关于我国公共部门效能的几点认识，本文主要内容关键词为：几点论文,效能论文,部门论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
概念的界定
所谓公共部门，按照联合国的定义，属于国家及其中央、地区和地方机构所有或者控制下的实体均列入公共部门范围。这些机构包括政府各部、公共机构和各种法定机构以及公共企业。一个机构或者一项活动，可以全部为国家所有，也可以部分为国家所有。对其是否属于公共性质来说，最关键的是，是否具有一种由公共当局决定的管制机制和运作方式。依据该定义，公共部门的职能各种各样，运作领域极其广泛，从征收税款到生产并向私宅和企业提供能源，向特定年龄组儿童提供义务教育。此外，不同区域、不同国家的公共部门的相对规模及其政治、经济及社会重要性也千差万别。另外，随着公共当局、私营企业部门以及非政府部门和非营利性部门之间逐步建立合同关系以及各种其他关系，公共部门与私营部门不可分割地联系在一起。[1]
中国的公共部门在改革开放前后有完全不同的概念及运作方式。在过去计划经济体制条件下，几乎百分之百的社会经济组织都是由政府直接或间接组织、隶属和管理，因而没有公共与非公共的区别。尽管也有一些集体性质的社会经济组织，如民办小学，但是其数量及影响力都不足以与国家开办的机构相比。同时，大量的政府职能被转移到基层社会经济机构，使得每个社会经济机构都承担了一定的公共服务职能，其中就业、住房、福利、医疗、社会保障最为突出。
改革开放以后，中国开始逐步区分出公私领域。首先，经济组织重新定位为公司并按照市场原则运作，政府从基层经济组织中剥离出大部分公共服务职能。其次，加大了个人对属于私人领域的责任和权利，单位人变成了个体人。再次，鼓励和发展了一批提供标准公共服务的组织，这些组织一般接收了从企业和政府转移出来的公共服务职能。最后，政府之间重新梳理了公共服务权利、责任与义务。中央政府将更多的公共服务责任下放给了地方政府。国家与企业和事业单位、政府与个人、中央与地方之间的公私划分最集中地表现在收入与分配的变化上：国家主要以经济征税方式从企业获得公共服务资源，企业一般不再承担或较少承担公共福利服务，个人主要通过市场购买方式获得公共服务，中央政府通过从发达地区获得的财政收入转移给不发达地区促其社会发展。
中国公私领域的重新划分以及随之产生的变化，还没有完结，许多原来按照计划经济建立的事业机构还将按照市场经济组织原则划入到公共或私营部门。这些变化基本上顺应世界市场化和民主化趋势，但是在客观上也产生了新的矛盾：经济发展与社会发展出现不协调，表现为经济增长优先于社会发展，行业及城乡社会成员收入差距扩大到较为明显的程度，地区之间的社会条件差距逐步扩大，在公共部门的机制转变过程中对公共利益的保护不够等等。
所谓公共部门的效能，同样依照联合国的定义，当公共部门的效果，或者“效能”，指导其运作的各项目标一致时，公共部门即可视为高效运作。尤其是对公共部门中负责提供社会服务的那一部分来说，评价这些服务效能的构成部分或内容可分为以下三类：
第一，与这些服务的利用机会有关的各种问题。公共社会服务必须达及其预定服务对象群体，不论服务对象群体是所有的人，例如以全民为对象的服务，还是一部分人，例如针对特定群体的服务和福利。利用机会问题还具有地域层面，因为在提供公共服务方面，常常存在“偏向”城市的情况。
第二，质量是效能的一个基本组成部分。可以联系各项服务对公众需要和期待的反应来评价质量问题。还应从负责设计和提供上述服务的公共当局规定的准则和指标的角度看待质量问题。
第三，公共社会服务的生产率是构成这些服务的效能的一个重要组成部分。由于这些服务一般属于劳力密集型，投入资金很少，因此相关的问题包括：按照特定的价格提供了哪些服务以及如何利用人力资源。社会服务“产出”的质量很难衡量，但是不应当以此为借口忽视社会服务的生产率问题。[2]
在国外，为提高公共部门的效能，可供采用的手段有筹资方式及水平、提供社会服务方式及水平、私有化、社会对话及参与、政府工作人员的服务及使用等等。
提高我国公共部门效能的目的及途径
进入21世纪，公共部门的改革处于加速推进阶段。因为现实情况表明：公共部门在市场经济条件下面临深刻的危机与挑战。公共部门人浮于事，资源浪费，办事效率低下、公共资产被侵蚀或流失等现象比比皆是。近年来，随着企业和政府机构的改革，被精简的人员大量涌入公共机构，给公共部门效能的提升造成巨大压力。与经济组织机构改革相比，公共部门改革相对大大滞后。这些都充分表明，不改革，公共部门就没有出路。
公共部门的改革与其他部门的改革具有非常不同的特点。首先，公共部门的改革不论怎样推进，向社会全体成员或特定成员提供高质量和有效的非盈利服务目标始终不变，公共部门不能把盈利作为自身发展的目的。其次，多数公共部门具有自然垄断行业的性质。这种性质使得市场机制的有效发挥受到一定牵制，或则完全无效。公共部门是弥补市场经济缺陷的一种有效形式。再次，中国作为仍然不富裕的发展中大国，存在着广泛的、基本的和无选择的社会公共服务需求，需要一个庞大的公共服务部门予以满足。最后，公共部门对保持社会公平与公正、使得全体人民社会福利最大化发挥了超过其他部门的作用，对实现中国社会主义制度目标尤为必要。因此，对改革公共部门应持积极而慎重的态度。
因此，在我国不是要减少市场经济意义上的公共服务及其部门，而是保持和稳步发展适合市场经济环境的公共部门。因而推进公共部门效能的基本目的应当是：在至少不降低社会公共服务数量和质量并随经济增长有所扩大的前提下，借助包括市场机制在内的一切方式促使稀缺的公共服务资源得到更多和更有效的利用。
现在我国对推进市场经济条件下的公共部门效能的改革仍然处于摸索与试验之中。目前尚缺乏统一的、纲领性的改革路线。然而积20多年的改革实践经验，值得肯定的改革做法有如下一些：
1.确立公共部门的战略服务观念。今后公共部门提供的不再是包罗万象的公共服务，而是社会大众最广泛需要的基本服务。公共服务资源将做重新配置：那些社会大众最广泛的、无选择的基本需求，主要通过政府系统的公共部门予以满足。财政补贴、廉价和保本经营将是这类公共部门的基本服务特点。而那些个性化的、选择性的发展和享受需求，主要通过不同身份的社会服务部门予以满足。享受政府税收优惠和微利应是这类公共部门的基本服务特点。
2.改革社会事业单位，使其适应市场经济环境。社会事业单位是在计划经济时代以非物质生产性为标准划分的公共部门的主要形式。这种非物质生产性形式在市场经济环境中变得模糊不清。许多事业单位被确定为企业化运作，其结果是加深了事业单位的产权模糊和服务定位不准，产生许多消极后果。现在需要按照市场经济条件下对社会事业单位进行认真改造，将现有的事业单位一分为二：将有经营条件并以营利为目的的事业单位转制为企业组织，按照公司法进行资本重组和股份制改造，同时将不具备经营条件并以公益服务为目的的事业单位改造成非营利机构，纳入非营利机构的规范化管理体系之中。应当将所谓的事业单位的概念正式从公共部门系列中取消。在事业单位的转制过程中，要注意安置好人员去留及国有资产的保护两个重大问题，避免引起更大的社会震动。
3.建立规范的非营利机构。非营利机构（NPO）是市场经济下产生出来的一种主要公共机构形式，它完全不同于我国计划经济条件下产生的社会事业单位形式。非营利机构属于独立经营并不以谋取利润为目的的机构，它仅限于公益、慈善或互益的有关活动。它是符合法律以及允许的不以营利为目的的社团机构。然而，这类机构在开展业务活动时可以有所盈利，可以以不与他们非营利目的相关的方式、方法去赚钱，只是这类非相关经营收入必须纳税并符合法律条款所规定的活动。非营利机构还可从“无息”渠道，如租赁、专利权税、利息、投资等来赚钱，而且这些收入在某种情况下是免税的，当然不是所有机构都适合这么做。非营利机构的最基本特征表现在：（1）非营利性的分配：即不把产生的利润返还给所有者或管理者。（2）自治性：即按照自己内部章程和规则进行控制，而不是由外界支配运行。（3）自愿性：即非强制的，在某种程度上有自愿参加的意义。（4）非政府组织性。目前国内真正符合非营利机构的公共机构并不多。这除了与我国长期在公共部门领域推行事业单位体制有关外，还与人们的观念不适应及缺乏有关非营利机构的法律规范环境有关。现在迫切需要的是出台一部《非营利机构法》，与《公司法》相对应，以取代目前由政府部门制定和推行的、已经显得过时的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。
4.积极推进社会事业产业化的进程。尽管在中国对社会事业产业化仍然存在一些甚至是激烈的争议，比如教育产业化问题。但是一般说来，中国老百姓正在更多地享受到社会事业产业化进程带来的正面成效。社会事业的产业化目的不是单纯地将过去不赚钱的事业办成盈利性产业，也不是仅仅因为社会产业能够带动国民生产总值增长几个百分点，而主要是要借助市场经济手段实现广泛的社会发展目标，使得人民从经济增长中分享到更多的实惠。在推进社会事业产业化进程中，还需要理顺并协调好事业与产业的关系。
5.积极和慎重地推进公共服务领域的民营化进程。将市场机制引入公共领域，必然要发生产权多元化，出现公共与民营混合甚至是私营为主的形式。由于受投资回报的市场盈利动机制约，社会目标与经济目标相比可能不再是“硬”约束目标。然而，一定范围和一定程度的社会事业民营和私营，并不必然导致社会目标的伤害。相反，公共服务领域内一定程度和数量的民营部门存在，会刺激公共部门的竞争，产生更高的服务效能。这里需要的是及时跟上的政府管制。同时，由于民营化对应的是已经分层的社会服务消费结构和特定人群，因而它对满足较高收入人群的特定社会服务消费能够起到积极作用。这会促使政府将留在公共领域的机构更集中地定位于面向社会大众提供更广泛和更基本的社会公共服务。
6.理顺政府与公共部门的关系，实现政事分离。目前许多公共部门还在承担政府职能，政府与事业单位的关系不清楚。这不利于公共领域的产权清晰与管理规范。因此，要在结合社会事业单位改革的基础上调整政府与公共部门的关系。政府收回赋予事业单位的政府职能，政府作为出资人通过独立的资产经营公司实现对基层事业单位的资产权益。所有的事业单位或公共部门，都要以独立法人身份参与公共服务的提供与经营，并接受政府相关机构的管制。这种调整，有利于在自然垄断色彩较浓厚的公共服务领域营造一个相对公平竞争的环境，为引入市场机制创造条件。
7.政府部门更多地采用市场方式管理公共部门。世界经验表明，政府能够利用市场方式更有成效地管理好公共部门，推进公共部门的效能。这些方式包括公共服务经营授权委托、公开招标、政府采购、公共部门主要负责人公开竞聘及年薪制等等。当然，从事不以营利为目标的公共服务活动性质本身要求经营者或经营组织具有一定的公益心和献身精神，这要求政府在选择委托代理人时将道德标准置于优先考虑位置。但是用奖惩分明和权责利挂钩的市场利益机制办法能够更坚定地保证有限的公共服务资源不被滥用。
8.加大政治民主力度。政府作为最大的公共部门，拥有最多的甚至是无限的公共权限。这是市场失灵的一种必要补充，但是需要受到必要的权力限制，民主制度最集中要解决的就是防止政府权力滥用的问题。目前，中国需要通过逐步完善社会主义民主与法制来提高政府机构的效能。
9.改变政府的某些管理职能。提高政府机构的管理效能，要从一定时期的国情出发。目前中国政府公共管理职能中需要改进的有：（1）变吃饭财政、经济财政为社会财政。受诸多情况限制，目前从中央到地方的财政资源真正用于社会公共服务的比重并不高，相对高的比重仍然用于发展经济。同时省市以下的基层政府财政由于财力有限，大部分的财政支付用在了人头费和中小学校教师工资发放上，要做其他社会公共服务事项立即捉襟见肘。这种状况严重限制了政府的公共管理效能，也与世界上多数国家的财政方式相背离。改变的根本出路是转换政府的职能，将经济事务大量交给市场主体去完成，腾出手来专注市场无法解决的社会公共事务。随着政府职能从经济为主转向社会为主，财政结构才能体现出社会公共服务的特色，从而才能产生应有的管理效能。（2）中央与地方财政之间转移支付的标准确定。上世纪90年代中期，中国财政制度推行了分税制，这对保证中央政府拥有稳定的公共财力资源起了关键作用。然而在中央与地方之间的公共财力资源分配上仍然存在一定问题，中央政府基本上不是按照人均资源效能向地方政府转移支付公共财力资源。这样造成了“中央请客，地方买单”的尴尬局面。富裕的地区完全能够并过多地按照中央要求支付公共服务费用，而贫困的地区则难以兑现中央的承诺。这样形成统一的公共政策与实际兑现效应的不对称。达成公共财力资源应用效能公平性的关键是制定一个合理的标准并按照这个标准实施，中央政府所作的承诺要由中央政府提供资源予以保障。否则，基础义务教育、初级卫生、基本社会保障等这些基本社会公共服务将难以在全国范围内按照统一的标准或水平实现。（3）大力推行“收支两条线”的制度创新。在中国，过去长期实行的是政府职能部门征收与使用混在一起的收支包干制度。这种制度在市场经济下形成了道德高风险。进入21世纪后，在部分行业推行了收支分离的做法，明显地收到了降低道德风险的成效。现在需要全面推行这个制度。（4）大力推进电子政府。信息技术进步为提高政府管理效能创造了机遇，好处十分明显。因此要化大力气，投巨额资金建立网上政府。同时也要加强对政府网络安全的维护。（5）大力引进和推行政府组织的ISO9000服务质量体系建设与认证。ISO9000质量体系认证原本是国际工商界广泛通行的一种服务质量效能保障制度。中国部分发达地区的基层政府从21世纪初开始尝试引进和推行这种体系，尽管该体系在政府组织运用的具体成效还未能立即见到，但是它对推动政府作为最大的公共部门的效能的作用还是在发达国家充分地展现出来。因此需要在各地试验的基础上大力推进该项工作。
标签：公共部门论文; 市场经济论文; 公共资源论文; 中国资源论文; 组织发展论文; 服务经济论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 社会资源论文; 经济学论文; 时政论文; 社会事业论文;