（西安铁路局，办公室（党委办公室） 西安710000）
突发事件应急预案是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划。应急预案是突发事件应对工作的基础和重要环节。根据《突发事件应对法》第17条的规定，企业应建立健全突发事件应急预案体系。近年来，铁路企业以适应铁路新形势下发展需求为宗旨，全面加强应急预案体系建设，强化预案演练，不断提高应对风险和防范事故能力，为确保运输安全持续稳定发挥了积极作用。但面对铁路改革日益深化，转型发展不断加快的新形势，如何围绕“一案三制”，狠抓应急体系建设，实现基础管理规范有序的目标，是摆在铁路企业面前亟待解决的课题。
1.铁路企业应急预案基本情况
（1）基本内容。从全路分析看，铁路企业都是按照中国铁路总公司规定[1]编写预案，层级分为总公司所属单位（铁路局）应急预案、基层单位（站段）应急预案、岗位应急处置办法三级。预案的基本内容基本上涵盖了九个方面。①总则,主要说明本预案的编制目的、编制依据、工作原则、适用范围。②组织机构和职责,包括各类应急组织机构和职责、组织体系框架。③预防与预警,包括预防预警行动、预警级别的确定及发布。④应急响应,分解为分级响应、应急响应行动、信息共享和处理、应急通信、指挥和协调、应急处置、救护医疗、人员安全防护、事件调查分析、后果评估、新闻发布等。⑤后期处置,包括善后处置、报价保险、经验教训总结和改进建议。⑥保障措施，包括通信和信息、救援装备、应急队伍、交通运输、医疗卫生、治安、物资、资金、技术储备等方面的保障。⑦突发事件应急处置专业队伍的建设、培训和演练。⑧附则,包括预案管理与更新、奖励与责任等。⑨附件，涵盖应急救援工作流程图、应急人员联系方式、风险分析和应急能力评估结果等[2]。
（2）预案格式。各铁路企业主体预案数量各不相同，从14项到21项不等，有14个单位按照总公司应急预案管理办法制定下发了预案管理办法，主要工作要求基本延续了总公司文件规定精神，4个单位未制定应急预案管理办法。各铁路企业应急预案采用相近的应急预案模板和格式比较有利，一是在应急预案学习和使用时，相关人员可以很方便地翻阅和查询预案,并进行不同预案之间的比较，有助于上级部门督察和检查预案工作。二是一个铁路企业内发生突发事件往往会影响到其他企业，这就需要企业之间的相互配合，而拥有相同的预案格式使得沟通和联系更加方便,突发事件的处置更迅速有效。三是有利于应急预案的统一和管理，以及各单位之间的取长补短。
（3）职责分工。应急预案的具体管理、修订中，各局均没有固定的部门，一般由预案的编制部门完成，企业总体预案的修订大部分由办公室（应急办）负责，专项预案的修订由相关业务部门负责，站段预案的修订一般由站段应急办负责。
（4）效果评价。各铁路企业应急预案基本包含以下几个方面的评价内容：①各个管理层、及现场应急职工的实作结果；②应急管理体系中所定义的安全生产目标实现情况；③应急管理“过程”和“结果”的综合评价指标。
2 现场应急管理中发现的问题
（1）现场指导和安全保障作用较低。现有三个层次的应急预案，大都只是根据目前铁路安全管理现状，从原理和原则上作一般常规性的预测和规定，而不是从危险源和潜在隐患等实际需求的角度来编制应急预案。各铁路企业尽管有进行风险源的统计和分析，但风险源的管理工作不规范[3]。多数单位的风险源的排查工作仅在部分部门展开，例如，货运部门的风险源排查分类的资料仅限于危险品运输,未能与应急预案的编制修订工作关联在一起。因此对各级应急组织的应急能力、危险源潜在的危险程度、各组织抵御灾变的能力和脆弱性分析不够，应急预案不能从实际需求出发,导致预案的针对性不强[4]。
（2）可操作性差、使用情况缺乏跟踪。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆现有的铁路应急预案大多是平淡的文字叙述，尽管预案内容中大都包含了九大要素，但往往对应急过程中的流程描述不详细，预案中的任务职责没有明确到具体的岗位，应急响应的主观色彩较为浓厚，同时相关预案之间缺乏高效衔接，直接导致应急预案缺乏操作性和可行性。有些预案对于何时预警、何时启动应急预案、应急预案启动后各部门如何协调运转共同应对等环节的编制笼统而模糊，缺乏明确性。一旦发生突发事件，预案难以发挥实际作用，转而依靠传统的指挥管理方式或者运动式应对方式。有的专业预案的具体专业性措施尚不完善,特别是在突发事件发生后的第一时间里应采取的具体专业性措施不够具体化，没有达到可操作的要求，致使突发事件无法在第一时间内得到有效控制，形成巨大威胁后再采取运动式应对方法。
（3）编制过程不规范、实效性低。部分预案的编制人员不能站在现场突发事故应急处置者的角度去思考，不征求一线现场工作人员的意见，只是一味按照固有的格式编制，而把特定时间、特定环境、特定装备理想化了，动态变静态，造成预案适用范围缩小，内容实用性差，操作性能低下，与现场实际脱节，一旦发生与预案内容不符的突发事件，救援者不知从何下手，从而耽误救援进度[5]。大部分铁路企业现有预案的审批和修订没有明确的流程和职责要求，同时对修订时间无明确要求，只有当在使用中发现问题或者相关规章发生变化时才进行修订。
（4）管理机构和职责分工不清。目前，各铁路企业的应急机构大部分为兼职，一旦发生突发事件便临时成立应急专项小组，各组织机构和救援队伍对各自应承担的工作不清楚，有的任务有多个部门承担，但有的任务则无一个部门负责。而且多个部门均参与的同一任务中,没有主次之分，部门之间的沟通协调缺乏制度保障，导致事故救援现场时出现相互扯皮互推责任的现象。
3 强化应急预案管理的思考
（1）加强应急预案管理软件的推广使用。各铁路企业对应急预案管理工作的网络化、系统化有着极大积极性的，但这项工作目前还在最初始阶段，软件的集成化及智能化程度不高。建议不断加强应急预案管理软件的开发使用，软件技术应结合现场使用者的需求不断改进和完善，主要的完善方向是建设良好的人机交互界面，操作高效简便，提高信息的有效利用率[6]。
（2）加强应急预案统计分析工作。应急预案使用管理过程中，应对应急预案的启动、使用、终止等进行统计，利用数据对于应急预案进行评价，进而使应急预案在演练和实际操作中，能够快速驱动，自动化地管理和协调各项恢复工作或步骤，确保各项工作能够有条不紊、衔接紧密地进行下去，最大限度地减少中间管理和协调的时间。
（3）使应急预案演练固定化和常态化。在现有铁路企业定期组织应急演练活动的基础上，应加强对影响大、难度高和发生概率大的突发事件的演练。演练活动突出对应急预案中不同专业系统和不同生产单位之间的统一指挥、信息传递、协调配合等重要环节的检验与训练，加强应急预案的执行能力。
综上所述，对应急预案管理是铁路安全管理的重点之一，需要辩识应急处置环节中的基本要素，并根据铁路企业的具体情况，从信息系统、风险管理、决策支持系统等方面提供保障，逐步规范铁路应急预案，强化应急处置能力。
参考文献
[1] 《突发事件应急预案管理办法》（铁总办﹝2014﹞63号）、铁道部《关于印发<铁道部有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南>的通知》（办秘﹝2005﹞13号）
[2] 王安良. 铁路运输业安全管理的四大要素[J]. 当代经济. 2002， (11): 11
[3] 陈利明. 铁路行车安全风险管理方法[J]. 上海铁道科技. 2006， (2): 19-20
[4] 钱武生等. 铁路中间站事故的灰色系统理论预测模型研究[J]. 中国科技信息. 2006，(9): 144-146
[5] 戢晓峰，刘澜，刘波. 铁路安全动态追踪与评价系统研究[J]. 铁道劳动安全卫生与环保. 1996，33(4): 189-191
[6] 张真继，刘红璐，刘淑芳. 铁路安全管理预警评估与决策支持系统架构[J]. 综合运输. 2006，(6): 70-72
论文作者:侯宇
论文发表刊物:《科技中国》2016年5期
论文发表时间:2016/7/25
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