论中央对地方专项拨款，本文主要内容关键词为：专项论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央对地方专项拨款和中央对地方的一般补助（均衡拨款）构成中央政府对地方政府财政转移支付的主要内容。尽管两者在资金的分配和使用等方面各具特色、各有侧重，并明显地有别于中央财政本级支出，但本质上又都是中央财政总支出的有机组成部分。由于专项拨款是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，因而它在加强中央政府调控地方政府行为，优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业等方面，具有一般转移支付无可替代的作用。
一、目前我国专项拨款的基本情况及存在的问题
（一）中央对地方专项拨款的基本情况。
建国以后，在建立起分级财政，确定了中央与地方的分配关系之后，中央财政即开始安排对地方的专项拨款。截止到现在，数额已从建国初期的几亿元增加到近千亿元。其基本情况是：
1.从专项拨款资金性质来看，几乎涉及所有范围。包括基本建设资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、支援农业生产支出、文教科卫等事业费支出、抚恤和社会救济费、社会保障补助支出、行政支出、公检法司支出、政策性补贴支出、支援不发达地区支出、其他专款支出等（以1999年执行数为例，各类专项拨款所占比例见下页表）。
2.从专项拨款资金用途来看，有用于经济建设的，也有支持事业发展的；有用于维护社会稳定的，也有改善公检法办案环境和购置设备的；有用于提高粮食收购价格，保护农民积极性的，也有用于天然林保护，改善生态环境的；有用于推广农业生产技术，发展高效、优质农产品的，也有用于支持贫困地区发展义务教育的；有用于特大自然灾害，给灾民发放救灾口粮和棉衣棉被的，也有用于治理大江大河，移民建镇的。
3.从中央与地方政府事权划分看，专项拨款有以下几种类型：一是属于中央政府承担的职责，但是委托地方政府去具体组织实施，因此中央要将地方从事这些工作所需要的开支分配给地方。如国防建设属于中央政府的职能，围绕国防建设方面的事项都应该由中央政府负责，但是类似安置军队离退休干部、军队转业干部等工作，由地方政府负责实施效果更好，因此在委托地方政府从事这项工作的同时，中央安排了移交地方安置的军队离退休干部及其管理机构等专项经费。二是属于需要中央政府承担一定的再分配职责，但其实施过程在财政资金分配领域表现为中央向地方转移支付的过程而设置的专项拨款。主要是中央政府行使对宏观经济进行调控的职责以及调节地区间经济、社会等方面的差距所需要的支出。如为调节地区间发展不平衡，中央安排的支援经济不发达地区发展资金；为促使地方支出结构与国家的总体目标相一致而安排的农业综合开发资金；为支持贫困地区义务教育、卫生事业的发展、均衡公共服务而安排的专项拨款。三是属于中央政府和地方政府共同承担的职责，但是由地方具体负责办理，中央要将应由中央负担的那一部分费用支付给地方。如实施天然林保护工程既造福于当地群众，也惠及全国其他省区的人民；从职责讲，既有地方职责，也有中央的职责。中央政府将中央职责应负担的经费拨付给天然林所在地省区，通过该省区具体组织实施。四是基本上属于地方政府的责任，但是历来的财政体制有一些特殊规定，需要中央政府适当支持的事项。主要是对各种自然灾害的救济和灾后恢复建设所需要的开支。如特大防汛抗旱经费、特大自然灾害救济等。五是其他不能归入前四类的专项拨款。如对某地区的某项开支给予的一次性补助，这一类专项拨款中，有一些是人为因素、条条管理所造成的，反映了目前中央与地方职责在一些具体方面划分不清 的现状。
我国中央对地方专项拨款基本情况%
类别 比例类别比例
1.基本建设支出32 7.社会保障补助支出16
2.挖潜改造资金2 8.行政支出1
3.科技三项费用1 9.公检法司支出1
4.支援农业支出5 10.其他专款支出 11
5.文教科卫等事业费支出4 11.支援不发达地区支出 6
6.抚恤和社会救济费4 12.政策性补贴支出 17
（二）中央对地方专项拨款存在的问题。
1.专项拨款的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理。由于缺乏规范的制度约束，在设立中央对地方专项拨款时，一些不应列入专项拨款的项目也由中央财政安排了专项拨款资金。如有的专项拨款按照事权划分应由地方政府负担，却由中央财政负担；有的专项拨款应由申请单位自己解决，却安排了专项拨款；有的专项拨款审批时一定几年，到了规定的期限却又难以取消。专项拨款的非规范化、非制度化的设立，既造成了中央与地方事权和财权之间的错位，也导致了财政资金的分散，影响财政支出结构的调整和中央财政宏观调控职能的加强。
2.专项拨款的分配缺乏科学的依据和标准。虽然大多数专项拨款的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也有一些专项拨款在分配时没有规范的分配方法，存在“讨价还价”和“人情款”的问题；还存在“撒胡椒面”，该重点支持的没有得到重点支持，该补助的得不到补助，不该补助的却享受到补助等问题，资金分配没有体现公平、公正，没有发挥专项拨款应有的引导和配置作用。
3.专项拨款使用不当，违背了专款专用原则。一些部门和单位在申请中央财政安排专项拨款时，反映的困难和问题不少，拿到中央财政安排的专项拨款时，却不按专款专用原则使用。一些专款到了地方财政或者部门手中，有的用于单位职工发放工资和奖金，成了吃饭钱；有的几次转账，成了部门或个人的“小金库”；有的将灾民的救灾款变成了自己家的“过年款”。专款他用、多要少用、挤占挪用现象较为严重。
4.对专项拨款缺乏事后监督管理制度。按照现行预算编制方法，专项拨款中央财政列补助地方支出，地方财政列中央补助收入。专项拨款下达地方财政后，要求报决算的少；或者即使报来了决算，但由于补助的数额只占整个项目的极小一部分而不具有可比性。而且，发现违规使用专项拨款问题后，不是“隔靴搔痒”，就是根本不处罚，助长了违规使用专项拨款的不良之风。
5.专项拨款同其他中央对地方补助支出之间缺乏统一协调机制，中央对地方转移支付制度的整体功能没有充分体现，“合力”作用难以发挥。中央财政对一个省区的补助有多种形式，具体包括体制补助、税收还还、转移支付、专项拨款、结算补助等。虽然各种补助支出设立之初都有各自的政策取向，但由于确立新的补助形式时，没有统筹考虑以前已给该省区的其他补助，对地方的转移支付之间缺乏协调配合，一事多补，资金重复投入，分配不尽合理。
二、专项拨款是中央政府优化资源配置实现宏观政策导向的重要手段
（一）专项拨款依据党中央、国务院的政策、法规、文件精神设立和调整变化，成为我国财政体制的重要构成要素。增强中央与地方的政治、经济联系与交往，专项拨款一直是“条块结合”的有效中介。1957年，国务院《关于改进财政管理体制的规定》明确指出，地方财政支出一般分为两类：一类是地方的正常支出，另一类是由中央专案拨款解决的支出。后一类支出包括基本建设支出和特殊性支出，如重大灾荒救济费、国家计划的大规模移民垦荒支出等。1980年，根据国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》及财政部的补充规定，中央对地方专项拨款，视同追加预算，列地方预算、决算，但不计算在地方包干范围内。中央对地方的专项拨款包括：部分地方的基建项目拨款，特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区的发展资金、军工部门动员措施费和新产品试制费，用中央集中的企业基本折旧基金安排的挖潜改造资金，战备支前费，印支难民安置费，边境建设事业补助费，特大抗旱防汛补助费等支出。1994年实行“分税制”财政体制以来，根据国务院有关文件精神，中央财政继续安排对地方的专项拨款。
（二）专项拨款在中央对地方转移支付制度中起着重要作用。从国际上看，美国联邦政府较为广泛地运用专项拨款参与、调节和控制地方政府的行为，专项拨款从40年代的10多亿美元增加到80年代的1000多亿美元，所有专款（美国没有一般均衡补助体制）均由国会立法并审议分配。澳大利亚联邦政府的专项拨款占全部联邦支出的52%；加拿大、法国、英国等国家在医疗服务、交通运输和通讯、社会保障等方面也都设立了不同形式的对地方专项拨款。从我国情况看，1998年中央对地方专项拨款100多项，内容涉及基础设施建设、义务教育、医疗改革、农业技术推广、社会保障等，约占整个中央对地方转移支付的20%。
（三）专项拨款是中央政府实施宏观政策导向和行业、部门管理的重要工具。中央政府通过设立专项拨款，可以有效引导地方政府按照中央政府政策目标确定支出方向，保证重点资金投入，推动经济发展。专项拨款的较大一部分，是为了实施积极财政政策，推动经济发展，刺激消费而设置的。1999年，中央财政用于增加基础设施投入，调整收入分配政策，增加社会保障支出的专项拨款占专项拨款总数的60%，如再加上用于不发达地区资金投入和政策性价格补贴的专项拨款，则占整个专项拨款的80%。又如，为鼓励地方政府发展粮食生产，保护农民积极性，1994年国务院批准设立中央帮助地方建立粮食风险基金专项拨款，中央财政预算安排33.6亿元，要求地方财政按照1:1.1配套，并实行专户管理；中央财政专项拨款到位后，地方财政相应配套资金也强制要求拨付到位。中央财政设立的多项扶贫性质的专款和其他专款大都发挥了统筹公共资源分配的积极作用。
综上所述，笔者认为，专项拨款是为了特定目的而设立的，是转移支付制度中不可缺少的因素，无论目前还是将来，其存在的必要性都是勿庸置疑的。
三、加强中央对地方专项拨款管理的几点建议
根据国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标，结合当前的宏观财政经济政策，笔者认为，今后专项拨款的改革和发展方向是：
（一）控制总量。
1998年以来，为消除亚洲金融危机的不利影响，扭转经济增长速度下滑的趋势，按照中央的部署，中央财政已连续三年实施积极的财政政策，加大基本建设投资力度，适当减免税收，鼓励企业投资，刺激消费和出口，扩大需求，拉动经济增长。实践表明，积极的财政政策在保证国民经济持续、稳定和较快增长方面，发挥了一定的积极作用，但财政支出规模的日益扩大，也必然加重中央财政的负担，增加财政赤字。为减少财政风险，积极振兴财政，笔者认为，今后几年的专项拨款，总量规模不要再继续增加，应维持在现有的水平。
（二）优化结构。
对现行专项拨款支出结构进行调整不仅是必要的，而且也是可能的。财政支出反映着政府活动的范围和方向，财政支出结构与政府职能存在着密切的关系。我国现行专项拨款支出的基本结构，是在计划经济体制的条件下逐步形成的，不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。中央与地方之间事权和财权不清的问题长期没有得到很好的解决。总的来看，中央承担的应由地方负责的支出大于地方承担的应由中央负责的支出，应采取措施逐步理顺：对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排财政支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的支出，不利于中央和地方事权明确划分的专项拨款，不再安排。
（三）确保重点。
在坚持总量规模不再增加的基础上，对优化专项拨款支出结构节省下来的资金，要投入到国家重点支持和必保的项目。继续稳定对义务教育、农业科技产业化、救灾等方面的投入，确保粮棉补贴支出和下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入。
（四）规范管理，提高资金使用效益。
1.建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目建立的随意性和盲目性。今后，每增加一项专项拨款，都要在充分论证的前提下，通过决策层集体讨论、集体研究、集体决策来确定，增加民主性和透明度。具体包括两个环节：一是严格筛选项目。通过对历史项目的可延续性的研究、新项目实施可行性等研究，建立专项拨款的备选库。二是严格立项目。是指管理层根据国家宏观经济政策的发展目标和实际需要，对专项拨款备选库中的项目进行评审和筛选，确立既有利于引导经济发展，又能提高资金效益的项目，报最高决策层审定同意。
2.保证项目资金分配使用规范化。每项拨款一经确定后，具体分配应有一套严格的制度，只要该专款存在，就应按照制度规定进行分配，减少主观因素，提高分配过程的透明度。传统的分配方法主要是基数法，再加上一些经验判断。规范的专项拨款制度，应用科学的分配方法逐步取代传统的分配方法。科学的分配方法应该具有两个特点：一是具有科学的项目管理体系，包括一个统一的项目管理机构和一个严格的项目管理办法，这是有效分配专项拨款的基础；二是建立各种信息库，尽可能地运用科学的方法进行分配。
3.建立严格、有效的专项拨款监督体系。专项拨款分配到项目单位后，要加强监督管理，定期组织检查和评估，发现问题，及时纠正处理。一是项目执行情况定期报告制度。项目执行情况的定期报告是中央政府及时掌握项目执行情况，纠正不合理分配的重要手段，也是实施下一个阶段的重要依据。每一项专项拨款一经下达之后，专款具体使用单位要按照该项专款的使用管理办法去使用，同时对使用过程中出现的问题定期向上级政府报告。二是项目定期审计制度。通过对某项专款的定期审计或抽样调查，发现专项拨款使用中的问题，及时反馈，并写出审计报告。三是项目处罚制度。对违规使用的专项拨款，要及时纠正，情节严重的要处罚。在每项专款的管理办法中都要明确规定好处罚条款，做到有法可依；执行处罚要严格，做到违法必究。
4.用科学的方法来编报专项拨款。按照全国人大常委会的要求和国务院领导的指示，从1999年开始财政部已着手对预算编制进行改革，包括提前预算编制时间、细化预算编制内容、改进预算编制方法、编制部门预算等，其核心是编制部门预算。但按目前设计的部门预算，由专业部门与财政部门共同分配的专项拨款没有包含在部门预算中。一些专项拨款预算时列中央本级支出，执行中下划地方；也有的支出预算时列补助地方专款，执行中上划中央本级，造成预算编制年度之间的不可比，每年需要向有关部门做大量的解释工作。其结果，既不能体现预算编制的完整性，又不利于加强专项拨款预算的监督管理。下一步应结合部门预算的编制改革，规范专项拨款的编制和管理，严格禁止年度执行过程中的不规范的上下划，保证专项拨款预算的完整性。
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