗争，委员会委员在审议过程中都服从本党的政策决定，委员会的审议实际上是各党讨价还价的过程，委员会极难作为一个脱离党派斗争色彩的独立部门存在。
美国的常设委员会独立性较强，不像日本常设委员会那样从议案提出起就卷入政党斗争的旋涡之中而丧失了独立性。美国大多数委员会是独立的小权力中心，有自己的规则、活动方式和内部程序。一般来说，美国国会议员都可以在一个委员会连续任职多年，各委员会在它们的工作范围内是国会中该领域的专家，它们配有自己的助手班子，负责为委员会成员考虑的问题提供资料。由于助手班子具有业务专长以及其成员长期一起工作，因而在委员会中容易形成一种集体精神，这种集体精神可能会超越对党的忠诚，这对委员会的独立工作是极为必需的。一个委员会成员就某议案达成妥协方案后，不愿看到本党领导人或国会的修正案打乱这一方案。例如在参议院外交委员会已逐渐造成了相当紧密的团结气氛，而不管其成员的党派背景如何。也正是由于美国国会中委员会的独立性，使得委员会审议阶段成了各利益集团竞相施加影响的地方。
（三）委员会在国会立法中的重要性及影响力不同
日本的常设委员会审议的议案绝大多数代表行政部门和执政党的要求，委员会的“过滤网”作用不过为在野党提供了一个对抗执政党、尽可能反映自身利益要求和提高本党影响力的一个舞台。委员会达成的妥协案往往是执政党与在野党讨价还价的产物，委员会的议员本身受到所属政党政策决定的制约，对议案影响不大，这也就导致了委员会的审议成为一种形式，真正的审议是在各政党的政策制定部门和幕后协商中进行的。仍以“电电公社”民营化为例，在从该议案的提出到最终成为法律的过程中，众议院通信委员会几乎未起到任何实质性的作用，真正对议案的修正、通过起作用的是各个政党的国会对策委员会委员长会议，即一项议案的命运掌握在各政党的国会对策委员会手中。如在此会议上达不成一致，在通信委员会审议过程中，委员自然遵从本党的意见，从而造成委员会的内部对立。即使议案获得通过，也不过是政党斗争的结果而不是委员会本身作为一个独立审议部门的态度。因此，日本常设委员会由于党派斗争而降低了它的作用。
美国的委员会则大不相同，一项议案从提交委员会审议到最终成为法律，处处可见它的影响力的存在。从1986年税收改革法案的立法过程可以清楚地看到这一点。1985年里根政府将该议案提交国会，很快就被送交众议院筹款委员会审议。该委员会主席是民主党人罗斯顿科斯基，他指责该议案过分偏重大企业，于是该委员会讨论由它的专家班子提出的类似改革计划。罗氏为使该计划在该委员会通过，与该委员会成员进行讨价还价，最终通过给予委员会成员小利的方法（因为议员们都希望提出有利于本选区的修正案）得以向众议院全院会议提交该议案。在全院会议上以民主党多数通过了该项复杂的议案，并被提交参议院财政委员会审议。在这个委员会中占绝大多数的共和党人认为该议案是反大企业的，于是他们又起草了自己的改革计划以对该法案进行修正。财政委员会此时受到压力，举步维艰，一方面受到压力集团影响要保留许多免税条款，另一方面却又要降低税率，而这势必使本来就很大的联邦预算赤字进一步扩大。就在改革议案处于困境时，该委员会主席共和党人帕克伍德在与几名关键的民主党和共和党议员会晤后，提出了一个大幅降低税率并取消几十个为大企业与个人免税的条款。于是财政委员会一致通过了该妥协案，将个人最高纳税率降为27%（众议院的议案中为38%），法案于 6月底在参议院全体会议上通过。由于两院议案文本存在差别，于是成立两院协商委员会加以协调。这里仍然可见常设委员会的影响力，因为协商委员会由众议院筹款委员会和参议院财政委员会挑选的两委员会成员组成。协商委员会的工作在开始时也陷入停滞，两院互不相让，又是罗氏和帕氏在举行单独会晤后达成了妥协，僵局才得以打破。妥协案是将个人最高纳税率降为28%，公司纳税率定为34%，该妥协案于同年8 月在协商委员会获得通过，9月参众两院分别通过后于10 月经由总统签署后成为法律。
从该法案的立法过程中，我们不难认识到美国的常设委员会对一项议案的内容、修正以及最终成为法律有着多么巨大的影响力。难怪研究者认为“众议院开会，不是进行认真的讨论，而是尽快批准它的委员会的结论。众议院是在它的委员会会议室进行立法的”。（注：威尔逊：《国会政体》，商务印书馆，1986年，第46页。）
三、原因
那么，为什么日美两国国会的委员会在具体的运作过程中却会出现如此大的差异呢？原因大致可归纳为以下几点：
（一）日美两国实行的政体不同
日本实行的是议会内阁制，国会的多数党即为执政党，并被授权组阁。在实行此政体的国家里，国会审议并通过的法案以内阁提出的为主是很普遍的现象。如英国，国会通过的法案80%是由政府提出的。在野党由于处于少数党的地位，提出的议案没有执政党的支持就难以通过。这样，党派斗争在议案的审议过程中表现较为激烈，因在野党只能以此方式来表达他们的政策主张和利益要求。而且，该政体中议员（尤其是执政党议员）与行政部门关系密切，如议员投票赞成反对派的提案往往会动摇政府的稳定性，也影响到个人利益。这样委员会各成员必然要服从所属政党的决定，从而大大降低了委员会的自主审议议案的能力。
美国实行总统制，奉行三权分立、相互制约的原理，政府阁员不得兼任议员，不能参加立法辩论和表决，只能列席委员会的听证会。因此，委员会成为政府与国会之间的重要桥梁，拥有较大实权。另外，美国国会的权力大于议会内阁制的国家，国会议员与总统分别由不同的选举方式产生，国会与行政部门互相独立，国会拥有立法、筹集税款、确认高级行政部门和司法部门官员的任命、监督行政部门等权力。这也对国会的运作提出了更高的要求，不仅要实行民主，还要体现效率的原则和专业化的原则，委员会的产生正是体现了国会的这一要求。同时，较为彻底的三权分立使美国委员会的工作不像日本那样受到行政部门的支配，国会议员在表决时不必担心政府的稳定，因为美国行政部门的首长并不必然由议会中的多数党中产生。这样议员可以有更多的自主性，或遵从本选区的意见或服从某利益集团的压力。
（二）政党在议员选举中的作用大小不同
美国议员候选人的提名通过初选制决定，这使得党组织的控制力进一步减弱。所谓初选就是党员在大选之前选择本党候选人的选举。在初选时，任何一个党员都可以当候选人而无需本人所属政党组织的提名。同时，由于政党体系的松散，使得无论是在提名竞选还是正式选举过程中，议员候选人主要是依靠自己而不是依靠政党组织来取得胜利。这在竞选经费的筹集上可见一斑。议员候选人的经费来源有五个：个人捐款、各个利益集团政治行动委员会捐款、政党资助、候选人本人出钱和贷款。1984年众议员候选人的经费来源中，政党资助的比例仅为3%， 个人捐款占了48%，利益集团占了36%，参议员候选人所用经费中政党资助所占比例更低，仅为0.7%，个人捐款则占了65%。 （注：李道揆：《美国政府和政治》，中国社会科学出版社，1990年，第331页。 ）由于议员竞选中的独立性和政党作用的有限，使当选议员在国会中几乎可以不受所属政党的约束。
相对于美国而言，日本的国会议员在选举时受政党的影响大得多。首先是议员候选人的提名。日本实行的是小选区和比例代表并立制，候选人多由政党提名。在比例代表选区，选民投票时只能写政党名称而不能直接写候选人姓名。同时，由于比例代表制中各政党当选名额以得票多少按比例分配，当选人则按其在本党候选人名簿上的排列顺序确定，因而政党如何排列候选人的顺序也成为影响本党候选人的一个手段。其次，候选人要竞选成功，必须具备三个条件，即：巩固的选举地盘、充足的竞选活动费用和较高的名望。除极少数名望高、实力强的候选人能创立自己的选举地盘外，绝大多数候选人都依靠政党为其建立自己的选举地盘。因为各个政党都有本党的地方组织及其建立的势力范围。如自民党的主要选举地盘以农村最多，得票率在55%以上， 在中小城市为1／2以上，在大城市为1／3左右，（注：肖世泽：《日本国会》， 时事出版社，1990年，第91页。）候选人可通过党在地方的号召力为自己获得更多的选票。在竞选资金上，候选人对本人所属政党的依赖也较深，以自民党议员候选人为例，其资金来源可分为三部分：党总部、本人所属派系以及自筹资金。其中党总部提供的资金占了相当大的比重。1988年大选，自民党候选人所得竞选资金总额中，党总部提供了841 亿日元， 后两项为882亿日元，个人筹集的资金不足1／3。 （注：数据引自：《日本学刊》1996年第3期，第44—45页。）由于议员竞选时对本党、 派系所提供资金的依赖，使得竞选人当选议员后一般都能忠于本党、本派系。
（三）国会以及委员会的辅助机构的规模及能力的差异
美国的委员会较日本委员会而言，拥有庞大的专家班子。如日本国会议员的公费秘书为3名，而美国国会议员有20—40名（其中7—8 人为律师或其他专家）。另外，日本国会为辅助国会各委员会收集资料、起草法案进行事先调查的工作人员合计为380人， 而美国会两院各委员会的工作人员在1989年共有3383人，国会的工作人员共有近4万人， 其中众议院1.1万余人，参议院7000余人，每年所用经费将近10亿美元。 （注：王新生：《现代日本政治》，经济日报出版社，1997年，第94页。李静德、连俊沛：《当代世界政治体制比较》，中国物价出版社，1997年，第55页。）再如为改变在财政政策制定中的被动地位，美国国会于1974年建立了特别预算委员会，并建立了由在财政方面有专门知识和专门技能的助理人员组成的国会预算办公室，专门为国会提供有关财政方面的技术性服务，减少国会在财政决策中的盲目性和对行政部门的依赖。有力的专家班子，为委员会的独立工作提供了可能。
（四）政治文化上的差异
日本社会是一个“纵式社会”，人与人、集团与集团之间的关系建立在上下分明、不可逾越的序列基础上。“纵式社会”有以下几个特点：（1）参加集团的“惟一性”， 即：个人加入某个集团后便没有了退路，集团依靠成员们全身心的投入，造成相互间同舟共济的一体感。因此，凡是支持本党的个人和团体，不管彼此间如何争斗，当本党与其他党派进行斗争时，都能一致捍卫本党利益，极少有叛离本党阵营的情况发生；（2）强调“纵式关系”。“亲分”（父母辈）、 “子分”（子女辈）是纵式社会最典型的形式，即：集团内部之间按序列（等级）排出次序，由明确的序列使集团凝聚在一起，通过上层的施恩与保护和下层的报恩与忠诚的互惠对应，形成一种由“亲分”和“子分”构成的权威主义的相互依存关系。日本政党也是如此，通过纵式排列，政党组织由各个町村、县逐级巩固，通过各派系以及后援会等组织使政党的最高层能较有力地控制本党组织，也使得党对本党议员的约束力较强。
美国是一个个人主义盛行的国家，对个人自由的强调甚于集体意识。这在美国的政治生活中表现为政党体系的分散，没有一个有力的全国性的政党组织，全国性政党只是一个权力分散的50个州党组织的松散政治联盟，对本党议员不能进行纪律制裁。权力更多地在州一级党组织手里，各州的党组织成为独立的权力中心，全国性组织只在总统竞选期间显示其力量。另外，选民的投票倾向也反映了这一点。选民投票不与对党派的忠诚紧密地联系在一起，而是更多地注重议员候选人的政策主张和个人品格的吸引力等方面。政党体系的松散以及选民投票的非党派倾向助长了国会议员的独立性。
（五）国会中存在的历史惯例的作用
美国国会委员会所以有如此大的权力，两项非正式规则起了支撑作用：第一个是专业化规则，即一旦议员被分到某一委员会，就希望他专攻该领域，成为该领域的专家。因为随着分工的发展，国会审议的议案涉及的领域越来越多，议员不可能对每一个领域都很了解，而这一规则使各个委员会的委员成为相关领域的专家，有利于提高效率和国会的立法能力；另一个是互惠规则，即议员对他所在委员会以外的问题投票时，依靠对该问题有专门研究的委员会成员的指导。同样，在涉及与某议员所在委员会有关的问题时，其他议员也同样会对他予以支持和尊重。这也就可以理解：为什么美国委员会通过的议案一般都能得到全院会议的认可。
在日本，委员会审议通过的议案一般也能得到全院会议的认可，但与美国不同的是，这并不意味着委员会的权威，而不过是政党力量对比和幕后讨价还价的产物。另外，日本国会还对有关常设委员会开会作了死板的规定，例如除预算委员会和国会运营委员会外，其他常设委员会审议法案的例会每周不得超过两天等等。这些规定大大降低了委员会的效率，影响了它的审议、立法能力。
基于以上的分析我们可以认识到：日美两国同是资本主义民主国家，同是在三权分立的组织原则下构筑了各自的政权机构，在国会中也都实行委员会制度，而且在委员会的机构设置、立法程序中规定的功能等方面具有非常相似之处，但是在具体的运作过程中，两国的委员会制度却呈现出了相当大的差异。因此，比较各国的政治制度，不能仅仅满足于对种种规章条文的表面分析，还应当从动态的过程分析入手，才能不为表象所迷惑，才能有一个清醒的、本质性的认识。
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