我国环境管理中行政协助制度的立法思考，本文主要内容关键词为：环境管理论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.601
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2012)04-0031-09
现行《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第7条原则性规定了我国“统一监督管理与分部门监督管理相结合”的环境保护监管体制，其立法原意是希望统管部门与分管部门密切配合，相互支持，共同做好环境保护监管工作。但实际上我国的环境行政管理多年来仅有分工而少有配合，政府的环保职能得不到统一完整履行。鉴于此，笔者认为在修改《环境保护法》的时候，可以借鉴和吸收行政法学界关于行政协助的研究成果，对环境管理中的行政协助制度作出规定，为政府各有关部门在环境管理中相互支持与配合提供制度条件，以促进“统分结合”的环境保护监管体制顺利运转，最终保障环境保护公共职能在政府各部门之间得到统一和完整的履行。
一、行政协助制度的构成
行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度[1](P76)。关于行政协助的基本内容，行政法学者叶必丰教授认为主要包括以下几个方面。
(一)行政协助的情形
一般说来，有下列情形之一的，行政主体可依法请求有关行政主体提供行政协助：第一，由于法律上的原因，行政主体无法自行执行公务的。例如，海关没有拘捕人犯的职权。为此，《海关法》第7条规定，海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供行政协助。第二，由于事实上的原因，特别是缺乏履行公务所必需的工作人员或机构时，行政主体无法自行执行公务的。例如，对在逃的人犯，公安机关可发布通缉令，请求有关公安机关和海关等协助缉拿。第三，行政主体执行其公务还需要有一定的事实材料，而该事实材料又不得由其自行调查的。例如，行政主体所需要的事实材料在军事禁区和属于国家秘密不对外开放的其他场所、部位的，可请求有关部门协助提供。第四，行政主体执行其公务所必要的文件或其他证据，为被请求行政主体占有的。例如，公安机关在办理走私、抗税等治安案件时，往往要请求海关、税务机关提供有关证据予以协助。第五，行政主体执行公务，显然比被请求行政主体协助办理需付出更多费用的。例如，相对人在外地而需要对其进行调查或执行处罚决定的，可请求相对人所在地有关行政主体协助办理，以节省经费、提高效率。
(二)行政协助的争议
如果没有不得予以行政协助和可以不予行政协助的情形，被请求行政主体不得以其他原因或认为原行政决定不当为由而拒绝提供行政协助。被请求行政主体认为自己没有提供行政协助的义务时，应将其意见通知请求协助的行政主体。请求协助的行政主体对此有异议的，由它们共同的上级行政主体就有无协助义务作出裁决。
(三)行政协助的费用
请求行政主体一般不必向被请求行政主体支付行政协助的费用。在被请求行政主体所垫付的费用超过一定限度时，请求行政主体应根据被请求行政主体的要求支付该项费用。
(四)行政协助的责任归属
从理论和实践上看，行政协助所要实现的行政决定是否合法，应按请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定；协助行为的合法性，则按被请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定。被请求行政主体按要求实施协助行为的，请求行政主体应承担违法所产生的法律后果，即应对请求的合法性负责。被请求行政主体违法实施协助行为的，应对此承担法律责任，即应对协助行为的合法性负责[2](P148-149)。
二、我国环境管理中建立行政协助制度的必要性
事实上，行政事权的划分，难以做到十全十美。在这种情况下，行政协助的优势在于：在不打破事权划分现状、尊重各行政主体已有行政权限的前提下，以最低的行政成本来实现对事权划分的补充，弥补和修复事权划分不合理带来的弊端。所以，行政协助是事权划分的有益补充。鉴于此，在我国环境管理中建立行政协助制度，一定程度上有助于解决当前环境行政事权分工不合理所带来的问题。此外，这一制度在我国环境管理中的建立，也体现了政府环境管理工作的特殊性，以及满足了当前我国环境管理中对行政协助立法的实际需求。具体论述如下。
(一)符合环境的整体性要求
环境的整体性决定了环境问题不能用分散的机构孤立地加以解决，它们处在一个复杂的因果关系网中。但与环境的整体性相矛盾的是，随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越细[3](P22)，呈现出分散的“条状”管理模式。在这种环境整体性与部门分散性的矛盾状态下，任何一个部门在实施环境监管的过程中，都不可避免地会与相关部门的环境监管职能产生掣肘，难以顺利实现各自的环境监管目标，因此，环境的整体性要求过去曾是分割的各个机构“捆绑”在一起。而行政协助的制度功能就在于整合碎化的行政资源，包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源[4](P44)。所以，行政协助有利于解决以上环境整体性与“条状”管理模式的矛盾，符合环境是一个统一整体的要求。
(二)缓解环境监管部门职能交叉的痼疾
我国当前环境保护监管各部门之间的职能交叉十分严重，具体包括规划职能的交叉和重叠、监测职能的交叉和重叠、保护职能的交叉和重叠、及纠纷处理职能的交叉和重叠[5](P52)。其中涉及交叉最严重的部门主要是环保部门、水利部门和林业部门之间[6](P295)。正因为这种体制现状，致使一些部门之间存在相互揽权或者互相推诿等不良现象。而行政协助制度正是弥补权限分工不利后果，应对部门权限交叉的重要制度。“从逻辑上讲，不同行政机关都有与其他不相隶属的行政机关存在协助的可能，尤其是对于职权相近，相对人范围存在交叉的事项，可能性就更强。”[7](P28)所以，行政协助制度有利于解决当前环境保护监管体制中职能交叉的固有难题。
(三)有助于实现环保部门的“统管”定位
现行《环境保护法》第7条将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即常说的“统管”部门，目的是希望环境保护行政主管部门发挥其综合协调作用，将分散的各部门“黏合”起来，既实现行政一体化又符合环境的整体性。但事实上，“统管”之权形同虚设。根据现有法律，环保部门与分管部门的执法地位平等，不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。它们之间只是在环境保护监督管理分工上的区别[8](P48)。环保部门如果随意“延伸”其权力，则缺乏法律依据[8](P55)。所以，目前抽象的“统管”定位既没有具体的实施机制，更没有配套的制度建设，在现实中根本无法操作。比如环保部门对某一区域的水污染进行防治时，需要向城建部门获取城市污水收集管网分布情况、污水收集率和处理率等信息；需要提请农业部门在指导农业生产过程中考虑到环境保护因素，以调控农药化肥的施用量，从而减少农村面源污染。但环保部门因为没有法律上的直接依据，在实际中得不到相关部门的支持和配合。因而，环保主管部门的“统管”定位根本没有实现，各部门也没有被“黏合”起来，仍然是散沙一盘。
因此，在环境法律中，特别是修订现行《环境保护法》时，应增加行政协助的条款，尤其应赋予环保主管部门明确的行政协助请求权，使其获得一个实现“统管”地位的工具和手段，从而保障其他部门对环保主管部门的配合和支持，最终实现政府整体的环保公共职能。
(四)体现政府环境管理工作的特殊性
环境管理中的行政协助因被请求主体不同，可以分为两类：一是指环境保护监管职能部门与其他非环保职能部门之间的协助，二是指环境保护监管职能部门之间的协助。第一类协助主要包括环保部门与公安、监察、工商等部门之间的协助①。例如，环保部门没有拘捕人犯的职权，为此环保部门在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关提供行政协助。又如环保部门开展辖区内污染源普查，涉及国民生产总值等经济技术指标，可向财政、发改委、统计等部门请求提供，涉及常住人口和暂住人口数量等可向公安部门请求提供[9](P40)。
第二类协助主要是指环保部门与海洋、港务监督等污染防治部门及土地、林业等自然资源保护部门之间的相互协助。我们认为，只有这一类协助才真正体现了环境管理工作的多部门性及环境整体性；同时也正是这些特性，决定了环境管理中的行政协助主体众多，且协助的情形纷繁复杂。因此，即使我国借鉴德国、西班牙、韩国以及我国台湾地区的做法，通过制定行政程序法就行政协助做出通则性规定，也并不能完全满足环境行政管理领域中行政协助的特殊需要，也并不代表在我国环境保护法体系中就无需再就行政协助进行具体化的规定。因为通则性规定通常是对行政协助的条件、方式、拒绝及回复、争议的解决、费用的负担和责任归属等基本程序的规定，这些规定无法体现环境管理领域的特殊需要，仅依据这些通则性规定仍然无法应对环境管理实践中的行政协助问题。而且，我国当前没有行政程序法对行政协助的基本程序做出专章规定，这就更需要在环境保护法体系中对行政协助的程序性要求作出规范，以使环境管理实际中的行政协助有章可循。
(五)现行立法不能满足环境管理的需要
总体而言，行政协助制度在环保法律中几近空白。在环境法律层面，明确规定行政协助的立法仅有一条，即《矿产资源法》第11条。它规定：“国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。……省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”在环境法规、规章中也只有零星规定。如《矿产资源法实施细则》第8条、《防止拆船污染环境管理条例》第4条等②。仅有的几条规定也不具有可操作性。如《矿产资源法》第11条对矿产行政部门可以请求协助的主体有哪些部门都没有规定，只模糊规定为“有关部门”；其配套立法《矿产资源法实施细则》第8条不仅因袭了这种协助主体的表述，而且对提请协助的具体情形也没有做出明确规定，只是以“按照国务院规定的职责分工”③这样模糊的立法语言一笔带过。
以上寥寥可数的立法规定，不仅数量少而且可操作性差，带来了一系列的问题。首先，由于已有立法不仅对于协助的被请求主体没有进行明确列举，也极少对行政协助的常见情形进行明确规定，所以请求机关和被请求机关都对各自的协助权利和义务认识不清，引起环境管理中行政协助主体关系不明。其次，由于已有立法没有对行政协助的争议和责任归属等进行硬性规定，各个部门的协助没有法律强制力，协助的主观感情色彩过强，推诿或拒绝的情况较多，影响了整体的效果。最后，由于立法不足，在我国环境管理行政协助实践中，出现了以上级领导指令、联合执法等行政手段代替立法来实现行政协助的异化现象，造成了超越职权、滥用职权的现象，掩盖了行政协助制度的正当价值。
正因为现行环保法律中行政协助的缺乏带来了一系列问题；因而迫切需要在环境法律中增加有关行政协助的规定，明确行政协助的法律地位，为环境行政管理中的行政协助提供法律依据和支持，从而弥补现行有关环境管理事权分工上的缺点。
三、我国环境管理中建立行政协助制度的可行性
当前，通过立法建立我国环境管理中的行政协助制度，具有以下有利条件。
(一)我国其他行政管理领域可资借鉴的行政协助立法经验
在我国现行法律体系内，虽然不如域外行政协助立法成熟的国家或地区那样，通过程序法和单行法相结合的方式对行政协助加以引导和规制，但分散规定在单行法律、法规甚至规章层面的行政协助立法却是事实[7](P29)。通过考察这些已有立法，可以为我国在环境法律中建立行政协助制度获得一些经验。
在单行法层面的立法规定，比较典型的有《海关法》第12条的规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”《审计法》第37条规定：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”《行政监察法》第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。”
在行政法规、规章层面的立法规定，比较典型的是《行政监察法实施条例》中对行政协助的规定。一是对监察机关与相关部门之间的主要协助情形进行了细化，如《行政监察法实施条例》第17条规定：“监察机关办理违法违纪案件，遇有下列情形之一的，可以提请公安机关、司法行政部门予以协助：(一)需要向在押的犯罪嫌疑人、被执行刑罚的罪犯调查取证的；(二)需要阻止与案件有关的人员出境的；(三)需要协助收集、审查、判断或者认定证据的。”二是对监察机关与相关部门的协助行为的形式进行了规定，如《行政监察法实施条例》第20条规定，监察机关提请相关部门协助，应当出具提请协助书，写明需要协助办理的事项和要求。
从已有立法，我们得出三方面的启示：第一，我国目前虽然没有统一的行政程序法对行政协助制度作出通则性规定，但不少行政管理领域的法律法规，都根据自身行政执法的现实需要规定了行政协助条款。虽然，相对于行政程序法的通则性规定，这种行政单行法分散立法的模式可能会造成立法工作量加大和法律制度内容不协调[1](P79)，但此不足可以由未来的行政程序法进行完善。因此，根据这一经验，在环境法律中，尤其是《环境保护法》中对行政协助制度进行立法是可行的。第二，《行政监察法》和《行政监察法实施条例》就对行政协助作了不同“粗细”程度规定。这一相辅相成的立法模式，也有利于弥补我国没有行政协助制度通则性规定的不足，为实践操作提供了法律规范上的较为方便、明确的依据。这也值得我国环境保护法体系中对行政协助制度立法时借鉴。第三，行政协助条款以授予请求主体协助请求权为立法惯例。行政协助的主体分为请求协助的主体和被请求协助的主体，并且两者之间不存在行政隶属关系。行政协助的请求主体是因履职过程中遇到障碍而提出行政协助请求的一方，相应地，应请求而提供协助的一方为行政协助的被请求主体。理论上而言，行政管理中承担行政职能的各部门都既可以作为请求协助的主体，也可以作为被请求协助的主体；并非某一部门恒为行政协助请求主体，而另一部门恒为行政协助被请求主体。但已有各行政单行法规都是以本行政管理领域的“主管部门”为请求主体，并以授予其协助请求权为立法惯例；并不会同时授予其他相关部门相应的协助请求权。如《审计法》第37条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助；并没有同时规定其他相关部门也能请求审计机关的协助。这种模式能明确各行政领域的协助主体关系，方便实践中操作。因此，我们在环境法律中构建行政协助制度时，应注意这一立法惯例。
(二)我国环境管理中涌现出有关行政协助的实践经验
近年来，我国环境管理如水污染防治中的行政协助已取得了一些宝贵的实践经验。这些经验表明，环境管理中的行政协助制度不仅是必要的，也是可行的。
依据我国当前的环境保护监管体制，环境保护行政主管部门对水污染防治实施统一监督管理，而交通、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门在各自职责范围内对水污染防治具体实施监管。④具体分工包括，水利部门负责保持流域最低程度的生态需水量，交通部门负责水上交通工具对水环境造成的污染管理，建设部门负责城市生活面源和点源管理，农业部门负责农村生产和生活面源污染控制，林业部门负责水域沿岸植被过滤带的营造和维护。因此，在水污染治理中，分管部门都具有各自独特的法定职权、管辖领域、专门信息和技术手段等。为了实现水环境管理的整体目标，环境保护部门作为统管部门需要其他分管部门的协助，其中最为常见的协助情形就是对水环境管理各方面信息和资料的提供和获取。比如水利部门在确定水源用途时通过对水质进行监测，获取水质状况和污染物排放状况。也就是说，作为统管部门的环境保护行政主管部门，通过协助请求权获得相关职能部门拥有的水环境质量信息、污染物排放状况和污染源布局等信息后，以根据全面信息统筹安排水污染治理行动。
(三)有较成熟的外国立法例可资借鉴
就世界范围而言，行政协助制度的建立以大陆法系的国家或者地区最为典型，如德国、西班牙、日本、韩国都通过行政程序法律建立了行政协助制度[10](P443)；对行政协助的适用情形、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等做出系统完整的规定。其中较为特殊的是法国，其行政程序法律没有对行政协助作出明文规定，这方面的规定主要体现在《法国环境法典》中[1](P77)。正因为这样，《法国环境法典》(以下简称《法典》)成为环境立法中建立行政协助制度的代表，为我国提供了很好的立法经验。
《法典》关于行政协助的条款规定在环境保护部门的职权范围一节中。具体包括以下几条：1971年的第71—94号法令第3条规定，“负责自然保护和环境的部长级代表……为履行其职责，他可以求助于其他部长领导下的部门和机构。”在1976年第76—1085号法令第5条中也有相同的规定。但值得注意的是，1977年的第77—433号法令关于环境保护部门可以请求协助的部门范围有了一个明显的变化：即由“可以求助于其他部长”这样的笼统条款，进一步具体规定为“(负责自然保护和环境的生活质量部长)尤其需要装备部长、领土规划部长和农业部长领导下的部门和机构的协助”，而1993年的第93—787号法令第2条，则对环境部长可以请求协助的部门做出了更为具体而详尽的列举，达到了十余个部门和委员会。具体包括：(1)农村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会和农学全国委员会；(2)矿业全国委员会；(3)农业、渔业部、工业、邮电通讯和外贸部及装备、交通运输和旅游部的省级部门；(4)内政、领土整治部、科研和高等教育部、社会事务、卫生和城市化部的中央行政管理部门以及它们的驻外省机构，尤其是预防电离辐射中心总部；(5)法国海洋开发研究院[11](P5-8)。
从法国的立法经验，我们可以得到两方面的启示：第一，立法模式的借鉴。在一国的行政程序法律没有就行政协助作出通则性规定的立法背景下，该国环境法律更需要建立行政协助制度，以规范环境保护实践中出现的行政协助关系，以更好地保障各部门统一履行环保职能。我国当前的立法背景与法国非常相似。因此，不能因为我国没有行政程序法对行政协助进行通则性规定，就否认行政协助制度在环境法律中的立法可行性。而应借鉴法国的立法经验，对环境行政实践中存在的行政协助情形做出及时的立法回应。
第二，立法条款具体规定的借鉴。首先，《法典》规定的行政协助条款，仅列举了被请求协助的部门，没有具体规定可以请求的事项。我们认为有两方面的理由：一方面，如前所述，对于行政协助的通则式规定通常都规定在行政程序法律中。《法典》作为环境法律而非一国的行政基本法，不适宜对行政协助的基本程序进行立法；而只需体现政府环保职能多部门性的特点，对环境部长可以请求协助的主体作出列举即可。另一方面，行政协助在环境行政管理的各个层面和各项事务中都有可能涉及，立法无法一一作出规定；即使勉强规定，也极有可能出现挂一漏万的情形。而且，行政协助是一种职权范围内的辅助性行政行为，请求主体与被请求主体都是在各自的职权范围内作出相应的行政行为。因此，《法典》虽然没有规定环境部长可以请求协助的事项，但因其对被请求主体作了具体而详尽的列举，已能最大限度地满足环境保护实践中行政协助的需要，只要环境部长的请求事项不超过被请求主体的职权范围即可。
其次，《法典》规定的行政协助条款对被请求主体作了具体而详尽的列举。如前所述，1993年的第93—787号法令第2条对环境部长可以请求协助的部门做出了更为具体而详尽的列举，达到了十余个部门和委员会。我们认为，随着环境保护实践中行政协助事务日渐复杂，行政协助涉及的部门也越来越多，仅仅笼统地规定被求助主体，已无法保障环境保护部门获得相关部门的协助以顺利履行其法定职责，也无法有力地约束被求助主体。只有逐步转变为对被求助部门的详细列举的立法模式，才能真正保障环保部门的请求协助权，也才能真正将环境立法中规定的行政协助条款落到实处。因此，我国在环保法中对行政协助进行规定时，也应尽量列举出被请求的部门和机构，以尽可能保障政府环保职能的统一完整履行。
四、我国环境管理中建立行政协助制度的主要内容
(一)立法模式
我们认为，要全面确立我国环境管理中行政协助制度，可行的立法模式是程序法加单行法规模式。首先，通过在行政程序法的总则部分，用简练的条文对行政协助的基本问题，如适用情形、费用负担、运作程序、争议解决、救济模式、法律责任等进行通则性规定；其次，在制定各单行法时，涉及行政协助问题的，应当以行政程序法中规定的行政协助基本内容为原则，根据各自领域的实际情形对行政协助的主体和可预计的协助事务进行相应的规范[12](P83-84)；最后，在制定行政法规、规章时，再对行政协助的具体运作过程进行细化和规范。它们之间的相互关系，应当是各自有所侧重，并相辅相成。但需要强调一点的是，虽然环境管理中的行政协助制度是一个系统工程，并非单部法律或单个法律条文设计所能完成，所以应从以上三个不同层次进行立法。鉴于本文的研究主旨是环境管理中的行政协助制度，相对于在行政程序法中对行政协助制度进行立法构建，另两个层次的立法构建才是本文的重点。具体论述如下：
1.在《环境保护法》中对行政协助制度作出原则性规定。笔者认为，在《环境保护法》对行政协助制度作原则性规定应当注意以下三点。
(1)在《环境保护法》中对行政协助制度作出原则性规定，而并非将这一原则性条款规定在其他环境单行法中。这一选择有以下理由：
首先，这是由《环境保护法》在我国环境保护法体系中的特殊地位——“环保事业基础法”所决定的[13](P13-14)。如前所述，虽然我国目前没有行政程序法对行政协助制度作出通则式的规定，但在具体行政管理领域的类似“基础法”中大多对行政协助进行了立法。如《审计法》第37条，《行政监察法》第22条，等等。由这些已有立法例可以看出，各行政领域的行政单行法，都根据各自领域的实际情形对行政协助事务进行了总体、综合的规定。同样，《环境保护法》在整个环境保护法体系中，具有特殊的地位和不可替代的作用，是制定环境保护法体系中的自然资源保护和环境污染防治单行法、环境保护行政法规、规章的基本依据[8](P62)。鉴于这一原因，我们将环境管理领域中行政协助制度原则性规定在修订后的《环境保护法》中，而不是规定在其他环境保护单行法律中。
需要指出的是，在《环境保护法》中原则性规定行政协助制度，并不代表在其他环境保护单行法律中就不对行政协助进行规定。事实上，《矿产资源法》第11条已对行政协助进行了规定。所以，在《环境保护法》对行政协助制度作原则性规定，主要是强调在《环境保护法》中对环境管理中的行政协助进行综合性、总则式的规定，而在其他环境保护单行法中，仅对防治某一类污染物或者保护某一类自然资源时的行政协助进行规定。
其次，行政协助制度是对《环境保护法》第7条的延伸和发展。根据行政法理，行政分工和行政分权是行政协助产生的根本前提[14](P224-225)，协助制度本身是对行政权限的补充，是与各职权主体的管辖权限密切相关的一个问题[2](P148)。基于此法理，对之进行立法时应将行政协助条款规定在行政管理体制专章或职责分工条款中。同时，已有的环境立法经验也表明，行政协助规定通常是环境管理职权范围或职责分工的一个重要内容。如《法国环境法典》有关行政协助的规定就安排在中央环境保护部门的职权范围部分。事实上，建立和完善国家环保行政体制，正是《环境保护法》的特殊功能和使命之一[13](P11)。对环境管理体制的相关规定也一直是《环境保护法》的重要内容。1979年颁布的《环境保护法(试行)》就专门规定了一章“环境保护机构和职责”，这在其他部门法中是很少见的。现行《环境保护法》也已在第7条原则性规定了各环境保护监督管理职能部门的权限分工。由此可见，拟构建的行政协助条款与《环境保护法》第7条是密切相关的，可以说是第7条的延伸和发展。换言之，《环境保护法》第7条是我国环境管理中行政协助立法的前提和依据。因而，我们选择在《环境保护法》中原则性规定行政协助条款。
第三，自现行《环境保护法》第7条原则性规定了统分结合的管理体制，此后的每一部环境单行法中，都以第7条为蓝本不同程度地规定了管理体制条款。因此《环境保护法》第7条的正确与否，对于其他环境单行法律的管理体制完善和重构有着高屋建瓴之指导功能[15](P91)。所以，将行政协助制度原则性规定在《环境保护法》第7条中，能促使其他环境单行法逐步对行政协助制度进行立法，也能最终实现行政协助制度在环境保护法体系中的规范化和制度化。
(2)《环境保护法》对行政协助制度作出原则性规定，而非对行政协助的基本程序进行细化规定。理由如下：
首先，对于《环境保护法》这种综合性环境保护基本法层次的法律，是对国家环境保护方针、政策、原则、制度和措施的基本规定。其法律规范的特点是原则性和综合性[8](P62)。因此，《环境保护法》对行政协助制度仅作原则性规定。
其次，对于行政协助制度的程序要求，如行政协助的适用情形、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等，一般都规定在行政程序法或专门性立法中。如果没有行政程序法和行政协助专门立法，也只能通过法规、规章等配套的下位法将协助制度进一步细化，而并不太适合规定在某一行政管理领域的单行法律中。如我国《行政监察法》和《行政监察法实施条例》就对行政协助作了不同“粗细”程度规定。
(3)在《环境保护法》中仅规定行政协助的主体。在《环境保护法》中对行政协助进行原则性规定，仅限于规定行政协助主体，而并不对行政协助的一般情形进行规定。这也符合国内外已有的立法经验。从前文可知，《法国环境法典》中的行政协助条款仅对请求主体和被请求主体做出了规定。相类似的，我国其他行政管理领域在对行政协助进行立法时，在行政单行法层次也仅对行政协助条款作出原则性规定，如《审计法》第37条、《行政监察法》第22条等都仅规定了审计机关和监察机关在履行本身职责时，可以请求公安、税务、海关、工商等机关予以协助，并无进一步的具体规定。因此，根据这些已有的立法经验，《环境保护法》作为我国环境法律中的基础性立法，也只对行政协助制度作原则性规定，即只规定环境管理中行政协助的请求和被请求主体。
2.在环境法规中对行政协助制度作细化规定。在环境保护法体系中全面确立行政协助制度，不仅要在《环境保护法》中对环境管理领域的行政协助制度作原则性规定，还应吸收环境管理实践中的行政协助情形和已有经验，由国务院制定环境管理领域的行政协助相关法规，对《环境保护法》第7条的原则性规定进行具体化。
这一安排的理由有二：一是，环境保护领域涉及的各职能部门多达十几个，跨部门的协助事务要处理的关系十分复杂，并且具体的协助情形也是包罗万象，如果不由国务院制定相关行政法规对环境管理中跨部门的行政协助条件、协助事务、协助形式、协助争议和责任归属等做出规定，则非常不利于行政协助制度在环境管理中的贯彻和落实。二是，如前所述，环境法律中已有行政协助的立法都过于原则，缺乏可操作性，形同虚设，这严重削弱了行政协助制度应有的制度功能和法律强制力。因此，必须通过相关行政法规将协助制度具体化和细化。
(二)立法内容的具体设计
1.行政协助的主体。如前所述，行政协助的主体包括请求主体和被请求主体；并且，行政协助条款以授予请求主体协助请求权为立法惯例。此外，行政协助的主体包括政府各职能部门，并不局限于承担环保职能的部门。
首先，行政协助条款仅规定环境保护行政主管部门为请求协助主体。从前文可知，无论《法典》还是我国的行政单行法律，在进行行政协助立法时，都是以规定请求协助主体为立法惯例。从环境管理的实践效果来看，环境保护行政主管部门作为环境监督管理的统一监管部门，作为政府各职能部门中唯一以环境保护为核心职能的部门，只有授予其行政协助请求权才能最大限度地发挥行政协助在环境管理中的制度功能。因此，我们在环境法中规定环境保护行政主管部门为请求协助主体，政府其他各职能部门为被请求协助的主体。
其次，行政协助条款中被请求协助主体的确定应当注意以下三点。第一，被请求协助主体以现行《环境保护法》第7条为基础。其理由有二：一是对于被请求主体的范围应尽量做出具体而详尽的列举，仅作“可以求助其他部门”式的规定不利于行政协助条款的实施。这也已经法国环境法的立法经验所证明。二是我国现行《环境保护法》第7条确立了我国当前的环境监督管理体制，其列举的13个部门基本涵盖了行政协助的被请求主体，也较为符合我国的环境行政执法实践。第二，除了《环境保护法》第7条以外，各环境单行法律还对一些与环境行政管理关系密切的部门进行了授权，扩大了第7条规定的环境行政管理部门的范围，如海事、渔业、建设、卫生、海关、工商和经济贸易等行政主管部门[8](P50)。从我国环境管理中行政协助实践来看，这些部门与环境保护行政主管部门之间的协助情形也颇为常见。鉴于此，也应将其列入行政协助的被请求主体的范围。第三，被请求主体的范围并不局限于承担环保职能的部门。如前所述，环境管理中的行政协助情形并不局限于统管部门与分管部门之间的协助，还包括这两类部门与其他非环保职能部门之间的协助。如前面提及的环保部门开展辖区内污染源普查时，财政、发改委、统计等部门对其提供的信息协助。不仅如此，随着环境保护事业的发展，被请求协助的部门有逐渐扩大的趋势。因此，这个条款应有一个兜底条款，以适应环境行政管理中各部门协助的实际需要。因为立法者不可能预测到环境保护实践中所有的协助情形，兜底条款能尽量扩大行政协助制度的涵盖能力。所以，对于被请求主体的范围并不局限于承担环保职能的部门，各职能部门均可作为被请求协助的主体。
综上所述，我们建议《环境保护法》中行政协助条款规定如下：环境保护行政主管部门在履行其职责时，可以求助于：(一)海洋行政主管部门、海事、港务监督、渔业、军队环境保护部门；(二)公安、交通、铁道、民航部门；(三)土地、矿产、林业、农业、水利行政部门；(四)建设、卫生、海关、工商和经济贸易行政主管部门。被提请协助的部门应当根据环境保护行政主管部门提请协助办理的事项和要求，在职权范围内予以协助。必要时，环境保护行政主管部门可以提请其他部门予以协助。
而在环境行政法规层次的立法中，行政协助的主体是以《环境保护法》中行政协助条款规定的行政协助主体为依据，同样包括政府各职能部门。其中，环境保护行政主管部门为请求协助主体，政府其他职能部门为被请求主体。
2.可以请求协助的情形。一般来说，请求行政协助的条件通常被界定为：基于职务上的障碍，请求机关无法自行完成其职务。此处所言职务上的障碍，通常包括法律上的原因、经济上的原因和事实上的原因。通常，关于可以请求协助的三种情形的通则性规定都规定在行政程序法律中，而在环保法律中只对环境管理中常见的情形进行列举。
如前所述，相对于环境保护监督管理职能部门与其他非环保职能部门之间的协助，环境法律对行政协助的立法主要是规范环境保护监督管理部门之间的协助，即环保部门与海洋、港务监督等污染防治部门及土地、林业等自然资源保护部门之间的相互协助。根据已有行政协助实践经验，这些部门之间可以请求协助的情形主要是指事实上的原因，如获取各种环境质量、污染物排放状况和污染源布局等信息，请求相关部门专业技术人员和设备的支援，请求相关部门协助调查取证等事实协助行为。所以，我们建议法条如下：根据《环境保护法》第7条，环境保护行政主管部门在履行其职责时，遇有下列情形之一的，可以提请以上各部门予以协助：(一)需要协助收集必需的文书、信息、统计资料的；(二)缺乏必需的专业技术人才和设备的；(三)需要协助调查取证的；(四)需要协助审查、判断或者认定证据的；(五)其他需要协助的情形。
3.行政协助的形式。环保部门请求其他部门就特定事项进行协助时，须作出一定的书面形式，被请求主体同意协助或以相关理由作以拒绝时也要形成书面文字。在紧急情况下，协助请求可以口头、电话、电子邮件等方式提出。但在紧急情形消失后，应当立即补办有关书面请求。为了规范职务协助的形式，可以由环保部门印制格式化的职务协助请求函，内容包括提出请求的法律依据、请求事由、请求协助的具体事项、请求协助的行政主体以及被请求协助的行政主体的名称、请求内容、请求时间，最后还必须加盖单位的公章[16](P53)。在具体协助过程中，环保部门还可根据执法进展情况，多次发出协查函。这一要求在行政协助实践中非常重要，不仅有助于被请求主体界定协助的具体事项和范围，也为双方协助责任的归属提供了实际依据。
4.行政协助的答复与争议。行政协助的答复是指被请求主体在一定期限内有义务对环保部门作出予以协助和不予协助的答复。被请求主体给予肯定性答复的，应当有实施协助的初步计划和预计所需的期限，但该期限不得超过环保部门所期望的合理期限[16](P53)。如在预计期限内未完成协助事务的，应当向环保部门说明协助事务完成的进度以及需要延长的时间。环保部门发函后，在要求的时限内未收到被请求主体反馈信息的，除向被请求主体查询外，还可向请求主体与被请求主体的共同上级行政主体反映，由其负责督办。
被请求主体给予否定性答复的，应当同时说明不予协助的理由并将其意见通知环保部门。环保部门对此有异议的，可以向请求主体与被请求主体的共同上级行政主体申请裁决，共同上级行政主体应当对不予协助执法的理由和依据进行审查，并以书面的形式就有无协助义务作出裁决。
5.行政协助的费用。从行政协助实践可知，由被请求主体承担协助费用往往导致其缺乏提供协助的积极性。所以，从鼓励环境管理中各部门之间积极提供协助的角度看，原则上规定环保部门应当向被请求主体支付协助费用，更适合我国的实际情况。并且进一步规定，环保部门与被请求主体可就费用的负担金额和支付方式进行协商，如果双方无法达成一致时，由共同上级行政主体决定之。
6.行政协助的责任归属。如前所述，在环境管理实践中的行政协助情形，主要是被请求主体仅应环保部门的请求在行政行为作出过程中起辅助作用，如为环保部门提供资料、文件、档案、技术等事实行为协助，不直接参与行政行为意思表示的形成。因此，如果该行政行为给行政相对人的合法权益造成损害的，应由环保部门负完全的法律责任，除非被请求主体恶意提供虚假或者不当的事实协助；但是，如果被请求主体能够提供且应当提供行政协助，而拒不提供或者不予答复或者拖延提供的，应当承担行政不作为的法律责任[9](P42)。
①当然这种划分并不是绝对的。如公安机关根据《环境保护法》、《噪声污染防治法》等法律的相关规定，在噪声污染防治中也承担着部分监管职能，所以，它在这些环境事务上属于环境保护监督管理部门，而其他环境事务上又是非环保职能部门，因而两个部分的行政协助它都有涉及。
②例如《防止拆船污染环境管理条例》第4条第2款、第4款规定：“中华人民共和国港务监督主管水上拆船和综合港港区水域拆船的环境保护工作，并协助环境保护部门监督港区水域外的岸边拆船防止污染工作。……国家海洋管理部门和重要江河的水资源保护机构，依据《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》确定的职责，协助以上各款所指主管部门监督拆船的防止污染工作。”《煤矸石综合利用管理办法》第4条规定：“国家经济贸易委员会……负责全国煤矸石综合利用的组织协调、监督检查工作。国务院有关部门在各自的职责范围内协助做好煤矸石的综合利用工作。”《放射事故管理规定》第5条规定：“卫生行政部门负责调查处理人体受到超剂量照射的放射事故，公安机关协助调查。公安机关负责调查处理放射性同位素丢失、被盗的放射事故，卫生行政部门协助调查。”
③参见《矿产资源法实施细则》第8条第1款规定：“国务院有关主管部门按照国务院规定的职责分工，协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”
④参见《水污染防治法》(2008年)第8条。
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